3. История местного самоуправления в России. Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М., 2002.

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М., 1999.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов І РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

Лаптева Л.E., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М., 1999.

Дополнительная литература:

Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. - Иркутск, 1963.

Новицкая Т. Е. Реформы Александра II // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 6. С. 38.

1. Этапы развития мс в зарубежных странах; основные теории местного самоуправления.

Обращение к истории местного самоуправления в зарубежных странах и освоение исторического опыта являются необходи­мым составным элементом изучения муниципального права России. Для нашей страны это особенно актуально, т.к. в раз­витии муниципальной теории и практики, как и в ряде других областей жизнедеятельности, нам предстоит преодолеть из­вестное отставание от других стран. В данном случае это озна­чает решение вопросов, на многие из которых зарубежные страны нашли оптимальные ответы, накопив известный опыт побед и поражений.

Первоначальной формой корпоративного (группового) самоуправления стали земледельческие (сельские) об­щины. Общее собрание старейшин двора, являясь институ­том самоуправления, определяло основные нормы взаимоот­ношений членов общины. По мере развития в них формиро­вались иерархические отношения, появились первые должно­стные лица - ненаследственные вожди и органы - советы старейшин. Однако зарождение местного (территориального) самоуправления было связано с процессом развития городов как самостоятельных корпораций - вольных городов. Го­родское право как собственно муниципальное право Нового времени формируется одновременно с возникновением с кон­ца XIв. т.н. «новых городов». Их отличительным признаком явилось формирование, во-первых, среднего класса как субъ­екта местного самоуправления и, во-вторых, муниципальной организации.

Среди основных причин зарождения муниципализ­ма следует выделить: (1) экономические факторы - рост сель­ского хозяйства и благосостояния населения, в том числе ре­месленников и других производителей промышленной продук­ции; города таким образом породили новые способы производ­ства и распределения; (2) социальные факторы - дифферен­циация общества, миграция сельского населения в города, уси­ление в целом социальной мобильности населения; (3) политические факторы - предоставление горожанам прав носить оружие, чеканить монету и др. как показатель усиления экономической и военной мощи королевской власти.

Местное самоуправление в большинстве европейских стран возникало в результате юридического акта, который, как правило, означал пожалование «хартии вольностей». Хартии подтверждались религиозными клятвами, а эти клятвы, возоб­новляемые при смене должностных лиц, включали, прежде все­го, обязательство соблюдать городские законы. Одна из первых хартий - Хартия Лондона, пожалованная Генрихом Iв 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать их должно­стных лиц. В это время Лондон именовался коммуной и управ­лялся мэром. Одновременно все жители и их собственность ос­вобождались от дорожных сборов, пошлин за проезд и от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Граждане получили право назначать из своей среды по своему усмотрению судей. Они не должны были отвечать ни по какому иску вне стен города.

Однако, не всегда право на самоуправление достигалось мирным путем, даровалось щедрой рукой королей, епископов, сеньоров. В Германии только после второго восстания против архиепископа купцы и ремесленники Кельна добились уста­новления независимого городского правления и системы город­ских прав, хотя архиепископ остался важной фигурой в городе. Кельн был преобразован в самоуправляющиеся светские при­ходские общины, членом которых можно было стать, приобретя в приходе наследуемую собственность, зарегистрировав ее и уплатив взнос.

В Италии создание независимых самоуправляющихся со­обществ явилось в значительной степени результатом народ­ных движений против императорской власти, возглавляемых воинствующими сторонниками папской реформы. Впрочем, и императоры поощряли создание городских коммун, если они были направлены против папы или его приверженцев. Выс­шим органом управления коммун являлось собрание его граж­дан где избирались консулы, объявляли мир и войну, ратифи­цировали договоры. Для выполнения долговременных функ­ций создавались парламенты, которые часто сменялись «боль­шими советами» или в силу их многочисленности «тайными советами». Только советы были уполномочены создавать новые законы. Часто создавались и специальные комиссии для осуще­ствления полномочий в военных, финансовых и других сферах.

В Италии впервые началась систематизация норм муни­ципального права. Она приняла форму собрания норм, кото­рым присягали избранные консулы при вступлении в долж­ность и народ в ответ на присягу консулов. Позднее произошла

консолидация присяг в единую совокупность норм, а следую­щим этапом систематизации городского права явилась кодифи­кация постановлений парламентов и советов и создание на их основе статутов.

