Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.
Контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. - 2011. - № 3. - С.10-11..
Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументировано обоснован. Как пишет В.Е. Чиркин, «...мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)» Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С.10..
Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер.
По мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2010. - С.608..
В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.
Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это «наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки» Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М., 1965. - С.199..
«Контроль, - отмечает В.Г. Афанасьев, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования» Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. - С.125..
Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.
Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.
Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.
Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - С.24..
С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного права, контроль является методом или способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:
Проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;
Проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;
Принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - Саратов, 2010. - С. 242..
Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие.
От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2009. - С. 324..
Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:
Контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;
Основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
Осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;
У органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2006. - № 3. - С.34..
В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.
Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.
В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.
Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:
Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
В процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;
Органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. - 2009. - № 2. - С.21..
Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.
1. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.
Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.
2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.
Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.
3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.
Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.
4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора - законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.
Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.
5. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций Зырянов С. М. Административный надзор полиции: учебное пособие - М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - С27..
Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий Погодина Н.А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Гражданин и право. - 2010. - №9. - С.12..
Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.
Правонарушения в системе управления наносят серьезный ущерб обществу и государству, поскольку препятствуют осуществлению прав и обязанностей, справедливому распределению материальных и духовных благ. При рассмотрении контрольно-надзорной деятельности в системе государственного и муниципального управления следует выделять контроль в отношении как законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и целесообразности. Как правило, разграничивая два данных направления контрольной деятельности, принято отмечать, что контроль за целесообразностью осуществляется в рамках той системы органов публичной власти, которые осуществляют то или иное полномочие. Так, например, в системе органов исполнительной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет контроль не только за законностью деятельности структурных подразделений правительства (администрации) субъекта РФ, но за целесообразностью осуществляемых полномочий. Последнее имеет значительный смысл, ибо предпринимаемые действия даже при соблюдении законности могут быть недостаточно последовательны, оправданны с точки зрения эффективности, требований управленческой науки и т. п. В этом случае руководитель субъекта РФ вправе, используя административные правоотношения, принять необходимые меры, чтобы изменить направленность и содержание осуществляемых мероприятий.
Следовательно, контроль за целесообразностью предусматривает наличие определенных административных взаимоотношений между контролирующими и подконтрольными. С учетом этого очевидно, что, например, в системе исполнительной власти федеральные органы вправе осуществлять контроль за целесообразностью деятельности соответствующих органов субъектов РФ только в отношении предметов совместной компетенции, если иное не установлено законодательством. В отношении же предметов собственного ведения субъекта РФ такой контроль возможен только в рамках соблюдения принципа законности.
В то же время данное разграничение может быть пересмотрено, когда речь идет о контроле за осуществлением переданных государственных полномочий. Наиболее ярко это демонстрирует порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Местное самоуправление, будучи формой народовластия, формой публично-правовой власти не может уже иметь ни государственной, ни государственно- общественной (общественно-государственной) природы. Однако отрицание государственной природы местного самоуправления не означает разрушения единой системы властных отношений в рамках одного государства. В рамках единой государственности обеспечивается, может быть, пока не в должной мере, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Такое взаимодействие проявляется, в частности, также в том, что органы местного самоуправления осуществляют важные полномочия, которые в соответствии с российским законодательством были переданы им федеральными и региональными органами государственной власти. Такие полномочия обладают особенностями, связанными с их ресурсным обеспечением, порядком передачи, а также контролем за их реализацией и юридической ответственностью.
Признание муниципальной и государственной властей двумя разными формами единой публично-правовой власти создает необходимую основу для соответствующей трактовки и проблемы административного контроля. Определенное значение в связи с этим имеет обращение к Европейской Хартии местного самоуправления, в которую включена отдельная статья 8, регулирующая административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Основные положения данной статьи можно сформулировать следующим образом:
- * административный контроль за органами местного самоуправления правомерен, но такой контроль может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом;
- * административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предполагает контроль за соблюдением ими законности и конституционных принципов;
- * административный контроль может иметь также характер контроля за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления, но такой контроль осуществляется только в от- ношении реализации ими переданных государственных полномочий;
- * административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Федеральный закон № 131 конкретизирует данные положения: допускается возможность контроля со стороны органов государственной власти не только законности, но и целесообразности деятельности органов местного самоуправления. Но касается это только переданных государственных полномочий.
Аналогичный подход также используется в Федеральном законе № 131, когда регулируется порядок передачи отдельных полномочий органа местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений и наоборот. Важно подчеркнуть, что порядок такого контроля наряду с нормами федерального законодательства, конкретизированными также муниципальными правовыми актами, дополняется соответствующими соглашениями между органами местного самоуправления двух уровней - районного и поселенческого.
Таким образом, правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности осуществляется достаточно объемным и разнообразным пакетом нормативных правовых актов. Это - Конституция РФ и акты международного права, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты. Однако наряду с нормативным регулированием порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности следует также учитывать и его договорное регулирование. При- чем внимание к последнему имеет важное значение для разработки не только соответствующей теории в силу определенной новизны проблемы, но и для практики. Как правило, если при подготовке таких договоров (соглашений) серьезное внимание уделяется при выработке их предмета, установлении сроков и материального обеспечения, определение порядка контроля за их реализацией и ответственности ограничивается устоявшейся формулой, что данные вопросы регулируются в соответствии с российским законодательством.
Однако, как показывает анализ, контроль, а соответственно и связанный с этим вопрос юридической ответственности, может весьма серьезно различаться в зависимости от того, осуществление каких по характеру полномочий подлежит такому контролю. Это приобретает особенно существенное значение, когда речь идет о взаимодействии двух разных видов публично-правовой власти - государственной и муниципальной. Большая строгость в определении данных существенных условий договоров (соглашений) и их оптимальная детализация создадут условия не только для повышения качества такой контрольной деятельности, но и обеспечат более эффективное взаимодействие разных органов публичной власти.
