Всегда ли цель оправдывает средства?

Деятельность органов местного самоуправления постоянно находится в зоне пристального внимания прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением за­конов. В результате анкетирования, проведенного Научно-исследовательским ин­ститутом Академии Генеральной прокуратуры РФ в 24 субъектах РФ и Институте по­вышения квалификации руководящих кадров, установлено, что наибольшее количе­ство документов прокурорского реагирования вносится по поводу нарушений в области дорожного движения, предпринимательской деятельности, охраны при­роды, а также административных правонарушений, посягающих на здоровье, сани­тарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественный порядок, обще­ственную нравственность и общественную безопасность.

Вместе с тем из некоторых решений высших судов следует, что в ходе реализации своих полномочий органы прокуратуры могут необоснованно расширять собствен­ную компетенцию в тех или иных сферах надзора и (или) неверно толковать и при­менять нормы законодательства. При этом сами работники прокуратуры обосновы­вают необходимость такого расширительного толкования смыслом законодательства о прокуратуре, из которого, по их мнению, следует, что цели прокурорского надзора оправдывают все средства такого надзора.

Поднадзорные инстанции, к сожалению, не всегда оказываются осведомленны­ми о пределах полномочий органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов. Так, органам публичной власти, поднадзорным прокуратуре, зачастую из­вестно лишь то, что прокуратура обладает самым широким кругом полномочий по надзору за исполнением законов. В то же время круг полномочий прокуратуры, как и любого органа, имеет свои границы, знать которые необходимо прежде всего лицам, которые взаимодействуют с ней.

Рассматривая пределы полномочий прокуратуры, в первую очередь необходи­мо обратиться к решениям высших судов. Дело в том, что судебные споры между прокуратурой и поднадзорными ей институтами далеко не всегда завершают­ся утверждением позиции первых . Поэтому соответствующую судебную практику можно использовать при взаимодействии с органами прокуратуры в целях обозна­чения осведомленности поднадзорных инстанций о пределах полномочий прокура­туры в конкретной сфере.

Примечательным является и то, что, по мнению некоторых специалистов, имеющих прямое отношение к прокуратуре, внутри системы прокурорского надзора отсут­ствует единая точка зрения о роли прокуратуры в системе обеспечения законности и правопорядка, ее полномочиях и возможностях. В связи с чем в научных публика­циях по данным вопросам встречаются диаметрально противоположные позиции.

Вызов в прокуратуру для дачи объяснений

Одним из полномочий прокурора, пределы которого являются предметом для дискуссий, является вызов в прокуратуру лиц для дачи объяснений по факту вы­явленных нарушений законодательства . Однако, как показывает практика, органы прокуратуры зачастую неправомерно прибегают к вызову одного или нескольких лиц для дачи объяснений не в связи с уже выявленными нарушениями, а с целью вы­яснения, имели ли место какие-либо нарушения закона, т. е. предполагая возможность допущения каких-либо нарушений законодательства.

Между тем, как указано в постановлении Верховного Суда РФ от 06.06.2003 № 86-ВОЗ-9 (далее - Постановление № 86-ВОЗ-9), Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 2202-1) не предоставляет прокурору право на произвольный, без законного ос­нования вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Согласно ст. 22 Федерального закона № 2202-1 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами.

Следовательно, ссылка органов прокуратуры на норму ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) «умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом» и последующее привлечение к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ лица, не явившегося для дачи объяснений только лишь в связи с проводимой прокуратурой проверкой соблюдения законодательства, явля­ется неправомерной.

Также в Постановлении № 86-ВОЗ-9 справедливо отмечается, что при решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушений закона на основании п. 1 ст. 22 Федерального закона № 2202-1 необходимо иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не обязан сви­детельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Таким образом, указанные лица впра­ве отказаться от дачи объяснений против самих себя и перечисленных лиц, и за это они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

При анализе направляемой прокуратурой документации, в которой сделана ссылка на возможность привлечения адресата по ст. 17.7 КоАП РФ к административной ответственности, необходимо руководствоваться в т. ч. ст. 24.5 КоАП РФ, в которой перечислены обстоятельства, исключающие производство по административному делу. К таким обстоятельствам относится, в частности, отсутствие события и состава административного правонарушения.

К вызову в прокуратуру лиц в связи с проводимой прокуратурой проверкой со­блюдения законодательства имеет прямое отношение такой вид актов прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Представ­ляется, что предостережение по смыслу является актом односторонним и не предпо­лагающим какого-либо диалога прокуратуры с поднадзорными инстанциями. Следо­вательно, вызов в прокуратуру лиц для дачи объяснений по факту вынесения в их от­ношении предостережений о недопустимости нарушения закона со ссылкой на возможность привлечения к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ в случае неявки также является неправомерным, поскольку такой акт прокурор­ского реагирования выносится не по факту совершения нарушения закона, а в свя­зи с существующей, по мнению прокуратуры, вероятностью такого нарушения.

Постановление № 86-ВОЗ-9 вызвало бурную дискуссию в определенных кругах, так как, по мнению некоторых исследователей, оно значительно сузило рамки пол­номочия прокурора по вызову лиц для дачи объяснений. Вместе с тем данное по­становление Верховного Суда РФ не исключает возможность вызова лиц для дачи объяснений в добровольном порядке, а только указывает на пределы полномочий по применению к лицам, вызываемым не по фактам совершенных нарушений, адми­нистративной ответственности. Применение норм Постановления № 86-ВОЗ-9 при разрешении спорных ситуаций, на наш взгляд, позитивно отразится на взаимодей­ствии органов местной власти с органами прокуратуры.

Требования об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности

Рассматривая пределы полномочий прокуратуры в сфере надзора за соблюде­нием законов, необходимо затронуть и вопрос о требованиях прокурора по устра­нению выявленных нарушений и привлечению к административной ответственности виновных лиц.

