1. Административно-территориальное деление:

а) АТД: понятие и функции

Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (администрати́вно-территориа́льное устро́йство) - разделение территории унитарного государствана части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами. Административно-территориальное деление (устройство) присуще также и субъектам федеративных государств, так как последние, как правило, являются унитарными государствами. В отличие от унитарных государств территориальное устройствофедераций характеризуется федеративным устройством.

Субъекты федерации, как правило, имеют унитарное административно-территориальное устройство, но могут также являться федерациями (например,РСФСР). Впрочем, единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются, как правило, субъектами местного самоуправления, и их права охраняются особыми законами.

Из-за менее усложнённой формы взаимоотношений между административно-территориальными единицами и государством в целом, последнее, как правило, может изменять своё административно-территориальное деление без сложных процедур одобрения подобных решений на местном уровне. При распаде государств или при выделении новых государств из состава иного государства, внутренние административные границы могут быть преобразованы в государственные границы (например, бывший СССР), что приводит к многочисленным межгосударственным территориальным спорам.

Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) – деление территории государства (в федеративном государстве – деление субъектов) на части – административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации категория «административно-территориальное устройство» относится к уровню только субъектов Российской Федерации – республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому терминологически неверной будет формулировка «административно-территориальное устройство Российской Федерации», поскольку РФ состоит не из административно-территориальных единиц, а из государственно-территориальных образований. Таким образом, категория «административно-территориальное устройство» применима только в отношении субъектов Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство:

элемент территориальной организации РФ;

основа иерархии органов государства и местного самоуправления: административно-территориальное устройство субъектов РФ может быть основной для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления;

основа участия граждан в управлении государственными и общественными делами.

Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах :

соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития;

создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;

содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;

обеспечение здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;

сохранение и развитие национальной культуры, обычаев и традиций, исковых видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;

участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства.

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы: система административно-территориальных единиц; порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве, используя при этом критерии выделения административно-территориальных единиц, заложенные в Указе Президиума Верховного Совета РОСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

В соответствии с законом Челябинской области от 21 ноября 1996 г. № 44-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (с изменениями от 25 мая 2000 г. ), к административно-территориальным единицам в Челябинской области относились: города областного значения, в том числе города с территориальным районом, города районного значения, районы, районы в городе, поселки городского типа (рабочие, курортные поселки), сельсоветы.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 2006 г. введена новая система муниципальных образований, предполагающая новые параметры территориального устройства субъектов Российской Федерации:

субъект РФ делится на территории муниципальных районов и городских округов;

в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;

возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются муниципальными образованиями первичного уровня.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Территорию поселений составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.

Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских районов. Кроме того, спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.

Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) и законодательством соответствующего субъекта Федерации.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Для ЗАТО существуют особенности въезда, землепользования, приватизации, совершения сделок с недвижимостью. Для граждан, проживающих и работающих в ЗАТО, предусматриваются определенные социальные гарантии на случай ликвидации объектов, сокращения рабочих мест и иных исключительных обстоятельств.

Законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве определяется порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Процесс преобразования административно-территориальных единиц может быть обозначен как административно-территориальный процесс - установленный органами государственной власти субъекта Российской Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, включающий ряд стадий: возбуждение административно-территориального дела; подготовка материалов; подготовка проекта правового акта по делу; рассмотрение и принятие правового акта; оформление документов и исполнение административно-территориального преобразования.

Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно–территориальным делением страны. Административно–территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно–территори-

Альное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно–терри-

Ториальных единиц, можно отнести: естественно–географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно–территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно–территориальная единица.

Административно–территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющимся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно–территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно–территори-

Ального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда–то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно–территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит

35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.

Самая крупная административно–территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы ви-

Дим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления, возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А, чаще всего, существуют смешаные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал); трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения); двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Любому государству присуще разделение на отдельные части всей его территории. Это необходимо для создания местного самоуправления, осуществления управленческой деятельности. Административная территориальная единица формирует структуру государства. Это формальные регионы, которые имеют политический и экономический смысл.