Рассматривая проблему правового обеспечения контрольно- надзорной деятельности, следует также отметить большую роль нормативных актов, регулирующих субъектов такой деятельности.
Контроль деятельности и надзор за деятельностью органов государственного и муниципального управления, должностных лиц, а также исполнением ими Конституции РФ, других нормативных правовых актов, осуществляется прежде всего специально созданными для этого федеральными контрольно-надзорными органами - органами прокуратуры и Счетной палатой Российской Федерации. Важную роль в соблюдении органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина выполняют Уполномоченный по правам человека РФ и Уполномоченный по правам ребенка РФ, а так- же аналогичные институты, созданные во многих субъектах РФ. На уровне субъектов РФ также для осуществления контроля законности расходования бюджетных средств создаются собственные контрольные органы - счетные палаты, ревизионные комиссии и др.
Кроме этого, следует иметь в виду, что значительные функции контрольного характера осуществляются и органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. В системе федеральных органов исполнительной власти - это прежде всего созданные специально для осуществления данных полномочий государственные службы. Аналогичные функции выполняются и в системе исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131 может быть создан также контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых данным органом, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Социальный Контроль.
Механизм саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного регулирования.
Формы социального контроля.
В социологической науке известно 4 принципиальные формы социального контроля:
Внешний контроль;
Внутренний контроль;
Контроль через отождествление с референтной группой;
Контроль через создание возможностей добиться социально значимых целей средствами, наиболее подходящими для данного человека и одобряемыми обществом (так называемое "множество возможностей").
1) Первая форма контроля - внешний социальный контроль - это совокупность социальных механизмов, которые регулируют деятельность индивида. Внешний контроль может быть формальным и неформальным. Формальный контроль основан на инструкциях, предписаниях, нормах и нормативных актах, а неформальный базируется на реакциях окружения.
Эта форма наиболее известна и понятна, но в современных условиях представляется неэффективной, так как предполагает постоянное отслеживание действий отдельного человека или социальной общности, следовательно, требуется целая армия контролеров, за которыми тоже кто-то должен следить.
2) Вторая форма контроля - внутренний социальный контроль - это осуществляемый человеком самоконтроль, направленный на согласование собственного поведения с нормами. Регуляция в данном случае осуществляется не в рамках взаимодействия, а в результате чувства вины или стыда, которые возникают при нарушении усвоенных норм. Для успешного функционирования такой формы контроля в обществе должна быть устоявшаяся система норм и ценностей.
3) Третья форма - контроль через отождествление с референтной группой - позволяет показать деятелю возможные и желательные для общества модели поведения, внешне вроде бы не ограничивая свободу выбора деятеля;
4) Четвертая форма - так называемая "множество возможностей" - предполагает, что, показав деятелю разнообразные возможные варианты достижения цели, общество тем самым оградит себя от выбора деятелем тех форм, которые нежелательны для общества.
Основными институтами социального контроля следует назвать государство, институты права и правоохранительные органы, на уровне межличностных отношений институт семьи и брака. Вообще говоря, любой социальный институт, выполняя свою основную регулятивную функцию, в той или иной мере выступает и институтом социального контроля, устанавливая и регламентируя поведение людей в той или иной плоскости в соответствии с социально одобряемыми принципами и нормами.
<*> Belyaev V.P., Larina O.G. Formation of the institute of state control and supervision in Russia.Беляев Валерий Петрович, доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права Юго-Западного государственного университета.
Ларина Ольга Григорьевна, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории государства и права Юго-Западного государственного университета.
В статье рассматриваются историко-правовые основы института государственного надзора и контроля, исследуются образование, развитие и реформирование фискалитета, прокуратуры, а также Государственного контроля как самостоятельного ведомства.
Ключевые слова: контроль, надзор, государство, прокуратура, фискалитет.
The article considers historical-law fundamentals of the institute of state supervision and control, studies formation, development and reforming of fiscal structure, procurator"s office and also the State Control as an independent department.
Key words: control, supervision, state, procurator"s office, fiscal structure.
Общеизвестно, что для государственной деятельности контроль, надзор, проверка исполнения законов являются неотделимыми от самой ее природы. Но специальный институт контроля и надзора возникает только при наличии определенных условий, характеризующих общественный и государственный строй страны. Во-первых, это наличие писаного права (законов, указов, инструкций и т.п.); во-вторых, структурирование общества и столкновение интересов общественных групп, частных лиц с интересами государства; в-третьих, революционные изменения в общественном, государственном устройстве, а также в законодательстве и т.д.
Поиск эффективного механизма контроля начался в России в период формирования централизованного государства. По мнению С.М. Казанцева, в московский период контроль присутствует в двух формах: "народный надзор", осуществляемый выборными лицами от населения ("целовальники") и "высший надзор", осуществляемый специальными органами или должностными лицами (Боярская дума как высший орган государственного управления по Судебнику 1497 г.) <1>. При Иване Грозном возникает своеобразная система контроля - опричники. Однако, полагаем, этот институт нельзя считать формой надзора - это больше побочный продукт поиска, носивший временный характер и не оправдавший своей деятельностью возлагавшихся на него надежд. Определенные черты надзорного органа имели Челобитный приказ, приказ Приказных дел, приказ Тайных дел Алексея Михайловича (1654 - 1676 гг.) <2>. Указанные органы выполняли некоторые функции по надзору, но их деятельность не носила постоянного характера и имела своей целью не предупреждение нарушений закона, а наказание виновных. Следовательно, эти органы нельзя считать надзорными, они не могут считаться даже родоначальниками (предшественниками) таковых. Заметим, что такую точку зрения высказали А.Д. Градовский, Н.В. Муравьев, В.И. Веретенников и др.