Местное самоуправление формировалось и на базе корпо­ративных сообществ - купеческих гильдий и ремесленных це­ховых организаций, в значительной мере воспринимая особен­ности их организации и деятельности. Члены гильдий и цехов давали клятву «заговора ради мира», т.е. брали на себя обяза­тельство защищать друг друга и служить друг другу. Руково­дители гильдий и цеховых организаций становились магистра­тами городских коммун.

Таким образом, на этапе зарождения местного самоуправ­ления его основными источниками могли быть движение за мир, революционная коммуна, церковный приход, купеческая гильдия, цеховая ремесленная организация или территориаль­ное сообщество. Хартии выдавались для успокоения бунтую­щих городов, а также предоставлялись купеческой гильдии с целью создания или расширения городского поселения и его развития. Хартии были первыми источниками писаного муни­ципального (городского) права. Но если писаная хартия отсут­ствовала, местное самоуправление осуществлялось на базе оп­ределившихся норм обычного права, которые достаточно полно регламентировали общие принципы управления городом, пра­ва и свободы его граждан.

Члены городских коммун приобретали гражданские права и свободы, в том числе и право на участие в городском управ­лении, одновременно с этим освобождаясь от большинства феодальных повинностей и налогов. Становление местного са­моуправления означало ограничение прерогатив государствен­ной власти и сеньориальных прав.

Муниципальное право в этот период регулировало созда­ние и функционирование корпоративного сообщества, обеспе­чивало коллективность отношений через механизмы взаимо­помощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятель­ности; ограничивало участие населения в местном самоуправ­лении признаками сословности и имущественным цензом. Нормативное регулирование местного самоуправления осуще­ствлялось разнообразными по происхождению, форме и содер­жанию источниками.

Важнейшей вехой в становлении муниципального права явилась Великая французская буржуазная революция XVIIIв., которая провозгласила принцип разделения власти, выделив в качестве четвертой власти - власть коммуналь­ную. Идея коммунальной власти как особой власти, сформулированная в 1790 г. в Национальном собрании у Франции в ходе обсуждения реформы местного самоуправления, трактовалась, прежде всего, исходя из природы и характера ее компетенции, полномочий. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя основные положения теории свободной общины, (1) исходили из понимания об­щины как свободной в праве решения местных дел по собст­венному усмотрению, без вмешательства государства; (2) доказывали, что право общины на самоуправление является правом естественным и неотчуждаемым.

Во Франции были созданы представительные органы ме­стного самоуправления - муниципальные собрания и испол­нительно-распорядительные - муниципальные администра­ции. Последние были также включены в состав исполнитель­ных органов государственной власти, став ее низшим звеном, и ответственными за осуществление своей деятельности как пе­ред местным населением в лице его представительного органа, так и перед правительством страны.

Не без влияния Великой французской буржуазной рево­люции в других странах усилилась тенденция централизации государственной власти, ограничения местного самоуправле­ния. В Германии действие этой тенденции усиливалось попыт­ками преодолеть раздробленность государства, обеспечить проведение единых принципов управления в городе и деревне. Так, Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. преду­сматривало включение общин в единую государственно-правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и общественные сословные традиции. Общины, в конечном итоге, оказались лишены всякой самостоятельности, подпав под жесткую администра­тивную опеку государства, феодалов. Последним было предос­тавлено право назначать главных должностных лиц сельской общины, утверждать все сделки по продаже и покупке общин­ной недвижимости, а также арендные договора и долговые обя­зательства.

Основные успехи в становлении местного самоуправления были достигнуты в XIXв. Одна из первых реформ местного самоуправления была проведена в Пруссии, экономический упадок которой был обусловлен в значительной степени неэф­фективной системой управления городским хозяйством. Ее идеологами выступили Р. Гнейст, Л. Штейн и другие пред­ставители германской юридической школы. 19 ноября 1808 г. в Пруссии был издан новый городской устав, содержание кото­рого можно свести к следующим положениям:

1. Устав предусматривает децентрализацию власти и фор­мирование органов местного самоуправления.

2. Право на местное самоуправление предоставляется только владельцам недвижимости не ниже установленных размеров.

3. Система городского самоуправления включает в себя: (а) городской совет - корпорацию городских депутатов, кото­рые представляли интересы населения города, утверждали бюджет, решали вопрос о сверхсметных расходах, определяли перечень местных налогов, избирали из числа депутатов пред­седателя совета сроком на один год, а из числа граждан горо­да- исполнительный орган местного самоуправления, кон­тролировали его деятельность (ежегодно одна треть депутатов переизбиралась); (б) магистрат - коллегиальный исполни­тельный орган, избираемый городским советом в составе ка­значея, членов магистрата и главного должностного лица горо­да - бургомистра; (в) бургомистра как председателя предста­вительного и исполнительного органов.

4. В ведение местного самоуправления передается осуще­ствление местных дел, а также отдельных поручений государ­ства.

5. Полномочия государства в сфере местного самоуправле­ния определяются правом на надзор за деятельностью город­ских органов по управлению собственным имуществом, правом контроля за соответствием деятельности органов местного са­моуправления государственным интересам и законодательству страны, правом утверждения результатов выборов в городской совет.

В результате реформы местного самоуправления в Герма­нии его основным субъектом стала община, а «гражданской единицей» самоуправления - не гражданин, а «имуществен­ное лицо». Полномочия местного самоуправления, права и обя­занности его органов и должностных лиц определялись в наи­более общем виде, полномочия носили в основном делегиро­ванный характер. На основе опыта Германии сформировались государственные теории местного самоуправления.

В этот же период на основе теории свободной общины, вы­двинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. При­знавая свободу общины в управлении своими делами, общест­венная теория самоуправления особое внимание уделяла обос­нованию негосударственного характера местного самоуправле­ния, в деятельности которого, по мнению представителей на­учной школы, основное место должно занять осуществление хозяйственных функций. На основе данной теории была под­вергнута критике практика управления общинным имущест­вом и общинным хозяйством государственными чиновниками, научно обосновывалась необходимость ограничения вмеша­тельства центральных органов власти в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению об­щины местным органам.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Герма­нии в значительной степени было обусловлено противоборст­вом двух муниципальных концепций - государственной и общественной теорий местного самоуправления. Образование Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, т.к. на ее территории к этому време­ни действовало 66 различных типов городских и сельских по­селений.

В Англии завершила становление местного самоуправле­ния реформа 1888 г., которой были определены территори­альные основы местного самоуправления, его организацион­ная самостоятельность и самостоятельность в осуществлении полномочий, степень представительства населения в муни­ципальном совете. Советы, в составе 48-140 членов в зависи­мости от численности населения той или иной территории, его комитеты и должностные лица наделялись правами при­нятия и исполнения решений. Муниципальная система со­хранила ограничения в избирательном праве населения.

К началу XXв. становление местного самоуправления в основном завершилось в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В условиях урбани­зации, индустриализации, роста социальной мобильности на­селения, местные функции стали приобретать общенацио­нальный характер и произошла переоценка традиционных ценностей. Лозунги местной автономии и муниципальных сво­бод уступили место понятиям рациональности, эффективности и экономии. Местное самоуправление стало рассматриваться уже не как цель, а как средство достижения перечисленных це­лей 1 .

В течение последующих десятилетий основные изменения в муниципальном праве были связаны с демократизацией из­бирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, большей социальной направленно­стью их деятельности. Особое внимание уделялось обеспече­нию развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию, больниц, учрежде­нию библиотек, музеев, театров и т.д. Наиболее крупные изменения в этом плане произошли после окончания второй мировой войны, когда децентрализация власти стала основным направлением государственной политики во многих зарубежных! странах.

Процесс развития местного самоуправления, как и совершенствование государственности в целом, бесконечен. Развитие местного самоуправления и муниципального права в дальнейшем будет все больше определяться постоянно изменяющимися интересами и потребностями человека, местного сообщества, общества в целом и государства.

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития.

Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются ее различные формы и разновидности .

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Она действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем -- через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием и регулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе -- советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии -- советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии -- советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр -- одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются «четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации -- бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган -- магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет -- управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, -- главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган -- уездный съезд или уездный совет -- и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с «континентальной (французской) моделями.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах -- также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет, собой совещательный орган, состоящий «а двух палат -- Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия -- член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 28 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.

0

Местное самоуправление в зарубежных странах

КУРСОВАЯ РАБОТА

ЮУрГУ - 08ХХХХ.6Х. 2014. ХХХ. ВКР

Руководитель,

/ /

«_____» _______________ г.

студент группы

Нормоконтролер, к.э.н.,

/ /

«_____» _______________ 201 г.

Челябинск 2016

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»

Высшая школа экономики и управления

Кафедра «Экономическая теория, региональная экономика, государственное и муниципальное управление»»

Специальность 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

ЗАДАНИЕ

на курсовую работу студента группы ЗЭУ - 320

Давлетшиной Дианы Ураловны

1. Тема проекта «Местное самоуправление в зарубежных странах»
2. Срок сдачи студентом законченной работы « __ » января 2017г.
3. Исходные данные к проекту

Статьи, научные труды, монографии, таких авторов, как Баглай М. В., Дархамбаева А. Д, Леушин М. Е., Меркушова Н. И

1. Перечень вопросов, подлежащих разработке

1 Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления

1. Дата выдачи задания « 20 » октября 2016 г.

Руководитель ____________________________________ М.В. Козина

Задание принял к исполнению __________________ Д.У. Давлетшина

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

Заведующий кафедрой В.С. Антонюк

Руководитель проекта М.В. Козина

Студент Д.У. Давлетшина

Давлетшина Д.У. Местное самоуправление в зарубежных странах. - Челябинск: ЮУрГУ, ЗЭУ - 320 , 37 с., библиогр. список - 17 наим.

В курсовой работе уточнена сущность, виды и полномочия местного самоуправления; описаны современные модели местного самоуправления в зарубежных странах; рассмотрен зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления; выявлены проблемы и разработаны рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления; обобщены методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ. 6

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 7

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления. 7

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах. 11

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления. 15

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 35

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. 36

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы состоит в том, что в Российской Федерации одной из основных проблем в сфере взаимоотношений общества и власти в настоящее время является дефицит доверия власти к ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур напрямую зависит от эффективности местного самоуправления.В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно поможет выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом курсовой работы является местное самоуправление.

Задачи исследования:

1. уточнить сущность, виды и полномочия местного самоуправления;
2. описать современные модели местного самоуправления в зарубежных странах;
3. рассмотреть зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления;
4. выявить проблемы и разработать рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления;
5. обобщить методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.

Система правового регулирования местного самоуправления обусловлена формой территориально-политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества. В федеративных государствах сложились три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральный; региональный; муниципальный.

В унитарных государствах правовое регулирование местного самоуправления осуществляется соответственно на двух уровнях: государственном; муниципальном.

Формами правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах служат конституции, законы, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных образований, административные договоры, обычаи и традиции. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах, однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.), или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).

Виды организации местного самоуправления:

• По количеству уровней выборных местных органов

• трёхуровневый, в федерациях — двухуровневый, характерен для средних и крупных государств (Италия, Испания, Румыния, Германия, Франция, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Чехословакия в 1945—1992 гг., Польша, Венгрия в 1945—1982 гг., Греция, Албания в 1947—1991 гг., ГДР в 1949—1990 гг. , Югославия в 1920—1932 гг и 1945—1963 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Украина, Беларусь, Россия);
• двухуровневый, в федерациях — одноуровневый, характерен для небольших государств (Дания, Швеция, Норвегия, Ирландия, Великобритания, Нидерланды, Чехословакия в 1920—1945 гг., Чехия, Словакия, Венгрия, Бельгия, Португалия, Австрия, Швейцария, Хорватия, Болгария в 1945—1990 гг., Эстония в 1920—1933 гг. и 1990—1993 гг., Россия в 1997—2006 гг.);
• одноуровневый (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Эстония, Латвия, Литва).
• По типу устава:
• с преобладающими полномочиями совета, в этом случае глава исполнительного органа обычно избирается советом, реже населением, при этом сам исполнительный орган может являться коллегиальным (Италия, Испания, Греция, Швеция, Норвегия, Исландия, Швейцария, Польша, Чехия, земля Гессен в Германии, Сербия, Нидерланды, Бельгия, Россия в 1864—1918 гг. и 1936—1989 гг., Югославия в 1921—1963 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., Венгрия в 1949—1989 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• с преобладающими полномочиями главы исполнительного органа, в этом случае глава исполнительного органа избирается населением и в большинстве случаев является единоначальным (Франция, Румыния, Дания, Германия, Австрия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Финляндия, Болгария, Хорватия, Великобритания, Ирландия, Эстония, Латвия, Литва, Россия).
• По типу соотношения с назначаемыми представителями центральной власти:
• назначаемые представители центральной власти отсутствуют, а их функции исполняют выборные органы местного самоуправления (Германия, Польша, Чехия, Словакия, Нидерланды, Бельгия, Испания, Венгрия, США, Россия в 1937—1993 гг., Чехословакия в 1945—1992 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• назначаемые представители центральной власти сочетаются с выборными органами местного самоуправления (Италия, Франция, Румыния, Австрия, Дания, Швеция, Норвегия, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Украина, Беларусь, Россия в 1864—1918 гг.);
• назначаемые представители центральной власти заменяют органы местного самоуправления на уровнях более крупных местных единиц (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Россия в 1997—2006 гг.)

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Главные признаки:

• выборность;
• самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах - судебными прецедентами.

Порядок предоставления полномочий:

• по принципу "позитивного регулирования" деятельности местных органов (США, Великобритания) - объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.
• по принципу "негативного регулирования" (в странах континентального права) - местные органы вправе осуществлять все действия прямо не запрещенные законом.

Классификация полномочий органов местного самоуправления:

• в сфере финансово-экономических отношений:
  • принятие местного бюджета,
  • местное планирование,
  • установление местных налогов и сборов,
  • регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства.
• в сфере коммунального обслуживания населения:
• развитие транспорта,
• регулирование дорожного движения,
• санитария,
• канализация,
• очистка улиц и т.д.
• в социальной сфере:
• строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц,
• организация торговли, общественного питания,
• охрана общественного порядка.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на:

• Обязательные (те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке): водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц.
• Факультативные (по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых полномочий. Как правило связаны с социальной и культурной сферой): содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов.

Общая тенденция - сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т.е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления:

• Англосаксонская модель. Её принято считать классической, и она характерна для ряда современных государств: США, Великобритании, Индии, Канады, Австралии и др. Характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей цент-ральной власти на местах, контролирующих деятельность местных вы-борных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчи-тывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:

• высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• отсутствие на местах уполномоченных (агентов) органов центральной государственной власти;
• выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления;
• осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через суд.
• Континентальная модель. Она получила свое распространение в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии, Польше, Болгарии, Турции, Монголии), а также в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. В низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу-ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы-борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи-новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен-ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.

Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:

• высокая степень централизации власти, подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим органам;
• соединение государственного управления и местного самоуправления (например, проявляется в назначении правительством страны должностных лиц в органы местного самоуправления, надзоре за их работой и представлении отчетов);
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования (принцип «разрешено все то, что прямо не запрещено»);
• наличие специального лица, осуществляющего государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
• в ряде искусственно созданных территориальных единиц, не являющихся географическими объектами, органы местного самоуправления могут вовсе отсутствовать.
• Иберийская модель управления. Она действует в Бразилии, Португалии, Мексике и других испаноговорящих странах Латинской Америки. Для данной модели характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го-ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.). Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства.
• Советская модель местного самоуправления. Она в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами воз-лагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуп-равления. И собрание народных представителей, и местные народные пра-вительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государствен-ных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчине-нием нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для разви-тия системы самостоятельного местного самоуправления. Данная модель еще действует в некоторых зарубежных странах (Китай, Куба, КНДР).

Характерными признаками данной модели являются:

• отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов власти на соответствующем территориальном уровне;
• исполнительные органы являются органами двойного подчинения - вышестоящему исполнительному органу и соответствующему Совету;
• реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы предполагают избрание одного из нескольких кандидатов, предложенных правящей партийной организацией.

Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления.

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства

Организация местного самоуправления в США.

Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры амери-канской демократии. Исторически свобода, демократия, само-управление являлись устоями политической жизни страны.

В США графства выступают административно-территори-альными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и служат главным образом для управления вне-городской территорией. Подавляющее большинство других мест-ных единиц управления расположено на территории графств. Графства - искусственные образования, которые создавались для решения двух основных задач: оказания содействия шта-там в выполнении ими таких функций, как отправление пра-восудия и проведение выборов; предоставления услуг сель-ским жителям, включая строительство сельских дорог и под-держание порядка.

В состав графств входят муниципальные корпорации (си-ти, бороу, вилиджи и тауны). Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам.

Следующее крупное звено местных единиц управления — тауншипы и приравненные к ним тауны — существует в 20 шта-тах. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этом звене создаются органы общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять множество функций.

Особую категорию единиц местного управления состав-ляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 ти-пов основных округов. Наиболее распространены: пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительст-ва, дренажные, санитарные, включая канализационные.

Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населе-нию тех услуг, которые не оказывают органы местного само-управления. Границы специальных округов часто не совпада-ют с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолеть жесткие финансовые ог-раничения.

В США отсутствует соподчинение между всеми этими еди-ницами управления. Вместе с тем можно говорить об опреде-ленном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное уст-ройство и привязанная к нему система муниципальных орга-нов все больше утрачивают связь с демографической и эконо-мической структурой их территории, изменяющейся в резуль-тате урбанизации, экономических и социальных перемен.

Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит весьма просто:

1. Должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);
2. Должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об
   инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета;
3. Под петицией требуется собрать подписи 20—25% жителей,
   обладающих избирательным правом;
4. Необходимо провести общее голосование поселения по во-просу инкорпорации.

Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это предло-жение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.

В США функционирование местного управления регули-руется исключительно штатами. Поэтому местные органы уп-равления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Правительства штатов без согласова-ния с федеральным правительством или правительствами дру-гих штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных ор-ганов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деле-ния, организации и функционирования местных органов. От-сюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.

Положения, регулирующие деятельность местного управ-ления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного уп-равления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений.

• Конституции, содержащие небольшое количество норм, относящихся к местным органам (Алабама, Миссисипи и др.).
• Конституции, характеризующиеся подробным урегулирова-нием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

Функции местного управления мож-но разбить на две большие группы:

• в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотеками, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение);
• административно-управленческие функции (поддержание
  порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качест-вом товаров, планирование строительства и городское планирование, руководство государственной службой).

В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три ос-новные формы управления графствами:

1. «Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.
2. «Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.
3. «Комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления мож-но разделить на два типа:

• Прямой. К данному типу контроля американская теория и практика относит тре-бования о предварительном одобрении штатом действий мест-ных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддер-жание различных стандартов путем осуществления штатом ин-спекций; временная замена местной администрации штатным агентом; передача функций местного управления администра-ции штата.
• Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств, штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных ор-ганов управления; предоставление местному управлению целе-вой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблю-дения определенных требований и стандартов.

Судебный контроль штатов над местным управлением осу-ществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу ор-гана местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Организация местного самоуправления в Германии.

На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.

Система местного самоуправления включает в себя представительные и исполнительные органы. Минимальная численность общины, где может избираться представительный орган - 200 человек. Численность избираемых советников может быть от 8 до 80 человек в зависимости от масштаба территории и численности населения. Право избирать с 18 лет, а быть избранным - чаще всего с 21 года.

Особенностью германской системы является наличие четырех моделей исполнительных органов :

1. Неправильный магистрат. Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). Она используется прежде всего в городских поселениях. Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета. Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

1. Северо-Германский совет. Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

1. Бургомистр. Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
2. Южно-Германский совет. Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР. Бургомистр - глава администрации и председатель общинного совета. В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов.

Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

С учетом типа местной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом формируются модели местного самоуправления:

1. Обер - бургомистр совет - аналог модели «Сильный мэр-совет».
2. Совет магистрат - бургомистр на 6 лет, а представительный орган - на 4 года. В коллегии магистрата работают советники, которые осуществляют свою деятельность на общественных началах.
3. Совет - общинный директор - комитет по управлению осуществляет контроль за деятельность общинного директора. Он функционирует как коллегиальный орган.
4. Собрание жителей общины - бургомистр. Собрание жителей выполняет функции представительного органа, а исполнительно-распорядительные функции возложены на бургомистра, избираемого населением.

Таким образом, анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскрывает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключительных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.

Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерывного процесса совершенствования института местного самоуправления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократические принципы управления. Ацент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации — согласованности функций компонентов политической системы всего общества.

Во многих субъектах федерации местное самоуправление становится формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан.

Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:

1. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.
2. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
3. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.
4. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти.
5. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
6. Муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, это: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления. Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.
   Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
3. Совершенствование налоговой системы. Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Реализация данной меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики.
4. Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.
5. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.
6. Создание вертикали местного самоуправления.
   Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

Предполагаемые итоги мер по совершенствованию местного самоуправления в России:

• Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
• Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране
• Повышение активности и эффективности работы органов власти
• Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
• Формирование гражданского общества
• Активное развитие территорий
• Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
• Снижение социальной напряженности
• Рост бюджетов всех уровней управления
• Повышение эффективности государственных программ развития экономики

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

Актуальной современной проблемой для органов муниципального самоуправления является оценка ее эффективности. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Он определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район;
2. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов) Он дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего: расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства; определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий.

Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя).

Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления:

1. Оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА») Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона;
2. Оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»). Взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией);
3. Рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода;
4. Рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»). Степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения.

Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных сотавляющих. Например, предлагается эффективность рассматривать с позиции трех измеримых составляющих:

1. Технической. Определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
2. Экономической. Определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.
3. Социальной эффективности.

При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.

Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью.

Оценка эффективности по совершенствованию местного самоуправления на основе следующих методов:

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:

Э ц = К ув x К уж x К унпч

Э ц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

К ув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.

К уж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.

К унпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.

1. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности. Отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной.
2. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме. Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Также выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. В качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендкюся следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов, уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.

Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей.

Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.
3. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.
4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.
5. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
7. Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе работы было рассмотрено местное самоуправление в зарубежных странах. Было показано, что местные управления представляют собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

У централизации власти хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах - также законы штатов, земель, других субъектов федерации. Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления.

Применительно к России, опыт решения проблем местной организации власти должен заимствоваться с определенной долей условности и соответствовать реальной действительности, повседневной практике.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК доступен в полной версии работы

Скачать: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом "действовать в пределах предоставленных полномочий", т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании – родине классических муниципальных форм – бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко,

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны – муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой.

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).

Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, – сельского, поселкового совета – является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле.

Киббуц – трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.

Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера, Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

На построение муниципальной системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), необладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.

Еще более широкой палитрой представлены виды органов местного – самоуправления. На низовом уровне – это, прежде всего, старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае – городскими администраторами, назначаемыми в центре.

Органы непосредственной демократии – сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.

Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах – муниципальные ассамблеи, в Бразилии – муниципальные палаты, в Киргизии – кенеши, в Туркмении – генгеши и т.п. Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы – очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.

Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа – мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.

Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах – одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса – развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Наблюдающееся в последние годы оживление в развитии теории и практики организации местного самоуправления прежде всего связано с освоением идей демократии государствами, ранее входящими в "мировую систему социализма".

Таким образом, в разных государствах мира понятие местное самоуправление трактуется неодинаково. Каждая страна привносит характерные для нее особенности в данный содержание данного термина согласно реальным уникальным характеристикам действующей системы местного самоуправления. Тем не менее, некие общие элементы всех систем позволяют их классифицировать на типы: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах

Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения); национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.

Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и от численности населения. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т. д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т. д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.

Четвертое звено – департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления – генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом?). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми; важно то, что это представители граждан.

Самая крупная административно-территориальная единица во Франции – регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т. д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, во Франции существует достаточно сложная структура местных органов.

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления или только органы управления (назначаемые правительством). Это возможно после военных переворотов и в условиях диктатуры. Чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером такой системы является французская система, где существуют и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Назовем иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом: округа (это более крупные единицы), муниципалитеты (сельские единицы) и города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону. Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства – на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными (может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т. д.). Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.

В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях существуют свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.

Структура и формы органов местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Пример коллегиального органа – магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии.

Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например, совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом).

Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием, чаще всего – по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда – многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различен: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т. е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.

Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают двухпалатные, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1–2 раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Этим представительным органом на сессии принимаются решения в пределах той компетенции, которая отведена законом.

Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются также акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган – либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган, или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными: в одних странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в других – это председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т. д.

Такая система встречается в США и называется "совет – управляющий". Управляющий – это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, если нет – совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ.

Нужно отметить, что муниципальные органы – собрания, советы и т. д. – могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т. д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие-то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда – специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).

Полномочия (компетенция) местных органов самоуправления

Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах (Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия (в противном случае государство вмешивается в их работу). Компетенция – это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаев вышестоящая власть допускает выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.

Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная – это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т. д.

Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера, т. е. то, что прямо не относится к местным делам и в чем больше заинтересована центральная власть. Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т. д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В отдельных случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т. д., разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т. д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция).

Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например по изготовлению дорожных знаков, т. е. для обслуживания городского хозяйства.

В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, руководят больницами, поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и, естественно, участвуют в управлении этими предприятиями.

Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.

1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности. Это принятие местного бюджета, а также участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово-экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.

2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Например, во Франции префект – не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Руководители местных исполнительных органов могут возглавлять предварительное дознание, следствие, розыск, задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы.

3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т. д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делают возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера – это главная задача местных властей, решение которой ждут от них люди.

4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиям их нанимателям. Социальная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную, пятую группу, потому что во всех странах мира существует государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, об их ремонте, о зарплате учителям школ, решают вопросы программного обеспечения и т. д.

Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.

Финансовые основы местного самоуправления

Основным источником пополнения местного бюджета зарубежных странах, как и в России, являются налоги.

Существуют местные, или муниципальные, налоги. В их числе:

а) муниципальный подоходный налог;

б) налог со стоимости земли;

в) налог с доходов кампаний;

г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

В ряде стран есть налог с продаж, когда с каждой покупки определенный процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.

Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);

б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.);

в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.

Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.

Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т. п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.

Отношения местных органов с центральной властью

Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т. е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, а в Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной терминологии).

Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего – Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.

В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ этим занимается правительство земель. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:

Во-первых, прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов;

Во-вторых, контроль за работой муниципальных органов.

В-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т. д. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.

Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т. д.

Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.

Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов, а в Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции, вплоть до роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которой местные органы держат в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии. Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Наиболее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т. д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.

В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.

Местные исполнительные органы

Основную повседневную работу в любой административной единице выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.

1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются лорд-мэры), советы графств выбирают председателей на 1 год. Важное место в руководстве занимают специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.

2. Суть этой системы – раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.

При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старосты может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.

3. Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте – очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;

б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она носит название "совет-управляющий". Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на населения.

Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.

Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.

Таким образом, сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах позволил выявить основные особенности функционирования местных органов власти по разным направлениям их деятельности и сделать вывод об уникальности и неповторимости модели местного самоуправления каждого государства.

Литература

Монографии, учебные пособия

1.Васютин Ю., Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., Тула, Издательство "ТГПУ", 2001

2.Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Финансы и статистика, 2004.

3.Зотов В.Б. Муниципальное управление: учебник для вузов. / З.М. Макашева, М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

4.Конституции буржуазных государств. М.: Юридическая литература, 2002.

5.Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2001. С.305

6.Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртенберг). М.: "Де-юре", 2002.

7.Местное самоуправление в зарубежных странах: (Информационный обзор)/ Под ред. Н. Медведева. М, Издательство "Слово", 2002.

8.Мизь А.Б., Подсумкова А.А. и другие. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред С.Ю. Наумова. – Саратов: ПАГС, 2002.

9.Местное самоуправление: Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен; Бонн, НОРМА, 2003.

10.Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., НОРМА-М, 2002.

11.Уваров Ю.М. Местное самоуправление в России. – М.: Норма, 2005.

12.Улиско А.П., Рогожкина В.В. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Саратов. Издательство ПАГС, 2002.

13.Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: учебное пособие / Н.В. Шумянкова. – М.: Экзамен, 2002

14.Чиркин В. Основы сравнительного государствоведения. М.ИНФРА-М, 2003.

Периодические издания

15.Ачкасов В. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. – 2002.- №4. – С.41-44

16.Буркова О.М. Местное самоуправление Франции // Муниципальная власть. – 2003. – №4. – С.12-18

17.Чудаков М.Ф. Местное самоуправление и управление за рубежом (теория и практика)// Муниципальная власть. – 2005.- С.32-37