Совокупность таких единиц составляет административно-политическое деление страны. Причем процедуру деления можно рассматривать и как процесс создания определенной структуры, и как его конечный результат. При этом образуются различные административные единицы.

Общая характеристика

Часть государства, которая формирует политическую административную карту страны. В соответствии с таким разделением строится система местного самоуправления. Это частный случай районирования, которое проводят органы государственной власти.

Деление территории суверенного государства на отдельные регионы обусловлено политическими, природными, этническими и прочими факторами. Федеративные государства также имеют подобные единицы местного самоуправления, так как подобные страны являются унитарными. Их устройство является особым.

Подобные государства характеризуются федеративным устройством. Каждый их субъект имеет унитарное устройство, но они могут также являться отдельными федерациями. Административные единицы управляются органами местного самоуправления. Их права регулируются законодательством.

Особенности разделения стран

Деление территории страны на отдельные части имеет древнее происхождение. Это было присуще множеству государств в прошлом и настоящем. Отличие заключается только в сложности такого устройства.

В некоторых странах при их распаде границы областей могут формировать отдельные государства. В этом случае возможно возникновение множественных территориальных споров.

Особенности разделения в РФ

Административно-территориальные единицы России формируются под воздействием законодательной деятельности представительных органов. Существуют определенные принципы, по которым происходит подобный процесс. Законодательство регулирует полномочия органов местного самоуправления.

Взаимоотношения между государством и его регионами имеют несложную форму. Поэтому правительство может менять районирование без процедуры одобрения местными властями таких решений.

Принципы формирования регионов в РФ

Российские территориально-административные единицы формируются по нескольким принципам. К ним относятся территориальный, национальный и смешанный подход. В первом случае предполагается выделение территориальной единицы при наличии значительной площади и проживающего здесь большого количества людей. Этот принцип положен в основу формирования области, края, города.

По национальному принципу формируются субъекты РФ, в которых проживает определенная этническая группа населения. Если на конкретной небольшой территории проживает определенный народ, входящий в состав федерации, эту область также выделяют в отдельную единицу.

Смешанный принцип имеет черты национального и территориального разделения. Признаками субъекта является отсутствие государственного суверенитета, отсутствие возможности самостоятельно менять границы или выходить из состава государства. Население, живущее в таких районах, наделяется одинаковыми правами. Все проживающие являются гражданами РФ. Все субъекты имеют равные права.

Факторы разделения

Существует несколько основных факторов, по которым формируется каждая основная административно-территориальная единица. Это происходит под воздействием природно-географических, этнических, культурных, социальных и экономических особенностей развития. В связи с этим можно выделить несколько групп факторов. Они определяют формирование системы.

Этнокультурные факторы определяют территориальную структуру в многонациональных государствах. Такие области обладают четко выраженными на местности объектами. Чтобы избежать сепаратизма национальных меньшинств, правительство редко определяет границы области по этому принципу.

Исторические факторы сложились много веков назад. Сохранившись и по сей день, они могут формировать карту страны. Система расселения (демографический фактор) также может влиять на этот процесс. В некоторых случаях территориальные единицы формируются под воздействием природных (географических) факторов.

Важным сегодня является экономический фактор. Он определяет разделение территории по профилю производства, направления хозяйственной деятельности.

Типы территориальных единиц

Чтобы понять, как называется территориальная административная единица в РФ, необходимо рассмотреть существующие их виды. Они бывают первичными и базовыми. К первой категории субъектов относятся районные города, ПГТ, поселки. Ко второй категории субъектов относят районы, города республиканского или областного подчинения.

Районом называется составляющая часть края, автономного округа или области. Это многоотраслевая экономическая структура. В нее входят коммунально-бытовые, сельскохозяйственные, торгово-закупочные предприятия.

Городом называется важная для культурной, политической и хозяйственной деятельности страны единица. Они разделяются на виды в зависимости от ряда организационных факторов. Бывают города республиканского, краевого, областного, окружного, районного значения. Городские районы являются их частью, наименьшей структурной единицей.