В научных статьях, посвященных вопросам деятельности прокуратуры, обраща­ется внимание на необходимость принятия мер для надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении и о вынесении постановления по делу об административном правонарушении, в целях обеспечения его возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ. Вместе с тем на практике направляемое лицу требование прокурора о явке и представлении сведений и документов зачастую не содержит информации о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административ­ном правонарушении, что является недопустимым.

Кроме того, при решении вопроса о привлечении к административной ответ­ственности какого-либо должностного лица за неисполнение законных требований прокурора должен быть установлен круг полномочий данного лица. Привлечение к ответственности должностного лица, в компетенцию которого не входит осу­ществление соответствующих полномочий, является неправомерным. Этот вы­вод подтверждается судебной практикой. Так, в постановлении Верховного Суда РФ от 01.10.2010 № 46-АД10-10 подчеркивается, что в соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выявлению лицо, совер­шившее действия (бездействие), за которые КоАП РФ предусмотрена администра­тивная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит долж­ностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Таким образом, если исполнение требования прокурора было поручено лицу, сферой должностных обязанностей которого не охватывается спектр требований прокурора, то привлечение к административной ответственности такого лица за непредставле­ние ответа является неправомерным и может быть оспорено в суде. В настоящее время уже формируется судебная практика по прекращению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ, за не­выполнение законных требований прокурора в связи с отсутствием в действиях лиц состава административного правонарушения.

ПРИМЕР: В соответствии с постановлением Верховного Суда РФ от 08.02.2011 № 74-АД11 -1 прекра­щено производство по делу об административном правонарушении в отношении Г.С. Нафанаилова в связи с тем, что он правомерно отказал в предоставлении по требованию прокурора кредитных договоров с физическими лицами. Поэтому полагать, что указанное должностное лицо не выполнило вытекающие из его полномочий законные требования прокурора, оснований не имеется.

В постановлении Верховного Суда РФ от 27.08.2010№ 11-АД10-11 определено, что положения Федерального закона №2202-1, предоставляющие прокурору право вносить представления об устранении нарушений закона, обязывают должностных лиц, в чей адрес они вынесены, рассматривать данные представления, однако характер принима­емых мер должны определять сами должностные лица. Несогласие прокурора с содер­жанием ответов, полученных по результатам рассмотрения протестов и представлений, не может служить основанием для привлечения представителей соответствующих под­надзорных инстанций к административной ответственности пост. 17.7 КоАП РФ.

Таким образом , выражающие правовую позицию поднадзорных инстанций от­веты на акты прокурорского реагирования, в которых перечисляются принятые меры по устранению нарушений законодательства, имеют самостоятельный характер и могут содержать информацию о том, имело ли данное нарушение место, какие возможности для устранения нарушений существовали, какие меры приняты для устранения нарушений, если такое устранение является возможным. Такие ответы не должны быть направлены на то, чтобы в любом случае согласиться с позицией прокуратуры, всеми ее доводами и принять абсолютно весь комплекс требуемых ею мер. Ответы на акты прокурорского реагирования в первую очередь выражают по­зицию поднадзорных органов по вопросам, затронутым в соответствующих актах прокурорского реагирования. При этом отрицательные ответы таких органов не могут служить основанием для привлечения к административной ответствен­ности их должностных лиц.

С точки зрения спорных вопросов об исчислении сроков предоставления от­ветов на акты прокурорского реагирования вызывает интерес постановление Вер­ховного Суда РФ от 23.12.2010 № 75-АД10-2. Из данного постановления следует, что в случае оспаривания акта прокурорского реагирования в порядке главы 25 Граж­данско-процессуального кодекса РФ срок исполнения требований прокурора, если таковые будут признаны судом в установленном порядке законными, будет исчис­ляться с момента вступления в силу соответствующего судебного решения. Так, если в поднадзорный орган публичной власти внесено представление, то в случае его обжалования суд может рассматривать законность представления не один месяц. В связи с этим в случае принятия решения судом о законности такого представления соответствующий поднадзорный орган должен располагать необходимым временем для его рассмотрения по существу, а также для решения вопроса о принятии мер по устранению выявленных нарушений.

На основании изложенного следует отметить, что круг полномочий прокуратуры по надзору за исполнением законов при всей его широте имеет определенные гра­ницы. Должностным лицам, органам местного самоуправления, а также муниципаль­ным служащим в ходе их взаимодействия с прокуратурой необходимо об этом помнить. При возникновении споров о наличии у прокуратуры тех или иных полномочий сле­дует обращаться к соответствующей судебной практике либо принимать участие в ее формировании.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти.

Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 01.01.2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ №131 от 06.10.2003 г.) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств, и принимать соответствующие правовые акты.

На сегодняшний день прокуратура - единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного вмешательства по устранению нарушений прав граждан как на местное самоуправление, так и в деятельности муниципальных органов, и по их восстановлению.

Достижению цели защиты конституционных прав граждан на местное самоуправление служат приоритетное направление прокурорского надзора соблюдением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, за соответствием федеральному законодательству региональных правовых актов о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, актов органов местного самоуправления и соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Перечисленные функции и составляют предмет прокурорского надзора в системе местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 77 ФЗ №131 от 06.10.2003 г., органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Данная норма содержит некоторые противоречия. Во-первых, надзорные функции присущи только органам прокуратуры. Во-вторых, предмет прокурорского надзора необоснованно расширяется путем включения в него проверок исполнения не только законодательства, но и муниципальных правовых актов, которые в свою очередь могут быть изданы с нарушениями федерального законодательства. Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно соблюдаться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включить и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов этими органами. Как указывает В. Бессарабов, прокурор должен осуществлять надзор и за соблюдением законов территориальными органами местного самоуправления в случае, когда они приобрели статус юридического лица, так как прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере действия органов местного самоуправления является надзор за соответствием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, издаваемых должностными лицами и органами местного самоуправления, Конституции РФ и федеральным законам.

Надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов является универсальным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений закона в сфере действия местного самоуправления. Наиболее распространенные нарушения закона со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивают сферы финансового, налогового, жилищного, хозяйственного, экологического, земельного и административного законодательства, законодательства об образовании, социальном обслуживании, муниципальной службе.

