- (административно территориальное устройство) система территориальной организации государства, разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на части, в соответствии с которым образуются и функционируют… … Политология. Словарь.
Большой Энциклопедический словарь
Иерархическая система территориальной организации государства, предусматривающая разделение территории на ряд областей, провинций и районов, на основе которой функционируют органы государственной власти и управления … Словарь по географии
Система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Предусматривает разделение государственной территории на области, районы, дистрикты, провинции, департаменты … Энциклопедический словарь
административно-территориальное деление - административно территориальное устройство разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и… … Большой юридический словарь
- (АТД), часть политико территориального устройства государства, в соответствии с которой строится система органов гос. власти и местного самоуправления. Представляет собой иерархическую систему составных частей гос. территории (административно… … Географическая энциклопедия
АДМИНИСТРАТИВНО - ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ - (устройство) – обусловленное классовой природой, задачами и функциями государства разделение его территории на определённые части – административно территориальные единицы. А. т. д. в СССР способствует выполнению функций Советского… … Советский юридический словарь
Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).
деление страны и как оно происходит?
Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.
Как формируются административно-территориальные единицы?
Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.
Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.
Историческое влияние на образование системы АТД
Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.
Будучи правителем и хозяином земель в одном лице, представитель наивысшего класса становился автоматически собственником территорий и управляющим АТЕ.
Что влияет на районирования государства?
В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.
Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.
В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:
- этнокультурной;
- исторической;
- социально-политической;
- экономической;
- природно-географической.
Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов
Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.
Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.
Другой причиной становления регионов с населением определенной национальности можно назвать невозможность установления четкой границы, разделяющей те или иные ареалы проживания этносов.
Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?
Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.
Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной
Другие факторы административно-территориального деления страны
Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.
Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.
Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.
Особенности административно-территориального устройства в России
АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.
Принципы территориального деления в России
Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.
Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.
Специфика АТД в некоторых областях и столице
В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:
- Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
- Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.
Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.
Дёмин А. А.,
кандидат юридических наук,
МГУ им.
Административно-территориальное деление страны -
основа применения регионального законодательства
Региональный аспект организации механизма применения административной ответственности является одной из серьезнейших проблем техники властвования в государстве. Как комплексный институт права, ответственность предполагает наличие соответствующего законодательства, наличие специализированных органов правоприменения, специализированных органов разрешения правовых споров и, наконец, специализированный аппарат реабилитации правонарушителей.
Представляется, что страна и в территориальном отношении должна быть структурирована в соответствии с научно обоснованными нормами численности государственного аппарата в координации с численностью населения, нормами управляемости и иными эргономическими требованиями к организации реального функционирующего государственного аппарата .
Методологической основой построения рациональной структуры административно-территориального деления страны, причинами, обусловливающими то или иное административно-территориальное устройство, являются в первую очередь базисные процессы в экономике.
Российская Федерация построена по национально-территориальному принципу, при том что реальное национальное расселение народа ему не соответствует. Более того, никакой рынок (ни капиталистический, ни социалистический) теоретически не допускает оценки народа по иным признакам, кроме признака достигнутого уровня производительности труда.
Национально-территориальное деление страны установлено практически сразу при образовании СССР на развалинах Российской республики и надолго закреплено в Конституции СССР 1936 г. Профессор основательно изучил практически все проявления принципов административно-юрисдикционной деятельности органов государства, но такой принцип, как территориальное действие власти, ограничения компетенции государственных органов территориальными пространственными пределами его компетенции, не отмечает. Подобный подход характерен для российской науки административного права, и профессор находит его только среди принципов административного права Франции. Между тем это важно для оценки законности применения законодательства, в том числе и об административной ответственности.
Исходной для решения проблемы является марксистская позиция о территориальном принципе организации власти при образовании государства. Деление народа по территориальному признаку вместо родового (т. е. относящегося к стадии дикости, в то время как деление по национальностям относится к периоду варварства в развитии человеческой истории) является одним из основных признаков государства, стадии цивилизации.
В правовом отношении требуется определить понятие территории. Профессор Университета св. Владимира (Киевского университета) обосновывал концепцию территории как империума: «Государство владычествует в пределах территории, но не над территорией… Территория не вещь, которою владеет государство, но пространство, в пределах которого державная власть государства существует и действует». Для юриста территория - пределы властвования. В то время как земля как dominium может иметь собственника, только в пределах империума.
Исследуя административно-территориальное деление и административную реформу в СССР в 20-х годах XX в., И. Ильинский находил, что поскольку «исходным пунктом советского территориального права является территория не как объект верховенства, а как объект социалистического хозяйствования», то «свойства "единства и нераздельности", приписываемые государственной территории системами буржуазного конституционного права, в корне чужды советскому представлению о территории». По мнению И. Ильинского, «все вопросы территориального деления и управления должны разрешаться, прежде всего, с точки зрения целесообразности хозяйственной и политической; соображения территориального верховенства и неприкосновенности стоят на втором плане», «лицом к буржуазному миру Советский Союз сохраняет свое единство и свои фактические границы на общих основаниях».
Представляется совершенно правильной формулировка п. 2 ст. 6 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области», которая гласит: «Границей области является линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Архангельской области, то есть пространственный предел действия полномочий органов государственной власти области». Здесь отражено представление об империуме областной власти. Также и п. 4 ст. 8 Закона Амурской обл . от 01.01.01 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области» гласит, что «в состав территории сельсовета входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения». То есть это империум, а не доминиум.