Поселки также считаются отдельной частью территориальной системы. Они отличаются от городов меньшими размерами. Бывают дачные, курортные и рабочие поселки.

Формат подчинения

Административно-территориальные единицы страны могут отличаться различной степенью подчинения государственным властям. В зависимости от этого выделяют несколько форматов организации структурных элементов.

Автономный регион отличается повышенным политическим статусом. Их уровень самоуправления высок. Чаще всего подобные единицы выделяют по этнокультурному признаку.

Ко второму типу подчинения относятся регионы, в которых присутствует особый порядок управления. К таким структурным единицам могут относиться регионы с особой геополитической ситуацией. Чаще всего они живут в условиях жесткого контроля со стороны централизованной власти.

Третьей формой являются области с пониженным политическим статусом. Такие регионы могут не обладать совсем или только частью признаков субъектов. Они имеют небольшое количество жителей или малый размер.

Столичные округа характеризуются наличием крупного города, которые обладают некоторой автономией или особыми правами.

Экстерриториальные территории выделяют по этническому признаку. Также существуют заморские территории, которые образовались после распада колоний. Их принято называть владениями. Также существуют неконтролируемые регионы.

Название структурной единицы

Чтобы разобраться, какая административно-территориальная единица функционирует в регионе, следует рассмотреть особенности их топономики. Различают наименования и названия подобных структурных элементов государств. Под наименованием подразумевают синонимы формальных регионов. Они могут быть общими для многих стран или встречаться исключительно в одном государстве.

Условно для определения понятия территориальной административной единицы в любой стране можно использовать слово «провинция». Остальные формы считаются производными от нее.

В большинстве государств применяется одно наименование для структурных единиц. Однако для сложных федераций возможно применение более сложной организации. В этом случае именования могут формироваться в результате исторических факторов, размера территории и т. д.

Название же устанавливается для конкретной территории, обладающей уникальными характеристиками.

Уровень дробности

Входит в структуру из определенного количества элементов. Их число определяет уровень дробности государства. Оптимальные параметры этого понятия связаны с выбором адекватной управляемой структуры.

Показатель дробности зависит от числа жителей в стране, ее размерами и степени ее расчлененности в соответствии с различными признаками. Для каждого государства существует оптимальное число структурных единиц. Причем оно не зависит от размеров территории и количества жителей. Каждый структурный элемент должен иметь высокую управляемость.

Количество структурных единиц для среднестатистического государства составляет около 18 штук. Это исторически сложившийся оптимальный уровень. Однако это не означает, что любое государство должно формировать свою структуру в соответствии с этим значением.

Административный центр

Имеет такой элемент, как центр. Для полноценного управления значение имеет его месторасположение, а также его столичность. Последний принцип имеет несколько типов.

Доминирующий центр является в регионе самым крупным городом. Он имеет большое влияние на остальные структурные единицы. Доминирование определяется концентрацией в нем населения относительно всего региона, а также экономический потенциал.

Конкурентно-доминирующий центр представляет собой столицу, которая является одним из нескольких крупных городов в регионе. Функциональный центр может быть небольшим, но он выполняет административные функции.

Еще одной формой столичности считается исторический центр. Город может быть некрупным, но он выполняет административные функции уже множество веков.

Закрытые образования

В РФ может быть закрытой. К таким образованиям относятся структурные элементы, которые имеют органы самоуправления и промышленные предприятия по производству оружия массового поражения, переработке радиоактивных отходов и т. д.

Это тоже территориальная административная единица. Ее границы определяются в соответствии с действующим режимом безопасности, а также потребностями его развития.

Рассмотрев основные принципы выделения административно-территориальных единиц, можно глубже вникнуть в принципы государственного деления и подчинения регионов в РФ и других странах мира.

Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата.

Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и иден­тичный статус.

В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах.

1. Автономные регионы.

Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие само­управления при его отсутствии в других регионах).

В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультур­ным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности*исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти фак­торы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии.