Профилактический характер надзора состоит в том, что, пресекая нарушение закона, прокуратура частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Хотя в профилактике правонарушений целесообразнее использовать иной подход, а именно предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее количество нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам.

Основной формой, предупреждающей принятие незаконных нормативных актов, является деятельное участие органов прокуратуры в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта.

На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ (в частности уже упоминавшиеся ранее Приказ от 02.10.2007 г. №155 и Приказ от 17.09.2007 г. №144), а также распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности.

Анализ практической деятельности прокурорского надзора за законностью нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, выявил некоторые проблемы в этой сфере.

Так, с вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ №131 от 06.10.2003 г. и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100%-го участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру, в Белгородской области увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106.

В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.

До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.

Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. - 101, в 2006 г. - 506, в 2007 г. - 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления - 323 правовых акта.

Однако, несмотря на неплохие показатели и высокое предупредительное значение, рассматриваемой функции прокуратуры в большинстве регионов страны уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов и свидетельствует об отсутствии налаженной совместной работы между участниками правотворческого процесса. Необходимо также отметить, что отдельные прокуроры исполняют обязанности формально, не проводят глубокого анализа, не выявляют причин складывающейся ситуации при приведении нормативных актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, а лишь констатируют факт издания незаконного акта и применения мер реагирования.

Формы прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты самые разнообразные. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и при обсуждении проектов нормативных правовых актов и высказывать свое мнение, замечания о законности принимаемого акта.

Во-вторых, органы прокуратуры вправе в отличие от конституционного (уставного) суда по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных нормативных правовых актов, и в случае выявления акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 28 того же Закона приносит протест в орган или должностному лицу, его издавшему. Так, в 2006 г. прокуратурой Правобережного района Республики Северная Осетия - Алания в ходе проверки законности муниципальных нормативных правовых актов установлено, что уставы 12 муниципальных образований не соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На все эти акты прокуратурой района были принесены протесты с требованием, привести их в соответствие с указанным Федеральным законом.

В-третьих, прокурор или его заместитель могут обратиться в конституционный (уставный) суд в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, с запросом о признании неконституционным акта или отдельных его положений.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. №144 выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается, в том числе, путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры, обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.

Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти органа местного самоуправления позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов.

Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.

Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62 818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11 689.

Вместе с тем отмечается негативная тенденция увеличения числа безосновательно отклоненных должностными лицами актов прокурорского реагирования. В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.

В предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления входит также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ 2003 г., прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Генеральная прокуратура в своем Приказе от 07 декабря 2007 г. №195 указывает, что при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо:

• а) акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;
• б) при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;
• в) в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;
• г) решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

При установлении нарушений прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Подводя итог данной части работы, отметим, что осуществление прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, издаваемых ими нормативных актов, способствует формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, а также защите прав и свобод человека и гражданина.

Практика реализации прокуратурой Амурской области предусмотренных ст. ст. 4, 7 Закона о прокуратуре РФ полномочий участия прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления, их информирования о состоянии законности и правопорядка в регионе, мерах, принятых органами прокуратуры по их укреплению, свидетельствует об организации на постоянной основе взаимодействия прокуроров с органами власти и местного самоуправления, разработке указанными органами в рамках компетенции на основе предложений прокуроров соответствующих мероприятий с целью улучшения состояния законности и правопорядка в регионе.
Так, стало традицией ежегодное выступление прокурора области на заседаниях Законодательного Собрания области с информацией о состоянии законности в регионе. В канун 20-летия Конституции РФ тема отдельного выступления прокурора на конференции, организованной представительным органом, была посвящена состоянию конституционной законности. В связи с произошедшим в августе - сентябре 2013 года крупномасштабным наводнением в области вопросам взаимодействия с органами власти и местного самоуправления уделено самое пристальное внимание. Еженедельно прокуроры всех уровней принимают участие в заседаниях комиссий по чрезвычайным ситуациям, что позволяет получать информацию из первых рук, оперативно реагировать на нарушения закона, принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан. В этот период особенно важно взвешенно принимать меры реагирования во избежание негативных последствий прокурорского вмешательства. Практически ни одно заседание представительных и исполнительных органов не обходится без участия прокуроров.
По отдельным вопросам состояния законности прокуроры направляют информацию в органы власти и местного самоуправления, в 2013 г. направлено 309 таких информационных сообщений (в 2012 г. - 293).

Активно применяются иные формы взаимодействия, к примеру семинары-совещания с участием представителей органов власти и местного самоуправления по наиболее актуальным вопросам обеспечения законности в различных сферах правоотношений. На постоянной основе как на уровне области, так и на уровне городов и районов области при прокуратурах действуют межведомственные рабочие группы по обеспечению законности в сфере нормотворчества.
В результате своевременного взаимодействия некоторые вопросы находят свое правильное решение и не требуют в дальнейшем прокурорского вмешательства.
Примером взаимодействия является прошедший по инициативе ассоциации "Совет муниципальных образований Амурской области" 6 июня 2014 г. 2-й съезд руководителей муниципалитетов Приамурья, в работе которого принял участие и выступил с докладом "Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления" первый заместитель прокурора области.
На съезде шел разговор представителей муниципалитетов, всех ветвей власти о важнейших задачах, стоящих перед местным самоуправлением.
В докладе прокурора было отмечено, что местное самоуправление - важная основа конституционного строя РФ, решающее значительную часть вопросов, непосредственно затрагивающих права и интересы граждан.
Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления - традиционно одно из важнейших направлений прокурорского надзора. В современный период меняются подходы к организации прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления, происходит усиление межведомственного взаимодействия.
Прокуратурой области активизирован прокурорский надзор за законностью муниципальных нормативных правовых актов, акцент перенесен на превентивную работу с проектами таких актов.
Совместно с муниципалитетами прокуроры участвуют в нормотворческом процессе, инициируют разработку и принятие правовых актов, проводят их антикоррупционную экспертизу, систематически информируют ОМС о состоянии законности и правопорядка, необходимости приведения нормативных актов в соответствие с изменившимся законодательством.
В результате проведения такой целенаправленной работы в 2013 г. уменьшилось число оспоренных прокурорами незаконных актов (почти на 40%). В текущем году указанная тенденция сохраняется, оспорено на 28% меньше актов, чем за аналогичный период прошлого года, в том числе 108 уставов муниципальных образований.

В 2013 г. прокурорами изучено свыше 6 тыс. проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, каждый четвертый из них требовал корректировки, принято участие в 400 заседаниях, совещаниях, рабочих встречах органов местного самоуправления. Внесено более 300 значимых проектов, по результатам мониторинга направлено около 1900 предложений о совершенствовании муниципального законодательства. Превентивная работа с проектами муниципальных правовых актов, участие в нормотворческом процессе органов местного самоуправления продолжается и в 2014 г.
В целях совершенствования взаимодействия и углубления сотрудничества с представительными и исполнительными органами местного самоуправления в 2013 г. прокурорами проведено 46 совещаний, заседаний и встреч, 60 лекций и 29 семинаров с должностными лицами органов местного самоуправления области. Сложилась положительная практика проведения прокуратурой области семинаров-совещаний с главами администраций, председателями представительных органов местного самоуправления, в том числе с участием специалистов управления Минюста России по Амурской области и других контролирующих органов.
В прокуратуре области на постоянном контроле находится исполнение органами местного самоуправления законодательства по вопросам местного значения. Работа планируется с учетом анализа состояния законности на поднадзорных территориях, информации, получаемой прокурорами на заседаниях органов местного самоуправления, при изучении проектов нормативных правовых актов.
Так, устойчивая работа системы жилищно-коммунального хозяйства является залогом соблюдения прав граждан на получение услуг жизнеобеспечения, в связи с чем внимание прокуроров ежегодно акцентируется на подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к очередному отопительному периоду. С учетом анализа состояния законности и практики прокурорского реагирования прокуроры в органы местного самоуправления направили 11 информационных сообщений о необходимости дополнительного включения в план подготовки к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. объектов, на которых во время отопительного периода 2013 - 2014 гг. происходили технологические сбои. По результатам рассмотрения информации прокуроров органы местного самоуправления в планы подготовки к следующему отопительному периоду включили 32 объекта, ремонт которых запланирован на летний период 2014 года, тогда как в предыдущий период было включено 90 объектов. Министерство ЖКХ области на основании представленных органами местного самоуправления планов подготовки к следующему отопительному периоду 30 апреля 2014 г. утвердило сводный план подготовки объектов ТЭК и ЖКХ к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. Этот план прокуратурой области 5 мая 2014 г. направлен территориальным прокурорам для использования в надзорной деятельности, обеспечения надзора за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
С учетом приоритета обеспечения законности местных бюджетов особое внимание органов прокуратуры области сконцентрировано на организации прокурорами городов и районов тесного взаимодействия с органами местного самоуправления в целях проведения превентивной работы в рамках надзора за исполнением бюджетного законодательства. В ноябре - декабре каждого года прокуроры изучают проекты решений органов местного самоуправления о бюджете на очередной год и последующие периоды. При наличии оснований главам органов местного самоуправления на стадии принятия решений направляются соответствующие замечания, которые также озвучиваются на заседаниях. Так, при формировании и принятии местных бюджетов на 2014 г., плановый период 2015 - 2016 гг. на 187 проектов решений о местных бюджетах были направлены замечания по 527 вопросам, которые учтены - органами местного самоуправления приняты НПА с соблюдением действующего законодательства. Отлаженная система взаимодействия прокуроров с органами местного самоуправления позволила пресечь нарушения закона, обеспечить принятие местных бюджетов с соблюдением законодательства.
Особое внимание уделяется вопросам законности расходования бюджетных средств и использования муниципального имущества.
Основная часть выявленных прокурорами нарушений закона связана с необеспечением реализации муниципальных программ, неэффективным использованием бюджетных средств, недостаточным планированием расходов на решение вопросов местного значения, невыполнением органами местного самоуправления переданных полномочий, отсутствием финансового контроля либо его ненадлежащей организацией.
Вопросы обеспечения законности и правопорядка при ликвидации последствий крупномасштабного наводнения, произошедшего в августе - сентябре 2013 года, продолжают оставаться на особом контроле органов прокуратуры области. Реализованы мероприятия, направленные на эффективное обеспечение надзора в период действующего чрезвычайного положения: ведется постоянный мониторинг ситуации, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления при реализации ими полномочий по ликвидации последствий ЧС. С целью оперативного принятия необходимых решений своевременно оказывалась правовая помощь как органам власти и местного самоуправления, так и пострадавшим гражданам.
Надзорными мероприятиями охвачены вопросы своевременного восстановления прав пострадавших граждан, объектов жилья, социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, пострадавших в результате крупномасштабного наводнения, а также противодействия правонарушениям в сфере расходования выделенных на эти цели бюджетных средств.
Наиболее распространены нарушения в деятельности органов местного самоуправления при реализации полномочий по признанию граждан пострадавшими от ЧС и включении в списки пострадавших, в ходе предоставления мер социальной поддержки, связанных с восстановлением жилищных прав граждан, нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, нарушения процедуры обследования жилья и другие.
Всего в деятельности органов местного самоуправления прокуроры с момента введения режима ЧС выявили 308 нарушений (более 50% всех нарушений законов), из них 145 нарушений при формировании и направлении списков пострадавших граждан; 126 нарушений сроков и процедуры проведения обследований помещений; 22 нарушения при информировании граждан; 15 нарушений при проведении капитального ремонта жилья.
Прокуратурой области, прокурорами городов и районов приняты дополнительные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования материалов, статистических данных и иных сведений от органов местного самоуправления, обеспечивается соответствие требований в адрес руководителей органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям.
В результате принятых мер территориальными прокурорами в 2013 г. было направлено на 19% меньше требований и запросов в органы местного самоуправления по сравнению с 2012 г. (4153 - 5135). Из них с трехдневным сроком исполнения - только 5% (230) от общего числа. Указанная тенденция сохраняется и в текущем году.

Органы власти всех уровней активно используют информационные технологии (сайты, Интернет). В нарушение Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не все муниципальные образования области имеют официальные сайты в информационно-коммуникационной сети Интернет ввиду отсутствия материально-технической базы и достаточного финансирования для обеспечения работы системы. В 29% муниципальных образований области объем размещаемой на сайтах информации не соответствует установленным требованиям.
Необходимо отметить, что с 1 января текущего года введен новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы прокуратуры возложены дополнительные полномочия по формированию ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного самоуправления, определен порядок направления, рассмотрения проектов планов органов государственного контроля о проведении таких проверок. Плановые проверки не могут проводиться чаще, чем один раз в два года.
В настоящее время продолжается реформа местного самоуправления.
В связи с принятием 27 мая текущего года Федерального закона N 136-ФЗ внесены существенные коррективы в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности:
- Закон дополнен положениями о городском округе с внутригородским делением и о внутригородском районе, в которых также возможно осуществление местного самоуправления;
- предусмотрена возможность перераспределения полномочий между муниципальными образованиями различного уровня.
Внесенные изменения потребуют принятия региональных и муниципальных нормативных правовых актов, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и областным законодательством.
В целях совершенствования взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления прокуратурой области предложено проведение совместных мероприятий:
- прокурорами районного звена с должностными лицами органов местного самоуправления совместных приемов граждан по вопросам реализации возложенных на органы местного самоуправления полномочий;
- учебно-методических занятий органов местного самоуправления и органов прокуратуры по разъяснению полномочий контрольно-надзорных органов при проведении проверок;
- обобщений и распространения положительной практики деятельности органов местного самоуправления советами муниципальных образований, участия в подготовке модельных муниципальных нормативных правовых актов.
Кроме того, по-прежнему сохраняют актуальность такие вопросы, требующие согласованных действий, как осуществление органами местного самоуправления полномочий по подготовке к новому отопительному периоду, муниципального жилищного контроля, а также эффективного использования бюджетных средств на строительство и капитальный ремонт жилых домов до реального устранения нарушений прав каждого пострадавшего от стихии гражданина.
Взаимодействие органов прокуратуры области с органами власти и местного самоуправления продолжает оставаться ключевым направлением деятельности прокуратуры Амурской области, позволяющим эффективно осуществлять надзор в различных сферах правоотношений и своевременно влиять на состояние законности.

Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, в том числе с различными надзорными и контрольными органами. Под "взаимодействием" в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи. Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона – лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия. Учитывая, что основная часть работы прокуратуры сосредоточена в регионах и на уровне городов, районов, взаимодействие прокуроров преимущественно связано с органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также контрольно-надзорными органами федерального, регионального и муниципального уровней, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней, органов надзора и контроля составляют Конституция РФ, Закон о прокуратуре и другие федеральные законы. К числу принятых в последнее время законодательных актов следует отнести ФЗ от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с федеральными органами обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью. В свою очередь, и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры, а также органы регионального и муниципального уровней. Их взаимодействие строится с учетом свойственных законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления форм деятельности: проведение заседаний, сессий. Прокурорам в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре предоставляется право участвовать в заседаниях таких органов. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде "присутствия", т.е. с правом совещательного голоса, или наблюдателя в целях получения информации по вопросам состояния преступности и законности, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами. В других случаях – при рассмотрении внесенных прокурором представлений, протестов, требований на заседаниях соответствующих органов – в форме непосредственного участия прокурора. Такое участие предполагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъяснения существа нарушенного закона.

В целях реализации органами прокуратуры Указа Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка", организации эффективного взаимодействия с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления прокурорам субъектов РФ предписано активизировать эту деятельность. При этом в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 20.12.2010 № 445 "Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 “О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка”" названным прокурорам вменено в обязанность принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе создаваемых высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ. Кроме того, прокуроры субъектов РФ должны обеспечивать подготовку и направление высшим должностным лицам субъектов РФ предложений в комплексного плана мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка на территориях субъектов РФ, сосредоточивая основные усилия на выработке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике преступлений и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, а также направленных на активизацию борьбы с экстремизмом, терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков и нелегальной миграцией. Также в приказе обращено внимание на необходимость исключения подмены и дублирования органами прокуратуры возложенных на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ полномочий по координации работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах РФ, обеспечения недопустимости вмешательства этих органов в осуществление прокурорского надзора.

Исходя из этих положений, к формам взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления можно отнести: 1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, о предупреждении преступлений и иных вопросах правоохранительной деятельности; 2) информирование органов прокуратуры о выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторах; 3) совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ; 4) совместную деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями; 5) совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью; 6) участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов; 7) участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления, в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ; 8) предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти, в том числе для выявления в них коррупциогенных факторов; 9) проведение межведомственных совещаний с руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в целях координации деятельности субъектов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; 10) участие прокурорских работников в работе различных специальных рабочих групп по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.

Несколько иной характер взаимоотношений у прокуратуры с органами надзора и контроля. В первую очередь следует отметить, что, несмотря на различия в наименовании контролирующих органов (их еще называют органами межведомственного, специального контроля), речь в данном случае идет о государственных органах или органах местного самоуправления, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль и надзор за соблюдением законов на организационно не подчиненных им объектах. Это, как правило, структурные подразделения (главные управления, департаменты, отделы, инспекции) федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделенные полномочиями осуществлять контрольно-надзорные функции в определенной области управления. Среди них выделяются федеральные службы, которые образованы специально для осуществления контрольно-надзорных функций, для проведения проверок соблюдения (исполнения) на конкретном объекте действующего законодательства и целесообразности и эффективности использования предоставленных полномочий. К их числу относятся, например, ФНС России, Росприроднадзор, ФАС России и др.

Кроме этих контрольно-надзорных органов прокуратура активно взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований, которые являются постоянно действующими органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. И хотя указанные органы образуются соответственно законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и представительными органами муниципального образования, они обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

С учетом организационно-правового статуса органов надзора и контроля прокуроры должны строить отношения с ними так, чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях и нарушителях законов, обстоятельствах, способствующих нарушению законов; не подменяя органы контроля, требовать от них проведения мероприятий, направленных на выявление, пресечение и устранение нарушений законов, анализировать результативность актов реагирования соответствующих органов на выявленные нарушения законов. Прокуратура в соответствии с предоставленными ей полномочиями, с одной стороны, вправе обязывать органы надзора и контроля проводить проверки в подконтрольных организациях и на предприятиях, требовать выделения специалистов для выяснения возникших в надзорной деятельности вопросов, а с другой стороны, прокуроры сами проверяют законность и полноту принимаемых надзорными и контрольными органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.

Эти обстоятельства позволяют выделить следующие формы взаимодействия органов прокуратуры с органами надзора и контроля: 1) взаимный обмен информацией по вопросам выявления, пресечения и устранения нарушений законов; 2) участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний; 3) привлечение специалистов из контролирующих органов для участия в прокурорских проверках; 4) участие прокуроров в рассмотрении органами контроля протестов и представлений. Практикой нарабатываются и иные формы взаимодействия.

Общность задач, стоящих перед органами прокуратуры, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, органами юстиции по защите и охране Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, обусловливает необходимость обеспечения тесного взаимодействия органов прокуратуры с указанными органами. Основой взаимодействия прокуроров субъектов РФ с конституционными (уставными) судами служит предоставление в ряде субъектов РФ права соответствующим прокурорам обращаться с запросом в эти суды либо принимать участие в заседаниях (подробнее об этом см. параграф 10.1 настоящего пособия).

Взаимодействие органов прокуратуры и органов юстиции РФ осуществляется в соответствии с Соглашением Генпрокуратуры РФ и Минюста России от 25.03.1998 № 18 "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений". Этим Соглашением предусмотрены следующие формы взаимодействия: 1) обмен информацией об издании незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами исполнительной власти; 2) проведение совещаний у руководителей двух федеральных служб; 3) осуществление совместных обобщений материалов о нарушениях законов в рассматриваемой сфере; 3) проведение согласованных мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений; 4) разработка совместных предложений по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и правоприменительной практикой федеральных министерств и федеральных служб, субъектов РФ, общественных и религиозных объединений.

Особо следует отметить не входящие, как прокуратура, ни в одну из ветвей власти такие органы государственного надзора и контроля, как ЦБ РФ, Счетная палата РФ, ЦИК России и др. Генпрокуратурой РФ с учетом особого статуса таких органов заключены соглашения о сотрудничестве (взаимодействии) с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Счетной палатой РФ, Торгово- промышленной палатой РФ и рядом других структур. На основании их принимаются положения, совместные приказы, указания о порядке взаимодействия прокуратуры сданными органами. К примеру, в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий (проверок) на объектах, представляющих взаимный интерес, от 16.11.2007, Генпрокуратура РФ для проведения проверок с участием сотрудников Счетной палаты РФ по согласованию с этим органом создает совместную рабочую группу. Сотрудники Счетной палаты РФ, входящие в состав рабочей группы, в соответствии с программой проверки знакомятся с материалами проверки и в пределах своей компетенции дают ответы на поставленные перед ними вопросы. По завершению проверки Генпрокуратура РФ уведомляет в установленном порядке о результатах ее проведения Счетную палату РФ.

• Кобзарев Ф.М.

ПРОКУРАТУРА ПЕРМСКОГО КРАЯ

ПРИКАЗ

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Одной из основных задач системы органов местного самоуправления является реализация вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, что требует повышенного внимания к организации надзора за исполнением указанными органами и их должностными лицами Конституции Российской Федерации , федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Вместе с тем необоснованное вмешательство прокуроров в их деятельность, проведение проверок при отсутствии к тому законных оснований, истребование значительных объемов документов и сведений, принятие мер реагирования по малозначительным нарушениям препятствуют нормальному функционированию органов местного самоуправления, затрудняют исполнение ими закрепленных полномочий. Работа органов прокуратуры по осуществлению мониторинга состояния законности и координации в сфере контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления требует дополнительной активизации, поскольку не решена проблема обеспечения законности функционирования контрольных (надзорных) органов. Не всегда предпринимаются предупредительные меры по исключению фактов необоснованного вмешательства в деятельность муниципалитетов и предъявления незаконных требований.

В целях совершенствования надзора за исполнением законодательства об органах местного самоуправления, во исполнение приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" (далее - Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252), от 21.04.2014 N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (далее - Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222), руководствуясь ст. 18 , приказываю:

1. Заместителям прокурора края, руководителям подразделений аппарата прокуратуры края, территориальным (специализированным) прокурорам безотлагательно принять меры к совершенствованию механизма взаимодействия и конструктивного обмена информацией с органами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами.

Исключить факты неправомерного вмешательства прокурорских работников и контрольно-надзорных органов в деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц. При их установлении давать правовую оценку и бескомпромиссно решать вопрос об ответственности виновных лиц.

2. Городским, районным, специализированным прокурорам:

2.1. Обеспечить надлежащее планирование надзорной деятельности, предусмотрев исключение случаев неоднократного проведения проверок соблюдения одних и тех же обязательных требований в течение короткого периода времени, а также дублирования их различными ведомствами. При планировании надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления учитывать результаты ранее проведенных уполномоченными органами проверок, не подменяя при этом функции контролирующих органов.

Информировать глав муниципальных образований муниципальных районов и городских округов о запланированных территориальной (специализированной) прокуратурой мероприятиях в органах местного самоуправления в течение 15 дней с даты утверждения плана.

Проверки исполнения законов проводить в строгом соответствии с требованиями ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" , п. 6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также анализа состояния законности, других материалов о допущенных правонарушениях, требующих применения мер прокурорского реагирования. При выявлении нарушений закона принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования, в том числе формировать при наличии оснований материалы для направления в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц.

О результатах проверок информировать должностных лиц органов местного самоуправления.

2.2. Во взаимодействии с органами местного самоуправления принять меры к надлежащему исполнению требований Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" .

2.3. Продолжить получение необходимой информации о деятельности поднадзорных муниципалитетов из доступных официальных источников, в том числе сети Интернет, средств массовой информации, справочно-правовых систем. Для получения истребуемых документов и сведений использовать возможности электронного документооборота. В ходе проверок исключить повторные запросы муниципальных нормативных правовых актов, имеющихся в прокуратуре, а также получение документов, материалов и сведений, явно выходящих за предмет проверки.

2.4. Не допускать необоснованного возложения на муниципалитеты обязанностей по предоставлению в прокуратуру на регулярной основе сведений и материалов, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

Обеспечить ведение перечня информации, запрашиваемой из органов местного самоуправления для подготовки анализа состояния законности на поднадзорной территории, докладных записок в соответствии со списком (приказов, указаний, распоряжений), по которому установлены контрольные сроки исполнения поручений с указанием периодичности. Указанный перечень ежегодно направлять в исполнительно-распорядительный орган муниципального района (городского округа) для обеспечения своевременной подготовки и предоставления сведений в органы прокуратуры, в том числе на электронных носителях.

Оперативно принимать меры к исключению из перечня информации, необходимость в которой для организации надзорной деятельности отпала.

2.5. При истребовании сведений устанавливать разумные сроки для исполнения запросов с учетом сложности поставленных вопросов и объема запрашиваемых документов. Проверки и изучение значительного объема документации практиковать непосредственно в органах местного самоуправления.

2.6. Исключить факты реализации прокурорских полномочий в отношении органов местного самоуправления в целях искусственного наращивания статистических показателей работы, дробления, тиражирования актов реагирования.

Оценивать возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

В случаях внесения актов прокурорского реагирования, предполагающих увеличение финансовых расходов органов государственной власти края и местного самоуправления, учитывать необходимость корректировки соответствующих бюджетов и их финансовую сбалансированность.

Последовательно обеспечивать профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически информировать должностных лиц местного самоуправления о типичных нарушениях законодательства, выявляемых органами прокуратуры, внося конкретные предложения по их устранению и недопущению впредь.

2.7. Практиковать проведение межведомственных совещаний органов прокуратуры и местного самоуправления по проблемам взаимодействия, исполнения законодательства, соблюдения прав граждан.

2.8. Обеспечить на системной основе работу по повышению юридической грамотности и правовой культуры должностных лиц органов местного самоуправления на поднадзорной территории.

2.9. Осуществлять координацию деятельности контрольно-надзорных органов в отношении муниципалитетов, добиваясь исключения фактов не основанных на законе проверок. Принять меры по недопущению фактов дублирования контрольных мероприятий и привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления различными ведомствами за одно и то же нарушение.

2.10. Исключить случаи согласования контрольно-надзорным органам внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе по ранее выданным предписаниям.

2.11. Требования о проведении внеплановых проверок органов местного самоуправления и их должностных лиц контрольно-надзорным органам направлять при наличии поступивших в органы прокуратуры материалов и обращений, содержащих информацию о фактах нарушения законов, в порядке, установленном Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222 , Приказом прокурора Пермского края от 30.04.2013 N 41 "Об упорядочении направления органами прокуратуры края требований о проведении проверок в территориальные подразделения федеральных органов и региональных органов контроля (надзора) и организации их учета, в том числе проводимых органами муниципального контроля".

При этом учитывать, что требования о проведении контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц уполномочен направлять только прокурор края.

Ответы заявителям в таких случаях давать с учетом сведений о принятых контрольно-надзорным органом мерах по результатам проведенных им мероприятий и одновременной оценкой правомерности и полноты принятых решений.

Исключить из практики случаи направления требований в отсутствие к тому оснований, а также неуполномоченным органам.

2.12. На постоянной основе проводить мониторинг состояния законности в сфере контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления и практики прокурорского реагирования в данном направлении, в том числе анализировать факты оспаривания в суде актов реагирования и их последствий.

3. Управлению по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры края (далее - Управление) во взаимодействии с заинтересованными подразделениями аппарата прокуратуры края:

3.1. Обеспечить реализацию полномочий органов прокуратуры по формированию и согласованию ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок и согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Организацию исполнения названных полномочий возложить на заместителя начальника, старших прокуроров Управления.

При необходимости начальником Управления вышеуказанные обязанности могут быть временно возложены на иных работников Управления.

3.1.1. Организацию и техническое сопровождение электронного документооборота возложить на отдел материально-технического обеспечения, эксплуатации зданий и транспорта прокуратуры края.

3.1.2. Старшему помощнику прокурора края по взаимодействию со средствами массовой информации обеспечить размещение на официальном сайте прокуратуры края в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

3.2. Сверки данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных плановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводить не реже одного раза в полугодие.

3.3. Организовать учет требований о проведении проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, направляемых органами прокуратуры в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля на бумажном носителе и в электронном виде.

3.4. На регулярной основе осуществлять системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях прав органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении государственного контроля (надзора), включая сведения средств массовой информации.

3.5. В постоянном режиме осуществлять мониторинг размещаемой на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора) информации, предусмотренной ч. 2.7 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . При установлении фактов незаконного привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к ответственности давать принципиальную оценку действиям сотрудников контролирующих органов и принимать необходимые меры реагирования.

3.6. Использовать выводы и результаты обобщений для совершенствования надзорной практики.

3.7. Выносить проблемные вопросы обеспечения законности и организации прокурорского надзора на рассмотрение заседаний коллегии прокуратуры края и (или) межведомственных совещаний, рабочих групп.

4. Утвердить и ввести в действие с момента подписания настоящего Приказа Регламент согласования в прокуратуре Пермского края внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 1); форму Акта сверки данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных плановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 2 - не приводится); форму Журнала учета заявлений о согласовании внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (приложение N 3 - не приводится); форму Журнала учета требований о проведении проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, направляемых органами прокуратуры в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля (приложение N 4 - не приводится).

5. Территориальным (специализированным) прокурорам, руководителям подразделений аппарата прокуратуры края представлять в Управление информацию:

Об исполнении п. 3 Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012 - раз в полугодие к 5 июня и 5 декабря.

Установить, что конкретные требования к содержанию докладных записок и порядку их предоставления устанавливаются соответствующим дополнительным письмом прокуратуры края.

Управлению обеспечить обобщение полученной информации и подготовку докладных записок:

В Генеральную прокуратуру Российской Федерации о состоянии законности и практике прокурорского надзора в рассматриваемой сфере - каждое полугодие к 25 июля и в составе докладной записки о результатах работы за год;

В Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об исполнении п. 3 Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012 - раз в полугодие к 20 июня и к 20 декабря.

6. Признать утратившими силу:

Указание прокурора Пермского края от 09.10.2013 N 114/7 "Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления";

Поручение первого заместителя прокурора Пермского края от 14.02.2013 N 7/3-22-2013 об организации исполнения Решения окружного совещания при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе и заместителе Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления от 30.11.2012;

Поручение первого заместителя прокурора Пермского края от 10.02.2014 N 7-19-2014 о предоставлении сведений о проверках органов местного самоуправления.

7. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на заместителей прокурора края по курируемым направлениям деятельности.

Приказ направить заместителям прокурора края, начальникам управлений, отделов прокуратуры края, территориальным (специализированным) прокурорам, которым довести его содержание до сведения подчиненных работников.

Прокурор края
государственный советник
юстиции 3 класса
А.Ю.БЕЛЫХ

Приложение N 1. РЕГЛАМЕНТ СОГЛАСОВАНИЯ В ПРОКУРАТУРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Приложение N 1
к Приказу
прокурора края
от 08.08.2014 N 161

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Регламент согласования в прокуратуре Пермского края внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (далее - Регламент) определяет принципы, общие условия, порядок и сроки согласования проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в прокуратуре края.

1.1. Организация работы в прокуратуре Пермского края по согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления строится в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21.04.2014 N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" , а также данным Регламентом и приказом об его утверждении.

1.3. Реализацию полномочий прокуратуры края по согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в прокуратуре края обеспечивают старшие прокуроры управления по надзору за исполнением федерального законодательства (далее - Исполнители, Исполнитель) в соответствии с Положением об управлении по надзору за исполнением федерального законодательства (далее - Управление) и распределением обязанностей. При необходимости начальником Управления исполнение отдельных полномочий по согласованию проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, закрепленных за работниками Управления, может быть временно поручено иным работникам Управления.

1.4. Заместитель начальника Управления несет ответственность за надлежащую организацию и осуществление работы на данном направлении прокурорской деятельности. Контроль за работой Исполнителей осуществляет начальник Управления, а также курирующий Управление заместитель прокурора.

2. ПОРЯДОК СОГЛАСОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Прием решения органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки в отношении органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления (далее - Распорядительный документ), а также прилагаемых к нему материалов осуществляется в рабочее время сотрудниками службы делопроизводства отдела общего и особого делопроизводства, обеспечивающими деятельность Управления (кабинет 509).

Распорядительные документы, поступившие по почте, незамедлительно передаются в службу делопроизводства Управления, а затем заместителю начальника Управления в порядке, установленном для рассмотрения обращений граждан и должностных лиц.

2.2. Учет всех поступивших Распорядительных документов ведется Исполнителями по установленной журнальной форме.

2.3. Принятый Распорядительный документ регистрируется и незамедлительно передается для рассмотрения заместителю начальника Управления либо начальнику Управления.

2.4. Заместитель начальника Управления после получения Распорядительного документа передает его Исполнителю для рассмотрения, оценки законности проведения внеплановой проверки и подготовки проекта решения о согласовании проведения внеплановой проверки либо об отказе в согласовании ее проведения (далее - Решение), обеспечения подписания Решения либо дает оценку и готовит соответствующие материалы самостоятельно.

2.5. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления Распорядительного документа, Исполнитель:

2.5.1. Рассматривает поступивший Распорядительный документ, при этом:

проверяет наличие необходимых материалов, его обосновывающих, а также их соответствие требованиям закона, в том числе по оформлению;

определяет компетенцию прокуратуры края по согласованию проведения данной внеплановой проверки;

оценивает наличие правовых оснований к проведению предполагаемой внеплановой проверки.

2.5.2. Готовит проект Решения, который вместе с Распорядительным документом и прилагаемыми к нему материалами передается для оценки и согласования заместителю начальника Управления.

2.5.3. После согласования заместителем начальника Управления проекта Решения два его экземпляра вместе с Распорядительным документом и прилагаемыми материалами незамедлительно передаются для проверки и согласования начальнику Управления.

2.5.4. По результатам изучения начальник Управления все материалы незамедлительно передает на подпись заместителю прокурора края.

В случае несогласия с проектом Решения оно возвращается Исполнителю для доработки в оперативном режиме.

2.5.5. После подписания и сдачи Решения сотрудникам службы делопроизводства отдела общего и особого делопроизводства один его экземпляр (с гербовой печатью) ими в тот же день представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган государственного контроля (надзора), второй экземпляр с отметкой об отправке оригинала остается в прокуратуре края и подшивается в отдельное надзорное производство со всеми материалами, обосновывающими его принятие.

2.6. Решение и приложенные к нему документы, а также иные материалы, полученные при рассмотрении Распорядительного документа, снимаются Исполнителем с контроля:

В случае согласования проведения внеплановой проверки после размещения органом, ее проводившим, информации о результатах контрольно-надзорных мероприятий в сети Интернет. Контроль за своевременностью и полнотой размещенных сведений осуществляет Исполнитель;

В случае отказа в согласовании в течение 7 рабочих дней после окончательного формирования надзорного производства и проверки его оформления.