Административно-территориальное деление позволяет рационально организовать территориальное распределение власти государственных органов в стране, чтобы на этом основании они действовали согласованно и одновременно не мешали друг другу работать. Территориальная подведомственность дел является элементарным требованием работоспособного государственного аппарата.
Бывший заместитель руководителя администрации Президента РФ отмечает три уровня публичной власти: федеральные, региональные и местные власти. То есть района, как уровня власти, Д. Н. Козак не находит. Но такое построение государственного аппарата возможно как минимум при двух условиях:
1) когда федерации нет. При федерации федеративная единица - государство, она не может быть уровнем, подчиненным центру;
2) местный уровень включен в механизм государства, а не выключен из него объявлением его негосударственным, как это закреплено в Конституции РФ 1993 г.
В настоящее время в Российской Федерации существует смешанная система территориальной организации страны: основное деление идет по горизонтальной линии национального размежевания, субъектов Федерации, вспомогательным является административно-территориальное деление, например по экономическим районам, военным округам и т. д. Данный подход к территориальному вопросу не обязательно отражает многообразие и своеобразие обстановки, он отражает отсутствие концептуального взгляда на закономерности государственной организации общества, т. е. мы все еще испытываем пережитки троцкистской теории отмирания государства. Это необходимо преодолеть.
В прессе распространено использование выражения «регион», когда речь идет о субъекте Российской Федерации. Это неверно потому, что субъект РФ - это категория власти, в то время как регион - это категория территориальной общности.
Исходя из идеи о субъекте РФ как государстве, можно утверждать, что границы территорий субъектов Федерации не могут быть изменены федеральными законами. В Конституции закреплено, что изменение границ субъектов возможно только с их согласия. То же закрепляется и в законодательстве субъектов РФ. Так, ст. 7 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. предусматривает, что «изменение границ Архангельской области не может быть произведено без согласия населения Архангельской области , выраженного посредством референдума (п. 1). Изменение границ Архангельской области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации при наличии соответствующих решений, принятых на референдумах этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (п. 2). Подобные положения содержит и ст. 5 закона Амурской области от 01.01.01 г., которая предусматривает, что «статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и области в соответствии с федеральным конституционным законом, границы области - по взаимному согласию области и граничащих с ней субъектов Российской Федерации».
А что касается местного самоуправления, то ст. 131 Конституции гласит, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских и сельских поселениях. Термин «поселения» также есть в действующем законе о местном самоуправлении, в Градостроительном кодексе РФ. Это родовое понятие, обозначающее городские и сельские населенные пункты. В различных субъектах Российской Федерации имеются различия и в названиях поселений: на юге России это села, станицы, кишлаки, аулы, на севере - деревни, в Якутии - улусы. Именно они являются первичной и основной ячейкой местного самоуправления. Обсуждая поправки к законопроекту по реформе федеративных отношений и местного самоуправления, бывший тогда заместителем руководителя Администрации Президента РФ отметил, что «район в сельской местности - огромная территория, предназначенная для отправления государственной власти. К настоящему времени так сложилось, что абсолютное большинство сельских районов в нашей стране являются муниципалитетами…». Однако, отвечая на вопрос, почему же государственная власть, например, в Курской области до сих пор функционирует на уровне районов, сопротивляется ли она таким образом передаче собственности в муниципалитеты, когда жилищный фонд находится еще в федеральной собственности и не передается в установленном порядке муниципальным образованиям, сказал, что «сплошь и рядом возникающие такого рода вопросы, споры и неразбериха, многочисленные судебные тяжбы по всей стране относительно организации местного самоуправления во многом обусловлены отсутствием внятных детальных правил в этой области…». При таком положении с теоретическим осмыслением и таком научном обосновании реформы делать авантюристично .
Симптоматичным является то, что, например, п. 3 ст. 6 действующего закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. закрепляет, что «официальным документом, определяющим прохождение границ области, является описание границ области, содержащее картографические материалы, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 01.01.01 г.». А ст. 4 закона Амурской области от 01.01.01 г. опирается на то, что «Территория области в пределах административной границы установлена Указом Президиума Верхового Совета СССР от 2 августа 1948 г.».
При этом популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирование, перекладывается на нижестоящие власти и бюджеты. предположил, что «если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и центральная власть, власть субъекта Российской Федерации или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интересам проживающих на их территории граждан, будет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и местное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность централизованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей». Действительно, надо опираться на лучшее, а не копировать зарубежные примеры, действующие в совсем иных условиях. Пример невосприятия неприемлемого зарубежного опыта привел и сам. «Во всем мире, в том числе и в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, - сказал он, - депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве существующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату ». Назначение на места должностных лиц из центра само по себе не может быть причиной неработоспособности государственного аппарата, все зависит в этом случае от качества и назначающего, и назначенцев. Армейское командование всегда назначается из центра, при этом качество армии прямо с методом назначения не связано.
Перспективу пессимизма и неверия в единство страны проявляют и те ученые МГИМО, которые пишут, что «...представляется, что вопрос сохранения единства РФ может быть решен не путем форсированных усилий по предотвращению "самостийности" этнической периферии, а прежде всего за счет политики по консолидации главного национального ядра российской государственности, которым является русский народ". Далее авторы пишут, что в числе основных элементов комплексной федеральной стратегии в сфере национальных и региональных отношений должен быть положен «Отказ от попыток торможения центробежных тенденций в сфере национальных и региональных отношений путем структурной реорганизации административного управления. Эффективность подобного регулирования общественных процессов в условиях РФ уже исчерпана, а укрупнение или дробление административных единиц чревато появлением нового бюрократического слоя, сдерживающего развитие производства».