¶

Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого го­сударства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это - Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных ост­рова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д"Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолинг­вистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аланд­ские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское населе­ние). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два ав­тономных района Португалии - Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной терри­тории и тем самым обособлены 6 .

В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно счи­тать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее при­мерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демо­кратизацией.

Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Ни­карагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населе­ния, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атланти­ческий). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной.

На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных уни­тарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетани­ем этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем соста-

6 Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Ка­рибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраи­ну государства (однако это положение не было реализовано).

¶

ве автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная администра­тивно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была вос­становлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной рес­публикой со своей собственной конституцией 7 . Автономные республики сохрани­лись на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбе­кистана (Каракалпакстан 8). В Таджикистане осталась одна автономная область - Горный Бадахшан.

В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокуль­турную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма - русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ - крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане - группы на­родов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских ре­гионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор - республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана.

Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и пред­ставляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим.

В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказыва­ется настолько велик, что данное государство фактически перестает его контроли­ровать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края - Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых

7 Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE
первого порядка.

8 Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со­
хранения еще советской рудиментарной модели "центр - регионы" с ее характерными
противоречиями (см. подробнее главу 4). В соответствии с конституцией Узбекистана Кара­
калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава
единого государства (заметим, что Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то
же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена,
и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается.

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, ко­торая фактически не управляется Белградом и при этом находится под контролем сил ООН. Тем временем косовскими албанцами была провозглашена республи­ка. В Косово проходят выборы собственных органов самоуправления, избираются свои президент и парламент (в то время как сербское меньшинство в Косово участвует в общесербских выборах).

Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане - территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный пар­ламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После сверже­ния С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону фе­дерации, возможно - асимметричной (с более высоким статусом Курдистана).

Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) ха­рактерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Су­дана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с централь­ными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предпола­гается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана формируют особый автономный регион, который должен получить дополни­тельные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение.

Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетель­ствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближа­ется к статусу независимого государства. Такие автономные регионы называют "го­сударствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами.

Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных фе­дераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция.

Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значи­тельной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой авто­номный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы го­сударство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

федераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, кото­рая обладает широкой автономией. Это - тоже признак асимметричной федерации.

Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис поль­зуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является кон­тинентальная часть государства - бывшая Танганьика. Автономией обладает ост­ровная часть Танзании - Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией.

2. Регионы с особым порядком управления.

Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными ре­гионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз уре­занной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля.

Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.

К таковым территориям могут относиться удаленные и слабозаселенные (или просто необитаемые) острова.

Если рассматривать в качестве государственной территории морскую ак­ваторию, находящуюся под государственной юрисдикцией, то это - еще один тип территории, которая может не входить в основную систему АТД и находиться под непосредственным управлением центра.

В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии - регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегри­рован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии).

В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, - Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управ­ляются напрямую из Мадрида.

В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архи­пелаг - Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эква­дора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный ин­ститут (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их ис­полнением, в его состав входят представители местной власти и ученые).

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федера­ции, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполага­ет наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы - это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий преду­смотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики.

3. Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций.

Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федера­тивного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факто­рами - небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко - географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определя­ется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE.

Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Ин­дии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации - признак асимметричной федерации). В на­стоящее время их семь. Как правило, это:

Бывшие анклавы колоний, не принадлежавших Великобритании (терри­тория Даман и Диу принадлежала Португалии, Путгучерри - Франции);

Удаленные островные территории (Андаманские и Никобарские острова, Лакшадвип - Лаккадивские острова);

Бывшее мелкое княжество Дадра и Нагархавели;

Специально выделенный в качестве союзной территории столичный центр сразу двух штатов Чандигарх, а также национальная столичная территория Дели.

В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотре­нию. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе - верховный комиссар. Возможна си­туация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор со­седнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров.

В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабу-ан - остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

экономической зоной. При этом в Малайзии федеральной территорией управляет центр - через уполномоченного, несущего ответственность перед национальным парламентом.

