Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти " в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр), который назначается президентом РФ.
Функции министерства :
Координация и контроль деятельности федеральных служб и агентств находящихся в ведении министерства;
Управляет непосредственно подчиненными гос.учреждениями;
Является главным распорядителем и получателем средств фед. бюджета, предусмотренных на содержание министерства;
Организация профессиональной переподготовки и повышения квалификации гос.служащих министерства;
Взаимодействие другими органами гос.власти и международными организациями;
Управляет имуществом которое им принадлежит, решают кадровые вопросы, вопросы организации деятельности государства;
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, он является главным государственным инспектором и его полномочия определяются фз. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
Федеральные службы делятся на 2 группы:
1. Фед. службы, которые осуществляют спец.функции в области оборонного комплекса (ФСБ, фед.служба за оборотом наркотиков)
2. Фед. службы, которые находятся в непосредственном ведении правительства (антимонопольные)
Для осуществления функций фед.службам даны права: они могут применять меры по административным наказаниям, предусмотренным коап.
Функции :
Контроль и надзор за соблюдением законодательства;
Инициирование отдельных видов деятельности;
Выдача разрешений на определенный вид деятельности;
Государственная регистрация определенных объектов и прав.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.
Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Каждый фед.орган исп.власти для осуществления своих полномочий практически в каждом субъекте создает свои территориальные органы. Положение о территориальном органе утверждается министерствами. Каждый территориальный орган в субъекте действует самостоятельно, и подчиняется своему руководителю в Москве.
Структура . Это понятие содержится в статье 112 Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации. Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Президенту Российской Федерации вносит в соответствии с частью 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после своего назначения.
Структуру федеральных органов исполнительной власти можно определить как перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию полномочий Президента РФ и Правительства РФ. Она включает в себя Правительство РФ, а также другие федеральные органы исполнительной власти, создаваемые для реализации функций исполнительной власти в Российской Федерации.
Современная структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации № 636 от 21 мая 2012 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Согласно нему Председатель Правительства Российской Федерации имеет семь заместителей, в том числе двух первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью (министерств, агентств, служб) Министерства внутренних дел, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства иностранных дел, Министерства обороны, Министерства юстиции Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью (федеральные министерства службы и агентства) Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства спорта Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными этим федеральным министерствам, федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации.
Согласно указу Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции , за исключением функций по контролю и надзору.
Функции по оказанию государственных услуг – это предоставление непосредственно федеральным агентствам или через подведомственные ему учреждения безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и других областях.
Функции по управлению государственным имуществом – это осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного подведомственным учреждениям и организациям.
Правоприминительные функции: Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту.
В организационном отношении ряд федеральных агентств социально-экономического профиля (Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство и др.) подчинены непосредственно Правительству, а не федеральным министерствам. Этим достигается их независимость от влияния федеральных министерств при выполнении надзорных функций в соответствующих сферах деятельности и особое государственное значение.
Вопрос 22:
Орган исполнительной власти – это государственный орган, учрежденный в установленном порядке и наделенный компетенцией и государственно-властными полномочиями для исполнения и обеспечения исполнения законов и осуществления государственного управления общественной жизнью.
После проведения административной реформы 2003/2004 годах, основанной на разделение функций органов исполнительной власти, были учреждены министерства, агентства и службы.
Система федеральных органов исполнительной власти – взаимосвязь федеральных органов исполнительной власти, как единого механизма исполнительной власти.
Элементы системы:
1. Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти в РФ, на коллегиальной основе осуществляющий исполнительную власть и возглавляющий единую систему органов исполнительной власти РФ.
2. Федеральные министерства – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности.
Федеральные службы -федеральный орган исполнительной власти осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты, и охраны государственной границы и т.д.
4. Федеральные агентства – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции в установленной сфере деятельности по оказанию государственных услуг, управления государственным имуществом + правоприменительные функции кроме контроля и надзора.