<1> Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 8 - 9.
<2> Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права. СПб., 1910. С. 290 - 291; Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел. Ярославль, 1902. С. 314, 332.
Первая четверть XVIII столетия - это, по мнению многих историков, время становления абсолютизма в России, время бурных изменений в обществе, государственном устройстве, законодательстве. Царь Петр, стремившийся сделать Россию великой и сильной державой, нуждался в хорошо отлаженном государственном аппарате, быстро и эффективно претворявшем его замыслы в жизнь. Действующий аппарат, который он получил в наследство, не имел четкой законодательной регламентации прав и обязанностей должностных лиц, что обусловило отсутствие реальной возможности привлечения чиновников к ответственности и, как следствие, малоэффективное управление государством. Местничество, привычка смотреть на должность как на источник доходов, мздоимство, волокита - вот неполный перечень проблем того времени <3>. Поэтому в первой четверти XVIII века Петр I кардинально реформирует высшие и центральные органы власти. Создавался малочисленный, централизованный, способный более быстро и решительно исполнять волю царя государственный аппарат, функции, устройство и порядок деятельности которого были четко определены законодательно.
<3> Беляев В.П. Надзор: его истоки в России // Административное право и процесс. 2004. N 2. С. 44.
В такой обстановке Петр I нуждался в органе, который, с одной стороны, осуществлял бы надзор за соблюдением законов центральной власти на местах, не допуская отклонений и объясняя смысл вновь издаваемых указов, а с другой стороны, осуществлял бы от имени императора надзор за деятельностью созданных им Сената и других учреждений. С этой целью Петр Великий Указом от 2 марта 1711 г. "Об обязанностях Сената" <4> учреждает должности фискалов при всех государственных учреждениях. Разъяснение обязанностей фискалов изложено в Указе от 5 марта 1711 г.: фискалу поручалось "над всеми тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також - в сборе казны и прочего". В последующих указах и инструкциях права и обязанности фискалов были определены более точно: фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника непосредственно в Сенате. На фискалов был возложен тайный надзор за действиями всех должностных лиц.
<4> Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Т. IV. N 2331.
К представителям высшего надзорного органа власть предъявляла высокие нравственные требования, некий моральный ценз, убедительно показывающий, что Петр I возлагал на фискалов большие надежды и стремился поднять и закрепить их авторитет на высоком уровне. К фискалам предъявлялись особые требования порядочности и честности, и если они не оправдывали доверия, то жестко наказывались. Наказание приобретало характер показательности и воспитательную направленность, чтобы другим неповадно было обманывать казну, государя <5>. Заметим, что эти требования для современных государственных служащих более чем актуальны. Кроме того, были учреждены должности провинциал-фискалов и нижестоящих фискалов с той же компетенцией, что и у обер-фискала при Сенате, за исключением права обвинять "вышнего судью", то есть сенатора <6>. Следовательно, в основу построения системы фискалитета был заложен важный принцип единства и неделимости этого органа, который характерен для всех надзорных органов.
Важным этапом в становлении фискалитета было принятие 17 марта 1714 г. Указа "О фискалах, о их должности и действии" <7>, который более четко определил функции, порядок деятельности, структуру, штаты, ответственность и прочие компоненты статуса фискальской службы. Наиболее важный критерий, положенный законодателем в основу определения их компетенции - "взыскание всех безгласных дел": а) проведывать и доносить обо всех нарушениях закона; б) о взяточничестве, казнокрадстве и прочем, "что во вред государственному интересу быть может" (в том числе о злом умысле против персоны его величества, измене, возмущении или бунте <8>); и в) о других делах народных, по которым нет челобитчика.
<7> ПСЗ. Т. V. N 2786.
<8> ПСЗ. Т. VI. N 3876.
Не вдаваясь в детальное исследование фискалитета, отметим, что существование его было недолгим. В декабре 1729 г. Верховный тайный совет ликвидировал фискалов как должность и как институт <9>: все фискальские дела, денежная казна, имущество и функции были распределены между различными учреждениями.
<9> ПСЗ. Т. VIII. N 5431, 5494.
Думается, что необходимость надзора за исполнением законов в первую очередь возникает в таком государстве, где есть хотя бы более-менее упорядоченная система законодательства. Эта необходимость реализуется путем создания надзирающих органов и наделения их соответствующими функциями с целью обеспечения эффективности управления обществом и государственным аппаратом. Подобные органы имеют в различных странах неодинаковые наименования, несовпадающие объемы полномочий, круг обязанностей, функции, но общим для них является основное - обеспечение верховенства законов и единообразия их применения.
Появлению прокуратуры в России предшествовало, как уже отмечалось, несколько различных форм надзорной власти (хотя они и были в зачаточном состоянии). И, несмотря на то что фискалитет был прообразом прокуратуры, поскольку он не выполнил своей надзорной функции, поиски более эффективного органа надзора продолжались. К двадцатым годам XVIII в. эти поиски завершились учреждением института государственного органа - была создана прокуратура. Для учреждения столь сложного института необходима была тщательная проработка всех его элементов, как на теоретическом, так и на законодательном уровнях. При этом был учтен опыт аналогичных институтов в европейских странах, подобие которых мечтал создать царь. Венцом стал его Указ от 12 января 1722 г. <10>, которым учреждались должности генерал- и обер-прокурора при Сенате и должности прокуроров при всех коллегиях. На генерал-прокурора возлагались обязанности наблюдать за правильным производством дел вообще и в Сенате в особенности, а также за исполнением уже решенных дел. Аналогично была определена компетенция прокуроров при коллегиях: они наблюдали за правильным производством дел и за практическим исполнением указов. 18 января 1722 г. специальным Указом были учреждены прокуроры в провинциях при надворных судах, что положило начало местной (губернской) прокуратуре <11>. Названными Указами определялись структура органов прокуратуры, а также их компетенция: первым прокуроры были уполномочены осуществлять надзор за соблюдением законов органами власти и управления, вторым - осуществлять надзор за судами.