В таких федерациях, как Австралия и Канада, наряду с полноправными субъ­ектами федерации (штаты в Австралии, провинции в Канаде) существуют террито­рии, статус которых немного ниже. Но в отличие от Индии и Малайзии такие терри­тории обладают значительным самоуправлением и по своему статусу почти прибли­жаются к полноправным субъектам федерации. Территориями являются наиболее удаленные и слабо заселенные регионы этих государств. В Канаде - это Северо-Западные территории и Юкон, составляющие северную часть страны, в Австралии - пустынная Северная территория.

Наконец, следует обратить внимание на определенные элементы неравно­правия в статусе субъектов федерации в некоторых странах. Причины обычно связа­ны с историческим доминированием одних регионов. Например, в Малайзии боль­шинство штатов - это султанаты с наследственной монархической властью. Их роль в АТД можно назвать системообразующей. Напротив, статус бывших британских колониальных анклавов на побережье (Малакка и Пенанг) и бывших обособленных колоний на острове Калимантан (Сабах и Саравак) несколько ниже. В ОАЭ наиболь­шим политическим влиянием обладают два самых богатых эмирата - Абу-Даби и Дубай, представители которых занимают ключевые позиции в управлении страной.

4. Столичные округа.

В большинстве государств столицы представляют собой особые администра­тивно-территориальные единицы. Ситуация, когда столица входит в состав доста­точно обширного региона, наоборот, выглядит сравнительно редкой, хотя и вполне возможна 9 . Но, как правило, столица - это крупный город со своей ярко выра­женной идентичностью, и потому отсутствие у нее статуса региона первого порядка выглядит несколько неестественным.

Столичный округ может иметь статус, аналогичный статусу других регионов страны, или особый статус, который является предметом специального правового регулирования. Особый статус подчеркивает роль столицы в административно-тер­риториальном устройстве. В унитарных государствах закономерным выглядит при­дание столичному округу некоторой автономии или каких-либо особых прав. По­этому довольно часто столичные округа в унитарных государствах являются специ­альными административными единицами.

Иная, совершенно особая ситуация связана со столичными округами в феде­ративных государствах. Во многих федерациях используется " американская модель"

9 Например, столица Швейцарии Берн входит в состав одноименного кантона, ко­торый является одним из самых крупных по размерам территории кантонов. Столица Объ­единенных Арабских Эмиратов Абу-Даби - это город в составе самого большого по терри­тории эмирата. Столица Италии Рим входит в состав области Лацио.

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

столичного округа, когда столица представляет собой отдельный регион, но не явля­ется субъектом федерации и имеет особый порядок управления. С формальной точки зрения столичный округ становится идентичным региону с пониженным статусом. Но именно столичный округ является центром принятия решений общенацио­нального уровня. Поэтому считать столицу "униженной" в связи с отсутствием ста­туса субъекта федерации неверно. Скорее речь идет о совершенно особой модели позиционирования столицы в системе АТД.

Как известно, столица США Вашингтон составляет округ Колумбия. Данная ситуация возникла на заре образования США, и потому можно говорить об "аме­риканской модели". Столичные округа с теми или иными похожими наименова­ниями существуют на сегодняшний день во всех латиноамериканских федерациях (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла), в Нигерии, Пакистане, Индии, Малай­зии 10 и Австралии"".

В то же время порядок управления столичными округами в федерациях мо­жет быть разным. В США и Венесуэле столицы являются субъектами местного само­управления с соответствующими властными структурами (только в США речь идет уже не об округе Колумбия, а о городе Вашингтон). Главы федеральных округов в Бразилии и Аргентине избираются так же, как это происходит в субъектах федера­ции. Дели в Индии представляет собой вариант союзной территории, но с хорошо развитой системой самоуправления, которая напоминает полноценный штат.

Напротив, статус столичных округов в Нигерии и Пакистане предполагает отсутствие развитого самоуправления. Принципы управления столичными округами здесь и вправду выглядят вполне унитарными: отсутствие статуса субъекта федера­ции понимается как прямой федеральный контроль. В Нигерии федеральная сто­личная территория (город Абуджа) является объектом прямого правления прези­дента и парламента. Президент по конституции имеет право назначить специаль­ного министра для управления столицей Нигерии.