В настоящее время в Российской Федерации существует противоречие между единым экономическим базисом в стране и националистической и местнической формами организации труда и присвоения прибавочного продукта. Национальное государство в недрах Российской Федерации, субъект РФ - один из способов скрытой эксплуатации.
Отсутствие территориального подхода к определению статуса населения страны, умышленное его деление на разные народы, расчленение единых для страны экономики, культуры, языка, идеологии на национальные анклавы и автономии является не просто элементарным нарушением принципа равенства граждан РФ, но может рассматриваться также и направлением подготовки дальнейшего распада страны. Такое деление противоречит историческим закономерностям материального производства, как сути государственно организованного общества. Примером может явиться сообщение «Российской газеты», подаваемое под неким пафосом интернационализма (а совсем не национализма), что «в поселке Тимофеевка Челябинской области вот уже три года работает единственная в России школа для цыган». На самом деле в единой стране могут быть только единые школы, государственные и вненациональные, общенародные, иначе страна готовится для дальнейшего раскола по принципам ленинской национальной политики. Деление по национальному признаку школ в стране - это осуждаемое явление, особенно в последнее время, когда пресса со злорадством подчеркивала, что милиция высчитывала криминалитет среди иностранных граждан грузинской национальности, собирая сведения о наличии грузинских детей в российских школах.
Правильно, последовательно организованный государственный аппарат строится на двух организационных принципах: территориальном и функциональном. Территория - это по горизонтали, по вертикали организуются федеральные органы исполнительной власти с вертикалью власти. При таком сочетании и умении руководителя координировать эти два принципа государство становится и монолитным, и гибким, так что наибольшие успехи связаны именно с таким принципом построения государственного аппарата.
Административно-территориальное деление объединяет людей единой страны, а национально-территориальное разъединяет, делая их разными по национальному или националистическому основанию. Национальный принцип построения государственного аппарата - признак переходного к государству, к цивилизации периода.
Национальный суверенитет, по мнению Ф. Люшера, является одним из прав человека, неотделимым от демократии. Однако слова Ф. Люшера имеют смысл в государствах типа Франции, где понятие национального совпадает с понятием государственного ввиду мононационального характера населения этой страны. В многонациональных странах наличие особого статуса национальностей - показатель отсутствия единства интересов, а значит, отсутствия и единства страны, государства. В условиях Российской Федерации «концепция государственного суверенитета… (субъектов Российской Федерации - А. Д.) представляет собой вполне реальную зловещую опасность для государственного единства Российской Федерации», - совершенно верно писал .
Идея национального суверенитета в Российской империи появилась с разгромом ленинскими «профессиональными революционерами» Российского государства в 1917 г. Поскольку «победивший пролетариат» был немногочислен, ему было трудно удержать столь обширную империю в своем подчинении, не используя знаменитый лозунг «разделяй и властвуй». Легче всего разделение могло строиться на противопоставлении наций внутри Российского государства. Уже менявшиеся названия государства, образованного на месте Российской республики, говорят сами за себя (Союз, Федерация, Содружество и т. д.). «Ленинское строение нелепо для государства, где все нации территориально перемешаны; оно противоречит всякому здравомыслию и могло быть введено только по политическому умыслу. Такое устройство - и преграждает возможность построения вненационального местного самоуправления, то есть закрывает путь к демократии», - пишет А. Солженицын. Достоин сожаления факт, что ленинская национальная политика просуществовала и существует в России столь долго.
Правовая основа решения вопросов административно-территориального устройства субъекта РФ определена наиболее последовательно в ст. 2 закона Амурской области от 01.01.01 г. . Она гласит: «Порядок решения вопросов административно-территориального устройства области устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом (основным Законом) Амурской области, настоящим Законом, иными законами области». Среди иных важным для административно-территориального устройства является Федеральный закон от 01.01.01 г. «О наименованиях географических объектов».
Принятие законов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, административно-территориальных единиц и населенных пунктов области, об установлении или перенесении их административных центров, например, в соответствии со ст. 12 закона Амурской обл. от 01.01.01 г., относится к полномочиям областного Совета народных депутатов в регулировании вопросов административно-территориального устройства области. Право внесения в областной Совет народных депутатов законопроектов об образовании, преобразовании, объединении, упразднении муниципальных образований , административно-территориальных единиц и населенных пунктов, а также установлении и изменении их статуса, границ принадлежит губернатору области, депутатам областного Совета народных депутатов, комитетам областного Совета народных депутатов, представительным органам муниципальных образований, непосредственно населению муниципального образования (п. 1 ст. 15 закона Амурской обл. от 01.01.01 г.). Выражение мнения населения соответствующей территории осуществляется путем голосования на местном референдуме или сходе граждан в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами области, за исключением случаев, установленных указанным федеральным законом (п. 4 ст. 15).
Несмотря на то, что по законодательству РФ территориальная структура страны обязана состоять из трех уровней: федерального, субъекта РФ и местного самоуправления, в реальности законодательство субъектов РФ обычно строится иначе. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона Республики Адыгея от 5 мая 2000 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Адыгея» административно-территориальными единицами Республики Адыгея являются: районы; городские населенные пункты, включающие в себя города (республиканского значения, районного значения) поселки городского типа (рабочие, дачные, курортные); сельские населенные пункты, включающие в себя аулы; станицы; села; поселки; хутора. То есть имеется трехзвенная структура, а с учетом городов различного значения, республиканского и районного, и четырехзвенная структура территориального деления. Другими словами, реальное правовое регулирование не совпадает с конституционным. По представлению соответствующих органов местного самоуправления специально уполномоченный орган исполнительной власти Республики Адыгея в области архитектуры и градостроительства производит регистрацию и учет административно-территориальных единиц Республики Адыгея и ежегодно представляет регистрационные и учетные данные на рассмотрение Кабинета Министров Республики Адыгея (п. 2 ст. 13).
Как самостоятельные единицы административно-территориального деления Амурской области ст. 8 закона Амурской области от 01.01.01 г. называет муниципальные районы , городские округа , городские поселения , рабочие поселки, сельские поселения и иные населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
Более сложную структуру имеет территориальное деление такого субъекта РФ, в состав которого входят автономии. Например, в соответствии с п. 1 ст. 8 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. в состав области входят: Ненецкий автономный округ; 20 районов; 7 городов областного значения (в том числе областной центр): Архангельск, Котлас, Онега, Северодвинск, Мирный, Новодвинск, Коряжма); города районного значения; сельсоветы; рабочие поселки; сельские населенные пункты; населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы; территория архипелага Новая Земля, территории архипелага Земля Франца-Иосифа и острова Виктория; закрытые административно-территориальные образования.
Важно отметить, что «границы административно-территориальных единиц могут совпадать с границами муниципальных образований», как это закреплено в ст. 1 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. То есть при объявлении Конституцией РФ муниципального образования негосударственной структурой закон Архангельской области совмещает муниципальное образование с государственной структурой, этим он отражает реальную систему территориального действия государственной власти на местах. Таким образом, по крайней мере в указанной части в Архангельской области действует система связи центральной власти государства с местными властями, которая в науке называется «местное управление», а не местное самоуправление.
Указанный закон Архангельской области, так же как и закон Республики Адыгея, не отражает трехзвенной структуры вертикали власти в РФ: федеральный, субъекта и местное самоуправление. Он узаконивает наличие городского района (округа) как внутригородской территории , выделенной в целях обеспечения эффективности управления городским хозяйством и социальной инфраструктурой; района как административно-территориальной единицы, которая объединяет в своих границах несколько сельсоветов, а также городских населенных пунктов, кроме городов областного значения, с прилегающими к ним землями в административных границах района; сельсоветов как территории, включающей в свой состав один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных по решению населения этих населенных пунктов общей территорией для совместного осуществления местного самоуправления.
При возникновении спора, связанного с преобразованием, образованием, изменением, упразднением, закрытием административно-территориальной единицы, глава администрации, например, Архангельской области создает согласительную комиссию с участием заинтересованных сторон (ст. 17 указанного областного закона). Результаты работы согласительной комиссии учитываются областным Собранием депутатов при рассмотрении и принятии окончательного решения.
Указанные характеристики административно-территориального деления в РФ особо важны для определения полномочий различных органов административно-юрисдикционной деятельности в РФ, и особенно в случае внедрения территориально организованных государственных судов административной юстиции - административных трибуналов. Хотя Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 00021 и не содержит пунктов о создании судов административной юстиции, этот вопрос подлежит обсуждению.
Административно-территориальное деление страны напрямую связано и с предлагаемым введением судов административной юстиции. Было бы верхом нелепости ввести еще и правосудие по национальному признаку, националистическому или религиозному.
Наиболее четко классификацию региональных территориальных органов административно-деликтной юрисдикции провел. В ряду различных критериев его классификации, в частности, по характеру административно-деликтной подведомственности он выделяет предусматривающие и не предусматривающие: а) создание административных комиссий; б) осуществление административно-деликтной юрисдикции исполнительными органами государственной власти; в) создание иных коллегиальных органов административной юрисдикции. Однако такая классификация наталкивается на, во-первых, противоречивое, или же прямо неверное, положение Конституции РФ, будто местное самоуправление находятся за пределами государственного аппарата управления, т. е. лишает органы местного самоуправления государственно-властного характера; а во-вторых, такая классификация вполне очевидно исключает возможность создания судов административной юстиции, поскольку в этом случае они конкурировали бы с органами местного самоуправления, занимающимися теми же вопросами. Параллелизм и дублирование государственных функций издавна, при всех административных реформах в СССР и РФ не одобряются властями. Филант же признает как легитимный факт, что региональные системы могут быть классифицированы по критерию, использующие и не использующие институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Он считает далее, что практически произвольно, без научных критериев законодатель субъекта Федерации вправе избрать различные модели организации деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в зависимости, в частности, «от придания им статуса государственных или муниципальных органов административной юрисдикции». То есть автор прямо исключает необходимость в федеральной системе административных трибуналов, поскольку находит достаточной систему административно-юрисдикционных органов уже существующую в субъектах РФ. И его не смущают противоречия между провозглашенным Конституцией статусом муниципальных образований негосударственными образованиями. При предлагаемой им и проводимой им и законодателем наделением этих негосударственных органов государственными полномочиями фактически автор исключает создание судов административной юстиции.
Предложения по введению судов административной юстиции включают создание территориальных административных трибуналов, для максимального обеспечения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, не совпадающих с административно-территориальным делением». И это правильно для единой страны. Но нельзя не видеть, что такое построение административной юстиции нарушает представления о национально-территориальном устройстве страны с республиками и прочими националистическими образованиями ленинского периода расчленения народа по нациям. Также она не может соответствовать напрямую и существующему административно-территориальному делению страны. Напомним, что давно существующая и реально функционирующая система административных трибуналов во Франции имеет территориальную структуру, непосредственно с границами департаментов и даже регионов (совокупности групп департаментов) не совпадающую.
В отношении специализированного аппарата реабилитации правонарушителей административного законодательства необходимо отметить необходимость наличия специализированного аппарата учета правонарушений с целью отслеживания административного рецидива. Так, реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется МВД РФ и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации на основании постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 01.01.2001 г., ранее таким уполномоченным органом значилась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству). Специализированный государственный аппарат необходим также и для исполнения административных наказаний. Сейчас все органы учитывают административные правонарушения своей подведомственности самостоятельно, единого государственного аппарата нет. Этому способствует указание в законодательстве о том, чтобы считать повторным правонарушением совершение правонарушителем именно такого же деяния, как и предыдущее, что ведет к ведомственности при учете таких правонарушений.
В результате исследования можно предложить следующее.
1. В едином государстве необходимо исходить из требования в первую очередь обеспечения функционирования экономического базиса, то есть административно-территориальное деление должно не затруднять, а способствовать, облегчать производственно-хозяйственные связи: во-вторых, должны применяться все критерии науки административного управления: нормы управляемости, нормативы численности, штатов и другие. Эффективность управленческих усилий государственного аппарата в конечном счете определяется их близостью к населению, обеспечением возможности населению плодотворно трудиться по созданию прибавочного продукта на основе специализации, не отвлекаться от специализации на второстепенные вопросы снабжения, бытового обслуживания и поддержание себя в работоспособной форме. В этом контексте представления о местном самоуправлении как негосударственной системе органов являются реакционными и мешающими развитию.
2. Существующие чересполосица и принципы административно-территориального деления, решение которых перенесено на уровень субъектов РФ, затрудняют унификацию статуса административно-территориальных единиц и создают по крайней мере видимость отсутствия единой системы властвования в РФ. Это затрудняет управление страной. Создается разница их статуса, что в правовом отношении не является прогрессивным.
3. Представляется, что вопросы административно-территориального устройства страны должны решаться явочным путем, но оформляться решением только федеральных, точнее, центральных, властей единой страны.
4. Для обеспечения возможности введения судов административной юстиции нужно признать, что границы территориальных органов судебной власти могут не совпадать с административно-территориальным делением, поэтому национально-территориальная структура территориальных единиц в стране объективно мешает рациональной организации управления . Предлагается рассмотреть вопрос о переходе к структуре административно-территориального деления страны, основанной на унитарной модели. Такое решение не может ущемлять права в том числе и национальных образований именно потому, что только при этом условии можно действительно обеспечить юридическое равенство всех граждан государства, унификации их статуса вне зависимости от националистического субстрата их статуса, так развращающего население в настоящее время угрозой уголовной ответственности за пропаганду национальной розни, является необходимым способом сглаживания националистических конфликтов.
Карташов структура правовой культуры. В кн.: Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества. Сборник научных трудов. Выпуск 6. /Отв. ред. . - Ярославль, 2006, стр. 3-11.
Дугенец -юрисдикционный процесс: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2003, стр. 59-82.
Демин право Российской Федерации: Курс лекций. - М., 2002, стр. 2.
Незабитовский публицистов о межгосударственном владении. - Киев, 1884, стр. 140. Цитируется по: Кремнев вопроса о государственной принадлежности Крыма. - В кн.: Кремнев СССР: международно-правовые проблемы. - М.: Зерцало-М, 2005, стр. 69.
Ильинский И. Правовые предпосылки советского
территориального строя (окончание). - Советское право.
- М.-Л., 1926, № 5(23), стр. 55-63.
Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1996, № 12.
Амурская правда. 24.01.2006.
См., напр.: Брячихин в городе. М., 1995, стр. 4.
Федоров местной власти. 21.08.2003. http://www. humanities. *****/db/msg/28026
Амурская правда. 24.01.2006.
Закатнова А. Без революций. В. Сурков предложил прессе выработать гражданскую позицию. - Российская газета. 2006, 13 сентября , стр. 3.
Боришполец К., Ружинская Т., Степанова Т. Политическое будущее России в свете тенденций этнонационального развития: Исследования ЦМИ МГИМО. Вып. 6. - М., 1996, стр. 64-65.
Боришполец К. и др. Указ. соч., стр. 65.
Орлова М. Табор уходит в школу. В пос. Тимофеевка Челябинской обл . вот уже 3 года работает единственная в России школа для цыган. - Российская газета. 13 октября 2006 г., стр. 15.
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. /Под ред. . - М., 1993, стр. 340.
Златопольский единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы. - Вестник МГУ. Серия 11, Право, 1994, № 4, стр. 4.
Солженицын А. Россия в обвале. - М., 1998, стр. 124.
СЗ РФ, 1997, № 51, Ст. 5718.
Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000, № 5.
Дёмин управления населением. - Государственная власть и местное самоуправление. 2004, № 3, стр. 46-48.
СЗ РФ. 2006, № 41, стр. 4248.
Филант субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно - деликтного права: Автореф. Дисс… к. ю.н. - Екатеринбург, 2006, стр. 11.
Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников. - Российская юстиция. 2004, № 3, стр. 4.
См.: , и др. Административная ответственность (часть общая): Учебное пособие. - Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права, 2004, стр. 227.
Вишняков -правовые проблемы структуры и штатов органов советского государственного управления : Дисс… докт. юрид. наук. - М., 1974.
- Понятие административно-территориального деления государства и его основные функции………………………………………………………..3
- Понятие административно-территориальной единицы………………..5
- Уровни административно-территориального деления…………………8
- Список литературы……………………………………………………….12
Понятие административно-территориального деления государства и его основные функции.
Под административно-территориальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями.
Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.
Понятие «административно-территориальное деление» (АТД) имеет более выраженный политико-географический смысл. Под АТД обычно понимается собственно политико-административная карта государства, представляющая собой совокупность административных единиц. АТД может пониматься и как процесс ("деление"), когда государство делят на такие единицы, и как результат этого процесса - сложившееся АТД. Процедура административно-территориального деления аналогична процедуре районирования и представляет собой его частный случай.
Существует ряд близких понятий "административно-территориальное деление", "административно-территориальное устройство", "административно-территориальная организация". Все они означают примерно одно и то же, описывая формальную политико-административную структуру государства, или другими словами его деление на формальные регионы.
Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.
Главным структурным элементом АТД является административно-территориальная единица (ATE). Если понимать АТД как политико-административную карту, то она состоит из множества ATE. Административно-территориальная единица является синонимом формального региона.
Система АТД является объемной. По вертикали она делится на иерархические уровни. Обычно АТД выстраивается по принципу матрешки, когда ATE более высокого порядка делятся на ATE более низкого порядка. В результате возникает иерархия управленческих уровней, представленных в системе АТД. При этом на каждом таком уровне существует своя политико-административная структура, т.е. совокупность ATE данного порядка (первого, второго и т.д.).
Административно-территориальное устройство было характерно для всех государств во все времена, отличаясь лишь степенью сложности и разработанности. Однако необходимо подчеркнуть, что регулярное АТД является феноменом современного национального государства. Под регулярностью мы подразумеваем такую ситуацию, когда территория государства почти без остатка, в официальном порядке делится на административно-территориальные единицы, в которых действует власть, обычно подчиненная общенациональной государственной власти, но во многих случаях обладающая самоуправлением. При регулярном АТД существуют четко определенные административные границы, и каждая ATE представляет собой целостное образование.
Понятие административно-территориальной единицы
Понятие административно-территориальной единицы (далее также - АТЕ) необходимо рассматривать через понимание термина "административно-территориальное устройство" (далее также - АТУ), которое, в свою очередь, рассматривается исследователями как в широкой (в рамках теории федерализма, когда его элементы отождествляются с политико-территориальными единицами), так и в узкой (в рамках административного права, понимая под АТУ пространственное деление в пределах субъектов Федерации) трактовках. Последней мы будем придерживаться далее.
Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО) подразделяет объекты административно-территориального деления на три уровня классификации в соответствии с административной подчиненностью. В каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.
Если первый уровень классификации включает субъекты Российской Федерации, то соответственно в их подчинении находятся объекты второго уровня классификации. К ним ОКАТО относит автономные округа, в составе края или области; районы республики, края, области, автономной области, автономного округа, входящего в состав Российской Федерации, внутригородские районы, округа города федерального значения, города республиканского, краевого, областного значения (подчинения), поселки городского типа краевого, областного подчинения. В подчинении названным объектам административно-территориального деления второго уровня находятся объекты третьего уровня классификации. Это внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного значения (подчинения); города районного значения (подчинения); поселки городского типа районного подчинения; сельсоветы.
В документе указано, что обозначение "поселок городского типа" распространяется на рабочие, курортные, дачные поселки, а в ряде субъектов Российской Федерации взамен категории "сельсовет" введены такие понятия, как "сельский округ", "волость", "сельская администрация", "сомон" и др., что к сельским населенным пунктам относятся поселки сельского типа, хутора, кишлаки, аулы и т.п., входящие в состав сельсоветов или подчиненные администрации области (города, района, округа).
Отметим, что во введении оговаривается: ОКАТО предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и другие.
Таким образом, ОКАТО не устанавливает административно-территориальные единицы, а исходит из того, что уже сложилось в АТУ субъектов.
В науке не сложилось единого комплексного перечня признаков административно-территориальной единицы. Наиболее распространенные определения АТЕ включают следующие характеристики: это структурная часть административно-территориального устройства, часть территории унитарного государства или часть территории субъекта Федерации, которая имеет границу, название, статус, установленные законом. Формирование и деятельность органов публичной власти в ее пределах регулируется актами законодательства публичной власти вышестоящего уровня.
Критически проанализировав предлагаемые рядом авторов отличительные признаки АТЕ, А.Н. Чертков предлагает, "не претендуя на исчерпывающий характер", следующий перечень признаков:
1. Территориальная единица унитарного государства или субъекта Федерации, сформированная для осуществления публичной власти органами не менее двух ее ветвей.
2. Территория и правовой статус административно-территориальной единицы установлены нормативными правовыми актами вышестоящего уровня территориального устройства, определяющими сферу компетенции органов публичной власти разных ветвей, но одного уровня ее осуществления.
3. Система органов власти, функционирующая на территории административно-территориальной единицы, выступает "агентами" центральных (в федеративных государствах региональных) органов власти по вопросам осуществления государственной власти, одновременно действуя в интересах территориального сообщества (сообществ), проживающего на данной территории. Даже если речь идет об органах местного самоуправления, отделенных от системы органов государственной власти, при осуществлении государственных полномочий они действуют как "агенты" вышестоящего уровня.
4. Административно-территориальная единица даже при наличии минимума прав самоуправления является частью политико-территориального устройства государства (либо как территориальная основа регионального самоуправления территориального сообщества, либо как основа для территориальной организации местного самоуправления).
Таким образом, административно-территориальная единица - территориальная единица унитарного государства или субъекта Федерации, сформированная для осуществления публичной власти в интересах территориального сообщества (сообществ) граждан органами не менее двух ее ветвей, сфера и территориальные пределы компетенции которых, как и правовой статус административно-территориальной единицы, установлены нормативными правовыми актами вышестоящего уровня (уровней) осуществления публичной власти, и являющаяся территориальной основой регионального (местного) самоуправления".
Уровни административно-территориального деления
Наряду с "горизонтальной" региональной структурой система АТД обладает вертикальным иерархическим строением . Уровни АТД (и связанные с ними порядки ATE ) являются одновременно управленческими уровнями, так как им соответствует определенный тип управленческих структур, обладающих определенными полномочиями. Эти уровни могут быть связаны с тремя основными типами управления:
Централизованным государственным управлением;
Региональным самоуправлением, прежде всего в федерациях;
Местным самоуправлением.
Причем первый и последний типы управления могут быть представлены не на одном управленческом уровне.
Число иерархических управленческих уровней в каждом государстве является функцией дробности его системы АТД и, с оговорками, функцией размеров самого государства. Наиболее распространена ситуация с двумя или тремя субнациональными уровнями АТД. Причем выбор между двумя или тремя уровнями, как показывает мировой опыт, сильно зависит от размеров и неоднородности государственной территории. Два уровня создают, как правило, только небольшие государства.
Более крупные страны используют трехуровневые и даже более сложные иерархические системы АТД. Например, Италия делится на 20 областей, которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции распадаются на коммуны. Германия поделена на земли, земли на районы, районы на общины. Причем число управленческих уровней может увеличиваться или уменьшаться при проведении реформ. Примером увеличения числа управленческих уровней является Франция, где был создан новый первый уровень АТД с 26 регионами, в результате чего уровень 96 департаментов стал вторым уровнем АТД.
Количество управленческих уровней сильно зависит от сложности системы местного самоуправления, тем более, что местное самоуправление в более либеральных странах связано с самоорганизацией общества непосредственно на территории. Как результат, в США на уровнях ниже довольно стройной системы ATE первого и второго порядка (штаты, которые делятся преимущественно на графства) существует множество субъектов местного самоуправления, таких, как муниципалитеты и муниципальные корпорации.
Существует подход, распространенный, например, в США, в соответствии с которым ATE первого порядка считаются регионы, в которых действует государственная власть. Подразумевается, что ATE первого порядка создаются центром или представляют собой субъекты федерации. Соответственно ATE второго порядка связывают уже со структурами местного самоуправления, обычно предполагая, что их субъекты возникают снизу, в процессе инкорпорации. При таком подходе оказывается, что в некоторых государствах ATE первого порядка нет.
В то же время, на наш взгляд, его использование не вполне корректно. Более удобным является "механическое" выделение уровней в соответствии с реально существующей вертикальной структурой, а потом уже идентификация типов власти, присущей каждому из них.
Нередко государство создает промежуточные управленческие уровни . Это делается для дополнительного удобства управления, организации государственных мероприятий, самоорганизации самих территорий. Промежуточными могут быть сугубо ведомственные сетки типа судебных, школьных и прочих округов, которые дополняют основной формат АТД.
Для промежуточных уровней не обязательно наличие каких-либо политических структур, т.е. они могут и не иметь управленческого характера. Например, в США существует деление на "цензовые" регионы (регионы Бюро переписей), которые объединяют по несколько штатов. По этим регионам ведется национальная статистика, но управленческим уровнем они не являются в связи с отсутствием каких-либо властных органов.
В законах субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы АТУ, формулировки, определяющие АТЕ, достаточно разнообразны. Это разнообразие может быть технико-юридическим, когда в разных формулировках заключается сходное содержание, а может заключаться в отличном понимании сути определяемого объекта.
При определении административно-территориальной единицы представляется необходимым исходить не только из научных наработок по этому вопросу, но также использовать богатейший опыт нормотворчества в субъектах Российской Федерации.
В определении АТЕ, на наш взгляд, должны найти отражение следующие моменты:
1. В федеративном государстве, каким и является Россия, административно-территориальная единица - это часть территории субъекта РФ.
2. АТЕ образуется решениями государственных органов федерального или регионального уровня.
3. АТЕ образуются с целью реализации в их границах полномочий органов государственной власти.
4. В границах АТЕ может находиться один или несколько населенных пунктов с прилегающими к ним территориями либо часть населенного пункта.
5. АТЕ имеет установленный законом статус, границы, наименование.
6. АТЕ может иметь административный центр.