<10> ПСЗ. Т. VI. N 3877.
<11> Российское законодательство X - XX вв. М., 1986. Т. 4. С. 184; ПСЗ. Т. VI. N 3880.
В дальнейшем продолжалась тщательная проработка законопроектов, определяющих статус прокуратуры: о Сенате, о генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий. Последний был утвержден 5 апреля 1722 г. <12> и составил раздел Регламента Адмиралтейств-коллегии (позже на его основе были составлены положения о прокурорах других коллегий и надворных судов <13>). Затем 27 апреля 1722 г. были приняты Указы "О должности Сената" <14> и "О должности генерал-прокурора" <15>. Последний Указ оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.
<12> ПСЗ. Т. VI. N 3937.
<13> Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.; Л., 1945. С. 319.
<14> Российское законодательство. Т. 4. С. 189 - 193.
<15> ПСЗ. Т. VI. N 3979.
"Должностью" определялись основные задачи, а также принципы организации и деятельности прокуратуры. Генерал-прокурор наделялся широкими полномочиями по надзору за Сенатом: он смотрел за тем, чтобы сенаторы правильно разрешали все дела согласно указам; при обнаружении нарушения обращал их внимание на ошибку и предлагал устранить ее. В случае если Сенат должным образом не реагировал на предложение прокурора, он мог приостановить действие любого решения Сената и обязан был доложить об этом царю в письменной форме в установленные сроки. Если генерал-прокурор не мог определить, допущено ли нарушение закона, он мог приостановить дело и проконсультироваться, "с кем заблагорассудит", после чего передать дело на рассмотрение царя. Делопроизводство в Сенате было письменным, поэтому генерал-прокурор обязан был вести особый журнал, где протоколировал ход заседания.
В соответствии с указом "О должности Сената" генерал-прокурор наделялся полномочиями для придания оперативности работе Сената: он определял, какие дела следует рассматривать в первую очередь, сколько требуется времени Сенату для обсуждения того или иного дела. В случае необходимости генерал-прокурор напоминал сенаторам об их долге и следил за тем, чтобы они не злоупотребляли своим положением (раздел IV Указа "О должности Сената" <16>). Законодатель определил конечный результат деятельности генерал-прокурора, степень ее эффективности: он должен был не только предотвращать нарушения закона, но и следить за тем, чтобы указы исполнялись и самим Сенатом "не на столе токмо, но и самым действом" (раздел I, п. 2 Указа "О должности генерал-прокурора"), "понеже всуе законы писать, когда их не хранить или играть ими как в карты" <17>. В случае неисполнения какого-либо указа или решения генерал-прокурор должен был выяснить причины происшедшего, предложить Сенату ликвидировать такое положение и занести этот факт в книгу регистрации исполнения <18>. Еще одна характерная деталь: прокуратура была поставлена над фискальными органами, и в обязанности генерал-прокурора входил надзор за фискалами.
<16> Российское законодательство. Т. 4. С. 191 - 197.
<17> Указ от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" // Российское законодательство. Т. 4. С. 186.
<18> Там же. С. 197.
Основным принципом организации прокуратуры была строгая централизация, однако прокурорские чины не состояли в иерархической зависимости друг от друга; коллежские и губернские прокуроры непосредственно подчинялись генерал-прокурору. Они являлись как бы "оком генерал-прокурора" на местах, действуя от его имени, под его наблюдением и покровительством <19>. От него они получали наставления и указания, к нему обращались со своими письмами и протестами. Генерал-прокурор помимо руководства осуществлял надзор за прокурорами, так же как и за фискалами. В случае совершения прокурорами проступка или преступления, генерал-прокурор предлагал их дела, впрочем, равно как и доносы прокуроров (и на них), для рассмотрения Сенату.
<19> Беляев В.П. Государственный финансовый контроль России в первой половине XIX века // Финансовое право. 2005. N 2. С. 19.
В соответствии с Указом от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" на генерал-прокурора возлагалась обязанность, выявив пробел в законодательстве, ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение. В ситуации, когда сам царь и Сенат (как законосовещательный орган <20>) вели активную, хотя и неупорядоченную правотворческую деятельность, а кодификация законодательства отсутствовала, право законодательной инициативы генерал-прокурора представляло собой значительное достижение в деле управления государством.
<20> Российское законодательство. Т. 4. С. 189 - 190.
На местах прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы в своей должности центральные и местные учреждения не допускали нарушений закона. Для этого они должны были: а) напоминать чиновникам об их обязанностях; б) предлагать устранить допущенные ими нарушения; в) опротестовывать и приостанавливать действие их незаконных решений, о чем г) доносить генерал-прокурору в течение трех дней. При осуществлении своих функций прокуроры имели право присутствовать на заседаниях поднадзорных учреждений. В те же дни, когда коллегия не заседала, прокурор должен был проверять ее деятельность и сообщать о нарушениях на следующих заседаниях. Основным и единственным методом деятельности прокуроров был, как уже отмечалось выше, гласный надзор. Поэтому на законодательном уровне прокурорам обеспечивалась свобода доступа к документам, касающимся деятельности тех учреждений, надзор за которыми они осуществляли. Для этого на обер-секретаря и всех служащих коллегии возлагалась обязанность представлять по требованию прокурора все материалы. Прокурору коллегии была подчинена вся канцелярия коллегии, к нему поступали фискальские доносы, а он был обязан принимать их, расследовать и предлагать на рассмотрение в соответствующие учреждения. Помимо протестов по делам от прокуроров надворных судов к генерал-прокурорам поступали различные справки и статистические отчеты отдельно по фискальским, "интересным" (делам большой политической или общественной значимости) и другим делам <21>. Кандидатуры на должности прокуроров подбирал генерал-прокурор, но утверждались и назначались они Сенатом, перед ним же и несли ответственность за проступки по службе.
<21> Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. Харьков, 1915. С. 88.
Нельзя не отметить то обстоятельство, что 11 мая 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода и надзор был распространен на высший орган духовной власти в государстве.
Следовательно, в 1722 году в России был создан государственный орган, осуществлявший от имени и по поручению верховной власти повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. В то же время подчеркнем, что в компетенцию прокуроров уголовное преследование не входило.
Архивное законодательство свидетельствует, что прокуратура изначально создавалась как орган надзора за законностью. Ее учреждение было закономерным и объективно обусловленным, хотя надзорная функция могла быть возложена на уже существовавшие органы, в том числе и на фискалов.
В свою очередь, история Государственного контроля как отдельного, самостоятельного ведомства, по утверждению ученых, началась 28 января 1811 г. высочайше утвержденным Манифестом Александра I "Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов" <22>, согласно которому указанное ведомство обязано было проверять приходы и расходы "всех казенных и общественных сумм и капиталов".
<22> Манифест от 28 января 1811 г. "Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов" // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXI. СПб., 1830. N 24502.
Граф М.М. Сперанский одним из основных положений предложил подчинение всех министерств контролю Госсовета, а всех расходов - Государственному контролю. В соответствии с императорским Манифестом на Государственный контроль возлагались обязанность проверки и ревизии доходов и расходов всех казенных и общественных денег, а также надзор за их движением. Впервые военное и морское ведомства, тратившие большие суммы, теперь подчинялись Государственному контролю <23>. Первым Государственным контролером был назначен барон Б.Б. Кампенгаузен.
<23> См.: там же. Ст. 564.
В соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 г. при Государственном контролере образовывался Совет для рассмотрения дел, "требующих по важности своей общего соображения" (в разное время он назывался по-разному: Совет главного управления ревизии государственных счетов, Совет Государственного контролера, Совет Государственного контроля), в который входили Государственный контролер и директора департаментов. В его ведении также находились вопросы, связанные с рассмотрением годовых смет и отчетов, претензий частных лиц к казне, проступков чиновников контрольного ведомства и т.п. Заметим, принимаемые им решения имели рекомендательный характер. Но вместе с тем значимость Совету придавало то, что в случае отсутствия Государственного контролера (по болезни или иным причинам) ему предоставлялось право руководства Главным управлением.
Что же касается компетенции непосредственно Главного управления, то по Манифесту от 28 января 1811 г. на данное учреждение возлагалась обязанность контролировать законность финансовых операций, проводимых с бюджетными средствами, и правильность государственной отчетности. При этом факт правильности проверяемых счетов утверждался выдачей расчетных свидетельств (квитанций). В случае же выявления каких-либо несоответствий ("неисправностей счетов или действительных начетов") виновные привлекались к ответственности. Кроме того, Главное управление одновременно составляло "сличительные расчеты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при разных предприятиях (операциях), или убытки, ею понесенные, хотя бы, впрочем, самое производство их и счеты найдены были в порядке" (§ 2).
Положительное новшество состояло в том, что данное ведомство получило право проверять эффективность и целесообразность всех финансовых операций со средствами казны. Это позволяло оценивать составленную роспись государственных доходов и расходов с практической точки зрения и избежать в будущем нецелесообразного использования казенных средств.
Рассмотренные службы (фискалитет, прокуратура) и Государственный контроль (как орган) заложили в Российском государстве основы института государственного контроля и надзора, который в видоизмененных формах существует и поныне, требуя всестороннего изучения и постоянного совершенствования.
Социальный контроль необходим для преодоления социальной дезорганизации, девиации, аномии, хаоса, беспорядков, нарушений ценностно-нормативной системе общества.
Социальный контроль - это механизм саморгуляции в социальных системах, осуществляющий ее с помощью нормативного регулирования поведения людей. Центральной нервной.
системой социального института является контроль, без функций которого общество существовать не может. Обществу необходимы закрепленные законом правила и нормы поведения.
Социальный контроль выполняет охранительную и стабилизирующую функции. Содержание и механизм социального контроля составляют власть, социальные нормы и санкции.
Власть есть форма социальных отношений, которая характеризует способность влиять на направление деятельности и поведение людей посредством организационно-правовых механизмов. Сущность власти - отношения руководства, господства и подчинения. Существует и функционирует власть и на трех уровнях его социальной структуры:
1) общественном, охватывающем наиболее сложные социальные отношения;
2) публичном, или ассоциативном, объединяющем общности и отношения в них;
3) личном, в малых группах и т.п. Социальная норма - средство социального регулирования поведения индивидов и групп путем предписания, требования, пожелания и ожидания. Нормы являются образцами, которые предписывают то, что люди должны говорить, думать, чувствовать и делать в ситуациях общения и деятельности. Нормы выполняют функции интеграции, упорядочивания, поддержания процессов функционирования общностей, социальных групп и индивидов.
Нормы - это обязанности одного человека по отношению к другому или к другим; они формируют систему социальных отношений в группе и обществе в целом.
Также нормы - это ожидания от индивида, выполняющего ту или иную роль в соответствии с нормой, и, соответственно, другие люди ждут вполне однозначного поведения и отношения.
Нормы - это правила поведения, а ценности - это абстрактные понятия, наши представления о добре и зле, справедливости и несправедливости и т.д. Ценности - эталон для человека, а без системы ценностей не может существовать ни одно существо.
Социальные санкции - оперативные средства социального контроля, которые выполняют следующие функции: интеграции, стабилизации, социализации субъектов общественных структур. Санкции бывают формальными и неформальными.
Социальные санкции выполняют ключевую роль в системе социального контроля и вместе с ценностями и нормами составляют механизм социального контроля.
Социальный контроль, что же он из себя представляет? Как относится социальный контроль к социальной связи? Для того чтобы это понять, зададим себе ряд вопросов. Почему при встрече знакомые кланяются и улыбаются друг другу, к праздникам посылают поздравительные открытки? Почему родители отправляют своих детей, достигнувших определенного возраста, в школу, а люди не ходят на работу босиком? Ряд подобных вопросов можно продолжать и дальше. Все их можно сформулировать следующим образом. Почему ежедневно люди одинаково выполняют свои функции, а некоторые функции даже переходят из поколения в поколение?
Благодаря данной повторяемости осуществляется непрерывность и стабильность развития общественной жизни. Она дает возможность заранее предвидеть реакции людей на ваше поведение, этим способствует взаимному приспособлению людей друг к другу, так как каждый уже знает, что он может ожидать от другого. Например, води-тель, сидящий за рулем машины, знает, что встречные машины будут держаться правой стороны, а если кто-нибудь выедет ему навстречу и врежется в его машину, то за это можно требовать его наказания.
Каждая группа вырабатывает ряд способов убеждений, предписаний и запрещений, систему принуждения и давления (вплоть до физического), систему выражения, которые позволяют привести поведение индивидов и групп в соответствие с принятыми образцами деятельности. Эта система и называется системой социального контроля. Коротко это можно сформулировать так: социальный контроль - это механизм саморегуляции в социальных системах, который осуществляется благодаря нормативному (правовому, моральному и т.д.) регулированию по-ведения индивидов.
В связи с этим социальный контроль выполняет и соответствующие функции, с помощью его создаются необходимые условия для устойчивости социальной системы, он способствует сохранению социальной стабильности, а также, одновременно с этим, позитивным изменениям в социальной системе. Поэтому от социального контроля требуются большая гибкость и способность верно оценивать различные отклонения от социальных норм деятельности, имеющие место в обществе, чтобы наказывать соответствующим образом отклонения, приносящие вред обществу, а необходимые для его дальнейшего развития - поощрять.
Реализация социального контроля начинается в процессе социализации, в это время индивид начинает усваивать социальные нормы и ценности, соответствующие уровню развития общества, у него формируется самоконтроль, и он принимает различные социальные роли, которые накладывают на него необходимость выполнения ролевых требований и ожиданий.
Основные элементы системы социального контроля: привычка, обычай и система санкций.
Привычка - это устойчивый способ поведения в определенных ситуациях, в некоторых случаях принимающий для индивида характер потребности, который не встречает отрицательной реакции со стороны группы.
У каждого индивида могут быть свои привычки, например, рано вставать, делать утром зарядку, носить определенный фасон одежды и т.п. Существуют привычки, которые общеприняты для всей группы. Привычки могут складываться стихийно, быть продуктом целенаправленного воспитания. Со временем многие привычки перерастают в устойчивые черты характера индивида и выполняются автоматически. Также привычки появляются в результате приобретения навыков и устанавливаются традициями. Некоторые привычки есть не что иное, как пережитки старых обрядов и торжеств.
Обычно нарушение привычек не приводит к негативным санкциям. Если же поведение индивида соответствует принятым в группе привычкам, то оно встречает признание.
Обычай - стереотипная форма социальной регуляции поведения, воспринятая из прошлого, которая отвечает определенным моральным оценкам группы и нарушение которой ведет к негативным санкциям. Обычай непосредственно связан с определенным принуждением для признания ценностей или принуждением в определенной ситуации.
Часто понятие «обычай» употребляют как синоним понятий «традиция» и «ритуал». Под обычаем подразумевается неуклонное следование пришедшим из прошлого предписаниям, и обычай, в отличие от традиций, функционирует не во всех областях социальной жизни. Отличие обычая от ритуала заключается не только в том, что он символизирует определенные социальные отношения, но и выступает в качестве средства, применяемого для практического преобразования и использования различных объектов.
Например, обычай требует уважать почтенных людей, уступать место старым и беспомощным людям, относиться к людям, занимающим высокую должность в группе, согласно этикету и т.д. Таким образом, обычай - это система признанных группой ценностей, определенные ситуации, в которых эти ценности могут иметь место, и эталоны поведения, соответствующие этим ценностям. Неуважение обычаев, их невыполнение подрывают внутреннюю сплоченность группы, так как данные ценности имеют для группы определенную важность. Группа, ис-пользуя принуждение, побуждает отдельных своих членов в определенных ситуациях соблюдать соответствующие ее ценностям эталоны поведения.
В докапиталистическом обществе обычай являлся основным социальным регулятором общественной жизни. Но обычай выполняет не только функции социального контроля, поддерживает и укрепляет внутригрупповую сплоченность, он помогает передавать социальный и
культурный опыт человечества от поколения к поколению, Т.е. выступает как средство социализации молодого поколения.
К обычаям относятся и религиозные обряды, и гражданские праздники, и производственные навыки и т.д. В настоящее время роль основного социального регулятора в современных обществах выполняют уже не обычаи, а социальные институты. Обычаи в «чистом» виде сохранились еще в сфере быта, морали, гражданской обрядности и в условных правилах различного рода - конвенциях (например, правила дорожного движения). В зависимости от системы общественных отношений, в которой они находятся, обычаи делятся на прогрессивные и реакционные, устаревшие. С устаревшими обычаями в развитых странах ведется борьба, утверждаются новые прогрессивные гражданские обряды и обычаи.
Социальные санкции. Санкции - это оперативные меры и средства, выработанные группой, необходимые для управления поведением ее членов, цель которых - обеспечить внутреннее единство и непрерывность общественной жизни, стимулируя для этого желательное поведение и наказывая нежелательное поведение членов группы.
Санкции могут быть негативными (наказание за нежелательные действия) и позитивными (поощрение за желательные, одобряемые обществом действия). Социальные санкции выступают важным элементом социального регулирования. Их смысл заключается в том, что они выступают в качестве внешнего стимула, побуждающего индивида к определенному поведению или определенному отношению к совершаемому действию.
Санкции бывают формальными и неформальными. Формальные санкции - это реакция формальных институтов на какое-то поведение или действие в соответствии с заранее оформленной (в законе, уставе, положении) процедурой.
Неформальные (диффузные) санкции - это уже спонтанная, эмоционально окрашенная реакция неформальных институтов, общественного мнения, группы друзей, сослуживцев, соседей, Т.е. непосредственного окружения на отклоняющееся от социальных ожиданий поведение.
Так как индивид в одно и то же время является членом разных групп и институтов, то одни и те же санкции могут подкреплять или ослаблять действие других.
По способу внутреннего давления выделяют следующие санкции:
Правовые санкции - это система наказаний и поощрений, разработанных и предусмотренных законом;
Этические санкции - это система порицаний, выговоров и побуждений, опирающихся на моральные прин-ципы;
Сатирические санкции - это система всевозможных насмешек, издевок, применяемых по отношению к тем, кто ведет себя не так, как принято;
Религиозные санкции - это наказания или награды, установленные системой догматов и верований опреде-ленной религией, в зависимости от того, нарушает или соответствует поведение индивида предписаниям и запрещениям данной религии.
Моральные санкции реализуются непосредственно самой социальной группой через разные формы поведения и отношения к индивиду, а юридические, политические, экономические санкции - через деятельность различных социальных институтов, даже специально созданных для этой цели (судебно-следственные и др.).
В цивилизованных обществах наиболее часто встречаются следующие виды санкций:
Негативные неформальные санкции - это может быть выражение неудовольствия, огорчения на лице, прекращение дружеских отношений, отказ подать руку, различные сплетни и т.п. Перечисленные санкции имеют значение, так как после них уже следуют важные общественные последствия (лишение уважения, определенных выгод и т.д.).
Негативные формальные санкции - это всевозможные наказания, которые предусмотрены законом (штрафы, аресты, заключения, конфискация имущества, смертный приговор и т.п.). Эти наказания выступают в качестве угрозы, устрашения и, одновременно с этим, предупреждают, что ожидает индивида за совершение антиобщественных поступков.
Неформальные позитивные санкции - это реакция непосредственного окружения на позитивное поведение; которое соответствует эталонам поведения и системам ценностей группы, выражаемое в виде поощрения и признания (выражение почтения, похвалы и лестные отзывы
в устной беседе и в печати, доброжелательные сплетни и т.п.).
Формальные позитивные санкции - это реакция формальных институтов, осуществляемая специально вы-бранными для этого людьми, на позитивное поведение (публичное одобрение со стороны властей, награждение орденами и медалями, денежная награда, воздвижение памятников и т.п.).
В XX в. возрос интерес исследователей к изучению ненамеренных или скрытых (латентных) последствий применения социальных санкций. Это связано с тем, что ужесточение наказания может привести к противоположным результатам, так, например, боязнь риска может привести к снижению активности индивида и распространению конформизма, а страх быть наказанным за сравнительно мелкий проступок может подтолкнуть человека совершить более серьезное преступление, надеясь избежать разоблачения. Эффективность тех или иных социальных санкций должна определяться конкретно-исторически, в связи с определенным общественно-экономическим строем, местом, временем и ситуацией. Изучение социальных санкций необходимо для выявления последствий и для применения как для общества, так и для личности.
Каждая группа вырабатывает определенную систему надзора.
Надзор - это система формальных и неформальных способов обнаружения нежелательных поступков и поведения. Также надзор - это одна из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности.
Например, в нашей стране в настоящее время выделяют прокурорский надзор и судебный надзор. Под прокурорским надзором подразумевается надзор прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и другими общественными организациями, должностными лицами и гражданами. А судебный надзор - это процессуальная деятельность судов по проверке обоснованности и законности вынесенных приговоров, решений, определений и постановлений судов.
В 1882 г. в России был законодательно учрежден полицейский надзор. Это была административная мера, используемая в борьбе с освободительным движением с начала XIX в. Полицейский надзор мог быть гласным и негласным, временным и пожизненным. Например, поднадзорный не имел права менять место жительства, состоять на государственной и общественной службе и т.д.
Но надзор это не только система институтов милиции, следственных органов и т.п., к нему относится также и повседневное наблюдение за поступками индивида со стороны окружающей его социальной среды. Таким образом, неформальная система надзора - это постоянная оценка поведения, осуществляемая одними членами группы за другими, причем взаимная оценка, с которой индивид должен считаться в своем поведении. Неформальный надзор играет большую роль в регулировании повседневного поведения в ежедневных контактах, в выполнении профессиональной работы и т.п.
Система контроля, основанная на системе различных институтов, способствует тому, чтобы социальные контакты, взаимодействия и отношения совершались в установленных группой рамках. Данные рамки не всегда слишком жестки и допускают индивидуальную «интерпретацию».
Социальный контроль через социализацию. Э. Фромм отмечал, что общество только тогда функционирует эффективно, когда "его члены достигают такого типа поведения, при котором они хотят действовать так, как они должны действовать в качестве членов данного общества. Они должны желать делать то, что объективно необходимо для общества".
Люди в любом обществе контролируются в основном с помощью социализации таким образом, что они выполняют свои роли бессознательно, естественно, в силу обычаев, привычек и предпочтений. Как можно заставить женщин принять на себя тяжелую и неблагодарную домашнюю работу? Только социализировав их таким образом, чтобы они хотели иметь мужа, детей и домашнее хозяйство и чувствовали себя несчастными без них. Как заставить человека со свободной волей подчиняться законам и нравственным нормам, ограничивающим его свободу, часто тяжелым для него? Только культивируя у него те чувства, желания и стремления, которые приведут к желанию упорядочить свою жизнь и подчиниться законам общества, чтобы чувствовать растерянность и раздражение, если эти законы будут нарушаться. Большинство социальных ролей люди играют неудачно не потому, что они не способны выполнить определенные ролевые требования, а потому, что они либо не принимают содержание ролей, либо не хотят их исполнять.
Таким образом, социализация, формируя наши привычки, желания и обычаи, является одним из основных факторов социального контроля и установления порядка в обществе. Она облегчает трудности при принятии решений, подсказывая, как одеваться, как вести себя, как действовать в той или иной жизненной ситуации. При этом любое решение, идущее вразрез с тем, которое принимается и усваивается в ходе социализации, кажется нам неуместным, незнакомым и опасным. Именно таким путем осуществляется значительная часть внутреннего контроля личности за своим поведением.
Социальный контроль через групповое давление. Человек не может участвовать в общественной жизни, основываясь только на внутреннем контроле. На его поведение накладывает отпечаток также включенность в общественную жизнь, которая выражается в том, что индивид является членом многих первичных групп (семья, производственная бригада, класс, студенческая группа и т.д.). Каждая из первичных групп имеет устоявшуюся систему обычаев, нравов и институциональных норм, специфических как для данной группы, так и для общества в целом.
Таким образом, возможность осуществления группового социального контроля обусловлена включенностью каждого индивида в первичную социальную группу. Необходимым условием такого включения служит то обстоятельство, что индивид должен разделять определенный минимум принятых данной группой культурных норм, составляющих формальный или неформальный кодекс поведения. Каждое отклонение от такого порядка немедленно приводит к осуждению поведения группой. В зависимости от важности нарушаемой нормы возможен широкий диапазон осуждения и санкций со стороны группы - от простых замечаний до изгнания из данной первичной группы. Вариации поведения группы, возникающего в результате группового давления, можно проследить на примере производственной бригады. Каждый член бригады должен придерживаться определенных норм поведения не только на производстве, но и после работы. И если, скажем, непослушание бригадиру может повлечь для нарушителя резкие замечания со стороны рабочих, то прогулы и пьянство часто заканчиваются его бойкотом и отторжением из бригады, так как они наносят материальный ущерб каждому из членов бригады. Как мы видим, социальный контроль в данном случае заканчивается применением неформальных санкций по отношению к индивиду, нарушающему нормы.
Эффективность и своевременность применения социального контроля далеко не всегда одинаковы во всех первичных коллективах. Групповое давление на индивида, нарушающего нормы, зависит от многих факторов, и прежде всего от статуса данного индивида. К лицам, имеющим высокие и низкие статусы в группе, применяются совершенно разные способы группового давления. Личность с высоким статусом в первичной группе или лидер группы имеет в качестве одной из своих основных обязанностей изменение старых и создание новых культурных образцов, новых способов взаимодействия. За это лидер получает кредит доверия и сам может в той или иной степени отступать от групповых норм. Более того, чтобы не потерять свой статус лидера, он не должен быть полностью идентичным членам группы. Однако при отступлении от групповых норм у каждого лидера существует грань, через которую он не может перейти. За этой гранью он начинает испытывать действие группового социального контроля со стороны остальных членов группы и его лидерское влияние заканчивается.
Степень и вид группового давления зависят также от характеристик первичной группы. Если, например, сплоченность группы высока, высокой становится и групповая лояльность по отношению к культурным образцам данной группы и, естественно, повышается степень социального группового контроля. Групповое давление лояльных членов группы (т.е. членов группы, приверженных групповым ценностям) сильнее, чем членов разобщенной группы. Например, группе, проводящей вместе лишь свободное время и потому разобщенной, гораздо труднее осуществлять внутригрупповой социальный контроль, чем группе, совершающей регулярные совместные действия, например в бригаде или семье.
Социальный контроль через принуждение. Многие примитивные, или традиционные, общества успешно контролируют поведение индивидов через нравственные нормы и, следовательно, посредством неформального группового контроля первичной группы; формальные законы или наказания в таких обществах не обязательны. Но в больших, сложных человеческих популяциях, где переплетены многие культурные комплексы, формальный контроль, законы и система наказаний постоянно развиваются и становятся обязательными. В случае если индивид вполне может затеряться в толпе, неформальный контроль становится неэффективным и возникает необходимость в формальном контроле.
Например, в племенном клане численностью от двух до трех десятков родственников вполне может действовать система неформального контроля за разделением пищи. Каждый член клана берет пищи столь ко, сколько ему необходимо, и вносит в общий фонд столько пищи сколько сможет. Нечто подобное наблюдалось при распределении продуктов в небольших крестьянских общинах России. Однако в дерев не с несколькими сотнями жителей такое распределение уже невозможно, так как очень трудно вести счет поступлениям и расходам неформально, на основе одного лишь наблюдения. Леность и жадность отдельных индивидов делают такую систему распределения невозможной.
Таким образом, при наличии высокой численности населения сложной культуры начинает применяться так называемый вторичны групповой контроль - законы, различные насильственные регуляторы формализованные процедуры. Когда отдельный индивид не желает следовать этим регуляторам, группа или общество прибегают принуждению, чтобы заставить его поступать так же, как все. В современных обществах существуют строго разработанные правила, или система контроля через принуждение, которая представляет собой набор действующих санкций, применяемых в соответствии с различными типами отклонений от норм.