5. Экстерриториальные единицы АТД.

Здесь речь идет о ситуации, когда главным основанием для выделения ад­министративной единицы является не территория, а этническая группа. Такую еди­ницу было бы некорректным называть административно-территориальной, так как

10 Правда, Куала-Лумпур недавно разделил фактический статус столицы Малайзии с новым городом Путраджая, который одновременно стал еще одной федеральной террито­рией. В результате в составе Малайзии существуют две столичные территории - прежняя федеральная столичная территория (Куала-Лумпур, который по-прежнему называется офи­циальной столицей) и новая федеральная территория Путраджая (которая именуется адми­нистративным центром Малайзии).

" Например, Канберра именуется Австралийской столичной территорией. Каракас и город Бразилиа называют федеральными округами, Абуджу и Исламабад - столичными федеральными территориями. Дели имеет статус национальной столичной территории. Куала-Лумпур - федеральной столичной территории.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

она обладает признаками экстерриториальности. Тем не менее в некоторых случаях экстерриториальные единицы нельзя не рассматривать в рамках системы АТД, по­скольку они играют в ней очень важную роль. Экстерриториальная единица пред­ставляет собой не участок территории, а совокупность представителей сообщества, которое является объектом специального управления (или субъектом самоуправле­ния). Критерием для ее выделения является наличие в государстве органов само­управления этнических, лингвистических, племенных сообществ или органов го­сударственного управления такими сообществами.

Самым ярким примером является Бельгия, которая одновременно делится на привычные административно-территориальные единицы - территориальные субъ­екты федерации (Фландрия, Валлония, Брюссель) и на экстерриториальные субъек­ты федерации - лингвистические сообщества, субъектами которых являются граж­дане страны, относящие себя к одной из трех групп - фламандской, франкофон-ной (валлонской) или германоязычной (см., например, [Павличук, 1995]). Каждая из этих трех групп представляет собой экстерриториальную единицу АТД и облада­ет самоуправлением в рамках определенных законом полномочий.

Другим примером можно считать Пакистан. Наряду с четырьмя провинциями и столичным округом в Пакистане существуют племенные зоны, расположенные в Белуджистане и Северо-Западной Пограничной провинции. Причем выделяются племенные зоны федерального и провинциального подчинения, т.е. можно гово­рить об экстерриториальных ATE первого и второго порядка.

Заморские территории.

После распада колониальной системы в совершенно особом положении на­ходятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом (подробнее см. ниже). Обычно их территория не включается в со­став национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее пло­щади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр - периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия - колония".

Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать замор­ские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парла­менте. Четыре региона - Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официаль­ное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц.

Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называ­ют федератизмом (см. ниже).

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

Системы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоя­тельности заморских территорий различается в связи как с обшей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом раз­витым самоуправлением.

Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя за­морские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.

1. Территории, которые обладают постоянным населением и более или ме­нее развитым самоуправлением.

2. Территории, не имеющие постоянного населения или вовсе необитаемые (отдельные острова, военные базы, полярные и метеорологические станции и т.п.). Эти территории обычно находятся под прямым контролем тех или иных уполно­моченных органов центральной власти (США, Великобритания, Франция, Австра­лия, Норвегия). В отдельных случаях, но не обязательно они имеют статус админист­ративных единиц и собственные администрации (Британская территория Индий­ского океана, где находится военная база Диего-Гарсия).

7. Оккупированные и "воображаемые" регионы.

Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией оп­ределенного государства, не входя при этом в состав международно признанной тер­ритории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государ­ством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуа­ций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчи­вой системы международных отношений.

В то же время говорить о международно признанных территориях также сле­дует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими - в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее.

Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь при­надлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

В таком положении находится, например, регион Азад Кашмир ("Сво­бодный Кашмир"), обширная территория на крайнем северо-западе Индии (штат Джамму и Кашмир), которая контролируется Пакистаном.