Таким образом, АТЕ образуется в соответствии с федеральным либо законом субъекта Российской Федерации на части территории субъекта Российской Федерации для реализации полномочий государственных органов, включает один или несколько населенных пунктов с прилегающими территориями либо часть населенного пункта, имеет законодательно установленные статус, границы, наименование. Может иметь административный центр.
На основании изложенного можно сделать вывод о весомом количестве факторов, которые целесообразно учитывать при проведении "нарезки" АТЕ. Это эффективность использования ресурсов, создание условий для удовлетворения социально-экономических и иных прав; в их числе можно выделить и широкую проблематику национально-культурной автономии.
Список литературы
- Андриченко Л.В. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов РФ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. М.: ИЗиСП, 2008. Вып. 4. С. 41;
- Большая юридическая энциклопедия (БЮЭ): более 30 000 терминов и определений / Авт. и сост. А.Б. Барихин. М.: Книжный мир, 2010; Юридическая энциклопедия (ЮЭ) / [Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихомиров]. М.: Тихомиров, 2009.
- Гейн Е.А., Матейкович М.С. Проблемы конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов: Монография. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2009. С. 47;
- Замышляев Д.В. Национальный фактор в организации территорий государства // Международное публичное и частное право. 2004. N 3. С. 56; Шишков М.К. Территориальное устройство России: проблемы и перспективы. М.: Научный эксперт, 2008. 1080 с.
- Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2004. N 3. С. 31.
- Изменение 50/2001 ОКАТО - Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (утв. Госстандартом РФ) // Государственные стандарты. 2002. N 3.
- Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001. С.411-472.
- Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Крепсов. М., 2002. С. 320.
- Косов Ю.В., Фокина В.В. Политическая регионалистика. СПб., 2009. С.114-125.
- Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.2: Азия. М., 2012.
- Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.108-151.
- Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. С.38-57.
- Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 253;
- Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 37 - 38.
1. Административно-территориальное деление:
а) АТД: понятие и функции
Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (администрати́вно-территориа́льное устро́йство) - разделение территории унитарного государствана части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами. Административно-территориальное деление (устройство) присуще также и субъектам федеративных государств, так как последние, как правило, являются унитарными государствами. В отличие от унитарных государств территориальное устройствофедераций характеризуется федеративным устройством.
Субъекты федерации, как правило, имеют унитарное административно-территориальное устройство, но могут также являться федерациями (например,РСФСР). Впрочем, единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются, как правило, субъектами местного самоуправления, и их права охраняются особыми законами.
Из-за менее усложнённой формы взаимоотношений между административно-территориальными единицами и государством в целом, последнее, как правило, может изменять своё административно-территориальное деление без сложных процедур одобрения подобных решений на местном уровне. При распаде государств или при выделении новых государств из состава иного государства, внутренние административные границы могут быть преобразованы в государственные границы (например, бывший СССР), что приводит к многочисленным межгосударственным территориальным спорам.
Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) – деление территории государства (в федеративном государстве – деление субъектов) на части – административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации категория «административно-территориальное устройство» относится к уровню только субъектов Российской Федерации – республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому терминологически неверной будет формулировка «административно-территориальное устройство Российской Федерации», поскольку РФ состоит не из административно-территориальных единиц, а из государственно-территориальных образований. Таким образом, категория «административно-территориальное устройство» применима только в отношении субъектов Российской Федерации.
Административно-территориальное устройство:
элемент территориальной организации РФ;
основа иерархии органов государства и местного самоуправления: административно-территориальное устройство субъектов РФ может быть основной для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления;
основа участия граждан в управлении государственными и общественными делами.
Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах :
соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития;
создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;
содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;
обеспечение здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;
сохранение и развитие национальной культуры, обычаев и традиций, исковых видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;
участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства.
Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы: система административно-территориальных единиц; порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.
Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве, используя при этом критерии выделения административно-территориальных единиц, заложенные в Указе Президиума Верховного Совета РОСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».
В соответствии с законом Челябинской области от 21 ноября 1996 г. № 44-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (с изменениями от 25 мая 2000 г. ), к административно-территориальным единицам в Челябинской области относились: города областного значения, в том числе города с территориальным районом, города районного значения, районы, районы в городе, поселки городского типа (рабочие, курортные поселки), сельсоветы.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 2006 г. введена новая система муниципальных образований, предполагающая новые параметры территориального устройства субъектов Российской Федерации:
субъект РФ делится на территории муниципальных районов и городских округов;
в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;
сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;
городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;
сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;
возможно деление крупных городов на районы (городские районы).
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются муниципальными образованиями первичного уровня.
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Территорию поселений составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.
Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских районов. Кроме того, спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.
Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) и законодательством соответствующего субъекта Федерации.
Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
Для ЗАТО существуют особенности въезда, землепользования, приватизации, совершения сделок с недвижимостью. Для граждан, проживающих и работающих в ЗАТО, предусматриваются определенные социальные гарантии на случай ликвидации объектов, сокращения рабочих мест и иных исключительных обстоятельств.
Законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве определяется порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Процесс преобразования административно-территориальных единиц может быть обозначен как административно-территориальный процесс - установленный органами государственной власти субъекта Российской Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, включающий ряд стадий: возбуждение административно-территориального дела; подготовка материалов; подготовка проекта правового акта по делу; рассмотрение и принятие правового акта; оформление документов и исполнение административно-территориального преобразования.