Статус федерального министерства:
Возглавляется министром, который входит в состав Правительства РФ;
Осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
Координационные полномочия обуславливают наделение их руководителей следующими функциями:
1) утверждение ежегодных планов деятельности федеральных служб и агентств + принимает отчет об их исполнении;
2) вносить в Правительство по представлению руководителя федеральной службы и федерального агентства положения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;
3) вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию служб и агентств;
4) вносит в Правительство РФ проекты нормативно-правовых актов;
5) дает поручения службам и агентствам, во исполнение поручений Правительства РФ;
6) назначает и освобождает от должности руководителей агентств и служб, за исключением тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ;
7) вносит в Правительство РФ предложения о назначении или освобождении от должности руководителя государственного внебюджетного фонда + вопросы нормативно-правового регулирования + вносит проекты ФЗ-ов о бюджете государственного внебюджетного фонда + назначение проверки деятельности внебюджетных фондов.
З.А. ТАНГИЕВ, аспирант юридического факультета Академии народного хозяйства им. М.М. Сперанского при Правительстве РФ Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, предоставляющим услуги по управлению публичным имуществом и различные публичные учетные функции (ведение реестров, регистров и кадастров).
Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт
З.А. ТАНГИЕВ,
аспирант юридического факультета Академии народного хозяйства им. М.М. Сперанского при Правительстве РФ
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, предоставляющим услуги по управлению публичным имуществом и различные публичные учетные функции (ведение реестров, регистров и кадастров).
Подчиненность федеральных агентств можно отнести к универсальным правовым критериям, присущим в основном органам данного вида: из 33 федеральных агентств в непосредственном подчинении Президента РФ находятся два таких органа - Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП) и Управление делами Президента РФ; в подчинении Правительства РФ находятся четыре федеральных агентства - Росатом, Роскосмос, Росспорт и Ростуризм; Федеральное агентство специального строительства подчинено Минобороны России. Федеральные агентства, к ведению которых отнесены специальные функции, являются самостоятельными органами исполнительной власти, например, ГУСП и Управление делами Президента РФ; остальные федеральные агентства подчинены соответствующим министерствам, находящимся в ведении Правительства РФ.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Руководители федеральных агентств, осуществляющих специальные функции, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности указом Президента РФ; руководители остальных федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности решением Правительства РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных агентств. Заместители руководителей федеральных агентств (за исключением заместителей руководителей федеральных агентств, осуществляющих специальные функции) назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими федеральными министрами по представлению руководителей федеральных агентств.
Основной функцией федеральных агентств является предоставление услуг, среди которых выделяются услуги публичные и государственные. Понятие публичных услуг шире и охватывает все виды услуг в обществе: государственные, муниципальные, социальные и др. Государственные услуги - это услуги, оказываемые органами государства.
Функции по оказанию публичных услуг относятся к эксклюзивным функциям. Такие услуги могут предоставляться в сферах образовательной деятельности, здравоохранения, культуры и искусства, в сферах транспорта и промышленности. Оказание публичных услуг представляет собой особую разновидность административной деятельности, при осуществлении которой предписания гражданского законодательства применяются лишь в тех случаях, когда это вытекает из существа отношения и не противоречит административному законодательству, нормы которого имеют приоритет при регламентации деятельности, связанной с оказанием публичных услуг. Таким образом, правовой режим оказания публичных услуг устанавливается нормами административного и гражданского законодательства, причем частноправовая регламентация допустима лишь тогда, когда это заведомо не может привести к коллизии норм публичного и гражданского права.
Публичные услуги, предоставляемые федеральными агентствами, оказываются всем заинтересованным в них лицам и предусматривают осуществление конкретных (например, строительных) работ и в этом случае результат их оказания материализован, представлен конкретным объектом движимого или недвижимого имущества; такое имущество обретает новые полезные свойства вследствие оказания публичной услуги, что допускает возможность его последующего коммерческого использования.
Публичные услуги, предусматривающие оказание правовой и иной консультационной помощи, либо услуги в сфере перевозочной деятельности не имеют конкретного имущественного выражения; оказание таких услуг не преследует цель создать конкретный имущественный объект или улучшить коммерческие свойства вещи; в этом случае услуги оказываются лицу, заинтересованному в их предоставлении, в целях защиты его имущественных или личных неимущественных прав (например, правовые консультации, медицинская консультационная помощь, консультирование по вопросам трудоустройства).
Оказание публичных услуг устанавливает взаимные обязанности государственного органа и заинтересованного лица, в случае возмездного предоставления услуг такое лицо обязано внести установленную договором плату. Участниками договора публичного оказания услуг (в отличие от публичного договора как цивилистического института) являются субъекты публичного и частного права, для такого договора характерно неравноправие сторон: государственно-властными правами и обязанностями наделено только федеральное агентство.
Публичные услуги в сфере экономической деятельности. В реализации государственной экономической политики участвуют различные органы исполнительной власти, но основными полномочиями в этой сфере обладает Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России), в подчинении которого находится четыре федеральных агентства: агентство по государственным резервам (Росрезерв), агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) и агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ).
Деятельность рассматриваемых ведомств по предоставлению публичных услуг ограничена оказанием консультационной помощи физическим и юридическим лицам. Также Минэкономразвития России и подчиненные ему ведомства осуществляют полномочия в сфере публичной контрактации (проводят конкурсы и заключают контракты на выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд).
Публичные услуги в сфере промышленности. Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпромэнерго России) осуществляет нормативно-правовое регулирование в сферах промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов. Министерству подведомственны Федеральное агентство по промышленности (Роспром), к ведению которого отнесено государственное регулирование промышленного и оборонно-промышленного комплексов; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) и Федеральное агентство по энергетике (Росэнерго), которое обеспечивает государственное регулирование топливно-энергетического комплекса.
Объем полномочий по оказанию публичных услуг у федеральных агентств различный: Ростехрегулирование оказывает услуги в сфере технического регулирования; Росэнерго оказывает публичные услуги в сфере угольной промышленности - проводит протекционистскую политику (например, выделяет публичные финансы нерентабельным государственным учреждениям); Роспром и Росэнерго оказывают услуги государственным унитарным предприятиям, находящимся в их ведении; в отличие от этих органов исполнительной власти Ростехрегулирование оказывает услуги также и индивидуальным предпринимателям.
В целом рассматриваемые федеральные агентства (за исключением Ростехрегулирования) предоставляют ограниченный объем публичных услуг гражданам: в основном такие услуги предусматривают оказание консультационной и иной информационной помощи (например, в форме рассмотрения письменных и устных обращений граждан).
Публичные услуги в сфере использования атомной энергии. К органам государственного регулирования в области использования атомной энергии относятся Правительство РФ и Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом).
Деятельность Росатома в сфере оказания публичных услуг обусловлена его полномочиями по государственной контрактации: Росатом, как и все другие ведомства, заключает государственные контракты на проведение работ (оказание услуг) для публичных нужд, а также оказывает консультационные услуги гражданам и организациям (например, разъясняет им законодательство об использовании атомной энергии).
Публичные услуги в сфере регионального развития и строительства. Основные функции и задачи в данной сфере возложены на Министерство регионального развития РФ (Минрегион России). Минрегиону России подчинено Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой), в компетенцию которого входят функции в области публичной контрактации: Росстрой заключает государственные контракты для обеспечения собственных нужд, а также осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых и инновационных программ.
Публичные услуги в сфере агропромышленного комплекса. Государственное управление отраслями агропромышленного комплекса (растениеводством, животноводством, ветеринарией и др.) осуществляет Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) и подчиненные ему ведомства, одно из которых - Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
Росрыболовство по преимуществу оказывает публичные услуги в качестве государственного заказчика по размещению заказов на выполнение услуг для государственных нужд в отраслях агропромышленного комплекса, находящихся в его ведении.
Публичные услуги в сфере транспорта. В ведении Министерства транспорта РФ (Минтранс России) находятся пять федеральных агентств: агентство воздушного транспорта (Росавиация), агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот), дорожное агентство (Росавтодор), агентство геодезии и картографии (Роскартография), которые оказывают разного рода публичные услуги.
Росавиация организует в установленном порядке функционирование, развитие и модернизацию гражданской части Единой системы организации воздушного движения, реализует комплекс мер по организации обеспечения выполнения международных и внутренних полетов.
Росморречфлот оказывает неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях государственные услуги, имеющие общественную значимость, в том числе в реализации межгосударственных и федеральных целевых программ.
Росавтодор предоставляет государственные услуги по управлению состоянием и развитием федеральной сети автомобильных дорог Российской Федерации.
Росжелдор оказывает неопределенному кругу лиц услуги в сфере железнодорожного транспорта в соответствии с установленными федеральным законодательством условиями по организации перевозок опасных грузов; по организации работ по обязательному подтверждению соответствия продукции, работ и услуг; а также по аккредитации испытательных лабораторий (центров), органов по сертификации.
Публичные услуги в сфере связи. В данной сфере оказанием публичных услуг занимается Федеральное агентство связи (Россвязь), подчиненное Министерству информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи России).
Россвязь оказывает имеющие общественную значимость услуги в сфере связи и информатизации неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях по обеспечению в установленном порядке распределения использования радиочастот (радиочастотных каналов) гражданского назначения и ресурса нумерации; по подтверждению соответствия в сфере связи и информатизации; по организации в установленном порядке функционирования, развития и модернизации федеральной связи и национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; по организации функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи.
Публичные услуги в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Подчиненные Министерству природных ресурсов РФ (МПР России) ведомства - Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) и Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) - оказывают платные и безвозмездные публичные услуги. Например, Роснедра предоставляют геологическую информацию о недрах на основе возмездного договора; Рослесхоз предоставляет гражданам и юридическим лицам информацию о лесном фонде, проводит лесные конкурсы, лесные аукционы, заключает возмездные договоры о предоставлении участков лесного фонда в аренду либо договоры, предусматривающие безвозмездное пользование такими участками; Росводресурсы предоставляют публичным организациям и субъектам частного права данные государственного водного кадастра.
Публичные услуги в сфере культуры. К ведению Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ (Минкультуры России) отнесено осуществление государственной политики в сферах культуры, искусства, кинематографии, охраны и использования историко-культурного наследия.
Минкультуры России подчинены Федеральное архивное агентство (Росархив), Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура) и Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать). Ведомства, подчиненные Минкультуры России (за исключением Росархива), наделены полномочиями в сфере публичной контрактации, а также оказывают консультационные услуги гражданам и юридическим лицам.
Публичные услуги в сфере обороны. Подчиненное Министерству обороны РФ (Минобороны России) Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России) оказывает публичные услуги в сфере государственной контрактации, например, выполняет подрядные работы по капитальному строительству, выступает в качестве государственного заказчика при строительстве объектов системы Спецстроя России. Хозяйственная деятельность Спецстроя России осуществляется исключительно силами входящих в его состав воинских формирований и предназначена только для государственных нужд, поэтому Спецстрой России вправе вступать в обязательственно-правовые отношения только с публичными организациями. Во всяком случае, заключение гражданско-правовых договоров с субъектами предпринимательства не предусмотрено Положением о Федеральном агентстве специального строительства, утвержденным Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1084.
При подготовке и обсуждении в 2004 году в Центре стратегических разработок концепции проекта федерального закона о стандартах государственных услуг отмечалось, что отсутствие четко установленных в нормативных правовых актах стандартов государственных услуг или их явный дефицит порождает низкое качество услуг, их труднодоступность вызывает постоянные нарекания. К установленным в законах требованиям в процессе административной практики добавляются новые, не предусмотренные законодательно требования и обременения для потребителей государственных услуг, навязываются различные платные услуги, которые воспринимаются гражданами (и нередко преподносятся им) как законные государственные услуги.
Основная идея законопроекта заключается в том, чтобы обязать государственные органы применять, разрабатывать и реализовывать стандарты для всех государственных услуг, предоставление или организация предоставления которых входит в компетенцию данного федерального органа исполнительной власти, обеспечить гражданам и юридическим лицам реальную возможность требовать от государственных органов соблюдения стандартов оказания государственных услуг, в том числе и в судебном порядке.
Проведенный анализ предоставления федеральными агентствами публичных услуг позволяет оценить значимость данного органа в системе исполнительной власти, однако уровень оказываемых публичных услуг невысок и требует более четкого нормативного регулирования.
Библиография
1 См.: Положение о Роспроме // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1480; Положение о Росэнерго // Там же. № 25. Ст. 2566.
2 См. Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 286 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2568.
3 См. Положение о Роснедрах // Там же. № 26. Ст. 2669.
4 См. Положение о Рослесхозе // Там же. № 25. Ст. 2565.
5 См. Положение о Росводресурсах // Там же. Ст. 2564.
Понятие федерального агентства.
Федеральное агентство: «а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа; б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации; г) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации».
Признаки федерального агентства.
- · является федеральным органом исполнительной власти,
- · осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.
Элементы административно-правового статуса федерального агентства.
В этой связи попытаемся проанализировать, насколько успешно функциональный подход отразился на статусе федеральных агентств как федеральных органов исполнительной власти.
Комплексный анализ положений о федеральных агентствах, принятых во исполнение Указа Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяет нам говорить об отсутствии нормативно закрепленных целей и задач деятельности федеральных агентств. Вместе с тем принципиальная важность рассматриваемых элементов правового статуса федеральных агентств не позволяет последним осуществлять свою деятельность без четко сформулированных, конкретных целей и задач.
В этой связи в настоящее время широкое распространение получили такие формы установления целей и задач деятельности конкретного федерального агентства, как издание внутреннего документа, посредством официальных выступлений руководителей федеральных агентств и определением показателей деятельности и разработкой планов работы. Полагаем, что подобная практика не совсем правильна.
Поэтому закрепление основных целей и задач федеральных агентств непосредственно в положениях о них позволит более четко определить их правовой статус и специализацию деятельности. Подобными целями применительно ко всем федеральным агентствам, исходя из функционального подхода, положенного в основу деления федеральных органов исполнительной власти, могли бы явиться, в частности:
- - не оказание, а организация оказания государственных услуг;
- - не только управление, но и распоряжение в установленном порядке государственным имуществом;
- - реализация государственной политики в установленной сфере деятельности и создание условий по выявлению правовых пробелов и коллизий в федеральном законодательстве.
Общее представление о функциях, которые в настоящее время возложены на федеральные агентства, мы можем получить из упомянутого Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно п. 5 Указа федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Помимо функций по контролю и надзору за федеральными агентствами на сегодняшний день не закреплены и такие функции, как прогнозирование, стимулирование и планирование. Вместе с тем функциональный подход к определению статуса современных федеральных агентств совсем не исключает возможности выполнения ими данных функций. Более того, нормативное закрепление такой значимой функции, как, например, прогнозирование, без которой федеральное агентство не может объективно спрогнозировать и обосновать задачи своей деятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, крайне важно и необходимо. А отсутствие функции планирования, как правильно считает Н.А. Игнатюк, «губительно отражается на эффективности деятельности» любого федерального органа исполнительной власти.
Детальный анализ основной на сегодняшний день функции федеральных агентств - функции оказания государственных услуг - в свете оценки успешности административной реформы приводит к неутешительным выводам.
Наделение федеральных агентств подобной функцией как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение государственных органов исполнительной власти в государственные учреждения. Было бы неверным говорить, что федеральные агентства целиком лишены государственно-властных полномочий. По сути, их компетенция не лишена собственно функций государственного управления (управление имуществом), однако подавляющее значение отведено именно функции непосредственного предоставления государственных услуг, которая в полном смысле этого слова к управленческим функциям отнесена быть не может.
Такое взаимоисключающее совмещение в одном органе исполнительной власти функций государственного управления и функций оказания услуг на сегодняшний день:
- - снижает эффективность исполнительной власти, то есть осуществление государственно-властных полномочий;
- - приводит к нерациональному использованию ресурсов, создает благоприятные условия для злоупотреблений властью и проникновения коррупции в государственный аппарат;
- - деформирует каждый из этих видов деятельности, создавая предпосылки для возникновения административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию экономики;
- - не способствует повышению эффективности и качества осуществления функций оказания государственных услуг.
Не оспаривая в целом необходимость влияния органов исполнительной власти на процесс и качество оказания услуг, имеющих исключительную общественную значимость, на наш взгляд, представляется целесообразным возложить на федеральные агентства функции по организации работы по предоставлению государственных услуг вместо их непосредственного оказания. Всецело укладываясь в классификацию функций органов исполнительной власти, предложенную Б.М. Лазаревым, это позволит нивелировать вышеобозначенные недостатки, исключив конфликт интересов, неизменно возникающий при соединении федеральными агентствами функций государственного органа исполнительной власти и государственного учреждения. Организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг может осуществляться, например, посредством:
- - управления государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими на основании правовых актов органов государственной власти или договоров о выполнении работ или оказании услуг для государственных нужд деятельность по оказанию государственных услуг гражданам и организациям;
- - формирования государственного заказа в форме государственных контрактов на оказание услуг гражданам и организациям с учетом требований к объему и качеству услуг;
- - проведения конкурсов, распределения грантов на финансирование целевых программ и проектов в сфере деятельности, связанной с оказанием услуг, имеющих исключительную общественную значимость;
- - управления социально значимыми проектами и программами.
Грамотная организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг также позволит повысить эффективность и качество осуществления этих функций.
Конкретизация полномочий федеральных агентств, позволяющая данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля осуществления именно государственно-властных полномочий, позволит установить четкие критерии оценки результатов их деятельности и контроля.
Отметим, что утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепция административной реформы в 2006 - 2008 гг. предусматривает в качестве одной из первоочередных задач разработку и внедрение стандартов оказания государственных услуг. Вместе с тем существующие в настоящее время законопроекты и указанная Концепция в целом не отражают и не учитывают особенностей статуса федеральных агентств именно как исполнительных органов власти, в связи, с чем требуют более детальной проработки.
Принимая во внимание успешное развитие федеральных агентств в других странах, в России необходимо выработать единообразный подход к регламентации оказания государственных услуг конкретными федеральными агентствами.
Проведенный анализ нормативно-правового материала, регламентирующего статус современных федеральных агентств, показал, что в отдельных положениях содержится приблизительный перечень тех услуг, которые вправе оказывать данный орган исполнительной власти, в иных - только указание на ту сферу деятельности, в которой федеральное агентство осуществляет оказание государственных услуг. Кроме того, в отдельных постановлениях Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы деятельности федеральных агентств, функция оказания государственных услуг лишь обозначена как основная, но не раскрыта. Все это порождает неопределенность в деятельности федеральных агентств, обусловливая низкую эффективность исполнения функций по оказанию государственных услуг.
Важно подчеркнуть, что создание федеральных агентств является, безусловно, положительной тенденцией в налаживании диалога органов исполнительной власти с широкими слоями общественности. Предложенные же меры по совершенствованию статуса ныне действующих федеральных агентств, на наш взгляд, позволят последним стать основным звеном между властью и конечным потребителем государственных услуг.
Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор).
Главная заслуга реформаторов, проводивших административную реформу это то, что финансовые и имущественные ресурсы теперь находятся в руках федеральных агентств.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, и постановлениями Правительства Российской Федерации. Оно в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты, как федеральная служба.
В организационном отношении ряд федеральных служб и федеральных агентств социально-экономического профиля (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство и др.) подчинены непосредственно Правительству Российской Федерации, а не федеральным министерствам. Этим достигается их независимость от влияния федеральных министерств при выполнении надзорных функций в соответствующих сферах деятельности и особое государственное значение. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - 2-е изд., перераб. И доп. - М.: Юристъ, 2006. - с. 157.
В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливается, что федеральное агентство:
- а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
- б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
- г) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Подводя краткий итог, делаем вывод, что федеральные агентства, главным образом, осуществляет оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. Данная функция является, несомненно, одной из самых важных в любой управленческой системе, так как экономический приоритет является одним из высших в системе приоритетов управления человечества в целом, и конкретно государством. Ведь именно экономическое благосостояние государства является показателем его развития в сравнении с другими государствами, а федеральное агентство является гарантом обеспечения проведения экономической политики федеральными министерствами.