Длительное время к числу оккупированных регионов можно было при­числять значительную часть Палестины, находившуюся под фактическим израиль­ским контролем 12 . Однако в последние годы под международным контролем здесь все-таки происходит территориальное размежевание на договорных условиях с одно­временным формированием территории Палестинского государства. Под фактиче­ским контролем Израиля остается часть территории Сирии - Голанские высоты.

Территория, контролируемая Кенией, включает с некоторых пор так на­зываемый "Треугольник Илеми", находящийся в пределах международно при­знанных границ Судана.

Под контролем Китая с 1974 г. находятся Парасельские острова в Южно-Китайском море.

На большую группу необитаемых островов Спратли в Южно-Китайском море претендуют Китай, Малайзия, Филиппины, Вьетнам и Тайвань. Все они вре­мя от времени направляют на те или иные островки свои вооруженные силы, под­тверждая тем самым свои претензии.

Под военно-административным контролем Индонезии длительное время находился Восточный Тимор, который в 2002 г. получил международное признание в качестве независимого государства. Аналогично Намибия длительное время - до 1988-1990 гг. находилась под оккупацией ЮАР.

Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказы­вается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демокра­тическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, рес­публика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипло­матические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Саха­ры, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в меж­дународно-признанных границах ".

Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в

12 Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-администра­тивные карты, на которых территория Израиля имела разные границы.

" Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование.

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

отличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофи­циальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах " 4 .

8. Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы.

В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фак­тически территорию контролирует или другое государство, или местные политиче­ские движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдик­ция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными полити­ческими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах.

С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупирован­ные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предпо­лагаемой зоне юрисдикции.

Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, свя­занных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного госу­дарства и формированием на его территории более или менее развитой системы ав­тономного самоуправления.

Крайним случаем является пЬормирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие госу­дарственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрис­дикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнан­ное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государст­во" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки.

Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других госу­дарств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашен­ная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, полу­чила признание одного государства - Турции.

14 Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и не­малый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Дого­вор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претен­зии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили.

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнан­ном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название - Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) счи­тает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устой­чивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей террито­рией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случа­ях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тай­вань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноцен­ное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей бло­кируются КНР |5 .

Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (устро́йство - разделение территории унитарного государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами.

Вся история Российского государства связана с изменениями ее тер­ритории и административно-территориального устройства. С начала XYIII в. и вплоть до Октябрьской революции 1917 г. основной административно-террито­риальной единицей была губерния. Петр I в 1708 г. учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые, в свою очередь, делились на уезды и волости.

С 1922 по 1991 г. Россия (Российская Советская Федеративная Социа­листическая Республика - РСФСР) входила в состав СССР как одна из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.

В настоящее время Россия (Российская Федерация) включает 89 регионов - субъектов федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа одна автономная область и два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Эти регионы резко различаются по территории, числен­ности населения, экономическому потенциалу (в тысячи раз). Но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта Российской Федерации

Отметим один парадокс территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой практике. Девять автономных округов (все, зa исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Например, Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа включены к состав Тюменской области и т.д. Но в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая терри­тория (край или область) являются равноправными субъектами федерации.

Каждый регион - субъект Российской Федерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) делится на административные районы. Кроме того, адми­нистративно-территориальное деление включает города, городские районы и округа, поселки городского типа, сельсоветы и волости. На 1 января 1999 г. в России было:

21 республика;

49 областей;

2 города федерального значения;

1 автономная область;

10 автономных округов;

1867 районов;

1091 город;

329 городских районов (округов);

1922 поселка городского типа;

24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).

В мае 2000 г. на территории России образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-террито­риальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти.

Можно выделить следующие наиболее острые экономические проблемы административно-территориального районирования.

Регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу, но тем не менее, принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый политико-административный статус субъекта федерации. Спецификой России является районирование на основе двух критериев. Первый - это административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края). Второй - национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью территориального деления страны является совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других.

Субъекты федерации делятся на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации).