В Конституции РФ и в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов..." речь идет о защите "исконной среды обитания", о "местах компактного проживания" и "местах традиционного расселения", но не о землях и территориях. То есть, положения о территориях традиционного природопользования установлены нечетко.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" упоминаются "места традиционного проживания и хозяйственной деятельности", которые подлежат "особой охране", а в национальных парках допускается выделение "зон традиционного экстенсивного природопользования". В Земельном кодексе РФ уточняется, что территории традиционного природопользования относятся к категории земель "особо охраняемых природных территорий (ст. 95) и что земли "природоохранного назначения" могут быть предоставлены в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о коренных народах (ст. 97), а также говорится о возможности создания территорий традиционного природопользования (ст. 97). Но ст. 7 этого же Кодекса устанавливает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН в случаях, предусмотренных законодательством, может быть установлен особый правовой режим использования земель различных категорий.

На мой взгляд, основной задачей сегодня является неукоснительное обеспечение прав КМН:

• 1) права на свою землю (территорию);
• 2) права на сохранение традиционного уклада, языка, исконной культуры и обеспечение преемственности традиционных знаний;
• 3) права на традиционное ресурсопользование, использование биоресурсов с сохранением приоритетов КМН над пришлым населением и «освоителями»;
• 4) права на самостоятельную защиту своих интересов.

Все это возможно только при эффективном использовании своего представительства на всех уровнях вертикали власти. КМН должны иметь гарантии представительства во всех органах исполнительной и законодательной власти, право создавать свои органы самоуправления. В ряде случаев - не дробя их в соответствии с административными границами.

Главным, как я считаю, является юридическое закрепление права КМН самим контролировать экологическую и ресурсную ситуации на территориях проживания и ведения традиционного хозяйства. Активней участвовать в принятии решений по любому вопросу, затрагивающему интересы KMH. Постоянно обращать внимание и требовать проведения экспертиз и участвовать в их проведении в тех проектах, которые ведутся или планируются на их землях.

С 01.01.05 вступил в действие Федеральный закон "О рыболовстве", и хотя в ст. 25 этого закона говорится о соблюдении интересов коренных народов, однако до сих пор сохраняется жесткое регулирование со стороны федеральных органов исполнительной власти. На очереди принятие Государственной Думой Федерального закона "О прибрежном рыболовстве", в котором также первостепенно должны быть учтены интересы традиционного природопользования коренных народов.

Сохранение традиционного уклада и исконной культуры КМН прописаны в базовых законах - это и о гарантиях прав, о территориях традиционного природопользования и общинах. Именно они несут в себе нормы сохранения и развития самобытной культуры, традиционного природопользования и преемственности традиционных знаний. Эти нормы в широком смысле отражены и в других федеральных законах - "О национально-культурной автономии", "О народных художественных промыслах" и др., а также в Концепции государственной национальной политики РФ.

Однако до сих пор нет законов об охоте, рыболовстве, сохранении и использовании морских биоресурсов, оленеводстве и др. Именно они могли бы существенно поддержать права КМН целевыми нормами законодательства в данных областях. На данном этапе пока все решается в рамках федеральных законов, которые не имеют в отношении КМН прямого действия. Например, Федеральный закон "О животном мире" гласит, что КМН, если исконная среда их обитания и традиционное природопользование связаны с использованием ресурсов животного мира, могут наделяться дополнительными особыми правами: это и приоритетное пользование животным миром, и выбор угодий, и льготы в отношении сроков и районов добычи, половозрастного состава и количества добываемых объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности. Этот закон ориентирован на защиту прав, охрану исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания. Он же гарантирует сохранение и использование объектов животного мира.

До сих пор законодательно не закреплен перечень того, что может быть отнесено к "традиционной хозяйственной деятельности" и "традиционным промыслам". Не выделены и критерии отнесения разных форм деятельности к традиционным. Это важно не только для законов о защите прав КМН прямого действия, но и для применения других законодательных актов.

В Земельном кодексе РФ есть положение, согласно которому при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН РФ для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы этих народов.

На решение проблем традиционного природопользования КМН на лесных землях направлены статьи Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". В законе во многом был учтен негативный опыт последних лет, когда закреплявшиеся за коренными народами в отдельных субъектах РФ территории традиционного природопользования в виде родовых угодий, крестьянских хозяйств и национальных предприятий нередко переходили за минимальные материальные компенсации новым владельцам - нефте- и газодобывающим компаниям, различным акционерным обществам, в том числе иностранным юридическим лицам, а коренные народы оставались лишенными каких бы то ни было прав.

В настоящее время на повестку дня современного общества вынесен вопрос предоставления и наделения коренных малочисленных народов Севера специальными правами. Предоставление специальных прав и гарантий малочисленным народам Севера - объективная необходимость. Что означает понятие « специальные права» чем они отличаются от обычных прав всех других граждан России?

Специальные права означают закрепление особого правового статуса, устанавливающего для малочисленных «коренных народов» помимо предусмотренных Конституцией прав, еще и дополнительных, направленные на сохранение народа. Без придания особого статуса, дополнительных особых прав указанные народы могут достаточно быстро исчезнуть, часть из которых ассимилирует, а часть просто вымерет.

Из положений, в ст. 69 и п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции следует, что названные этнические общности в целях защиты официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую «коренные малочисленные народы».

Законодатель, закрепляя термин «коренные малочисленные народы», раскрывает малочисленность через цифровой барьер. Так, в соответствии с существующим законодательством малочисленным считается народ, насчитывающий менее 50 тыс. человек.

Сегодня широко признается, что коренные народы относятся к категории наиболее обездоленных и уязвимых.

Об этом свидетельствуют следующие факты:

• 1) денежные доходы представителей этих народов в два-три раза ниже среднероссийского показателя;
• 2) абсолютное большинство из них живет за чертой бедности;
• 3) крайне низка средняя продолжительность жизни до пенсионного возраста доживает только 8,5% лиц
• 4) почти 48% представителей малочисленных народов имеют только начальное и неполное образование;
• 5) в школах родной язык изучают не более 40% .

Стоит проблема сохранения идентичности коренных малочисленных народов в силу их малочисленности, он актуален в большей степени, чем у других наций.

Перечисленные народы традиционно занимаются национальными промыслами и ведут особый образ жизни, который соответствует именно их организму в экстремальных природных условиях.

В связи с тем, что условия предоставления им земельных участков регулируется законодательными актами неоднозначно и неполно, в нормативных актах существуют коллизии, поэтому коренные народы сталкиваются с проблемами определения статуса земельных участков. Согласно ст. 395 Налогового кодекса Российской Федерации, физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, а также общины таких народов освобождаются от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов .В другом нормативном акте, в статье 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», закреплено что земельные участки могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов в аренду. При этом уже выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается .

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что земельные участки предоставляются в безвозмездное пользование только для размещения зданий, сооружений . Таким образом, в этих законов нет четкого регулирования порядка предоставления участков.

В одном случае говорится о безвозмездном предоставлении участков, в другом только на условиях аренды, а в третьих случаях только для размещения зданий и сооружений. Стоит насущная задача ликвидировать коллизии в праве и обеспечить особые права народам Севера.

В марте 2016 года был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами» с целью наделения лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, и их общин правом безвозмездного пользования земельными участками, расположенными на территориях традиционного природопользования этих народов. В проекте предлагается увеличить срок именно безвозмездного пользования земельными участками до 49 лет, с возможностью пролонгации на новый срок.

Особые права нужно рассматривать не как преимущественные права, ставящие эти сообщества и лиц, принадлежащих к ним, в привилегированное положение по отношению к остальному населению, а как требования обеспечения меньшинствам необходимых средств для сохранения их особенностей и традиций.Традиционный образ жизни коренных народов Севера, в отличие от образа жизни иных народов и социальных групп, характеризуется определенной уникальностью, хрупкостью.

С точки зрения права ведение традиционного образа жизни не предполагает обязанность жить в яранге или чуме, не пользоваться достижениями технического прогресса, носить традиционные одежды и питаться традиционной пищей. Он совмещается с модернизацией, так как усвоение принципов рыночной экономики, применение новых технологий и знаний не меняет сути традиционного хозяйствования.

Конституция РФ гарантирует защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни (п. «м» ч. 1 ст. 72).

Одной из серьезнейших проблем Севера представляется разрушение национальной самобытности, духовного развития коренных народов в связи с деятельностью промышленных организаций. Непродуманное освоение Севера наносит невосполнимый ущерб, как природе, так и народам, там проживающим.

Промышленное освоение территорий, где проживают малочисленные народы Севера, привело к деградации и сокращению оленьих пастбищ. Из-за промышленных разработок земель уничтожается тонкий плодородный слой почвы, остается песок, на котором не растет мох, и олени умирают с голоду. Кроме естественного питания, сегодня олени лишены и чистых источников воды.

Все эти факты ведут к безработице молодежи, что в свою очередь приводит к таким последствиям, как пьянство и употребление наркотиков. А известно, что организм в экстремальных условиях Севера как никакой другой подвергнут крайнему их влиянию и приводит к смерти.

Сегодня малочисленные коренные народы не участвуют в судьбе территорий, на которых проживают, а промышленное освоение захватывает все больше земли. Поэтому поставлен вопрос законодательного закрепления, так называемого права «Вето» народов Севера. Оно выражается в создании коллективного органа для проведения консультации между органами власти и коренного населения в местах реализации промышленных проектов, например, наблюдательного или этноэкологического совета.

Это означает не управление компаниями, а уровень соуправления, когда все решения принимаются с обязательным участием коренных народов, имеющим право «вето». При любой промышленной разработке своих территорий должно быть участие и учет мнения коренных малочисленных народов. Чтобы получить согласие, промышленникам придется выполнить условия, которые им продиктуют.

Жизнь коренных народов Севера взаимосвязана с природой. Будущее самобытных культур малочисленных народов напрямую зависит от сохранения традиционного образа жизни и

природопользования. Помощь со стороны государства в первую очередь должна быть выражена в обеспечении права коренных народов на сохранение исконной среды обитания, в предоставлении специальных гарантий, на право ведения традиционного образа жизни.

Каждый народ, независимо от его величины, уникален, и утрата хотя бы одного - незаменимая утрата для мировой культуры, для мирового сообщества в целом. Более того, по мнению большинства северных ученых и общественных деятелей, коренные народы Севера более уникальны и более незаменимы, чем другие.

Только с помощью взаимодействия индивидуального и коллективного подходов (защита прав меньшинств как особой группы) могут быть эффективно реализованы права как лиц, принадлежащих к меньшинствам, так и меньшинств в целом, представляющих группы населения со своеобразными качественными характеристиками.

Развитие законодательства о защите прав

коренных малочисленных народов в Российской Федерации

С. Н. Харючи

Несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из Преамбулы Конституции Российской Федерации, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение своей этничности.

Большинство коренных малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающий возможность поддерживать жизнедеятельность человека только на уровне, который достаточен лишь для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности традиционного образа жизни представителей коренных малочисленных народов таковы, что они не позволяют им в полном объеме, без предоставления специальных гарантий, пользоваться всеми конституционными правами российских граждан. По-

Харючи Сергей Николаевич - Председатель Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, Президент ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, кандидат юридических наук.

этому на коренные малочисленные народы должно быть обращено особое внимание со стороны государства.

В Конституции РФ гарантиям прав малочисленных народов посвящена отдельная ст. 69, устанавливающая, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Хотя в указанной статье прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, тем не менее ее значение заключается в том, что она обязывает наше государство обратиться к проблеме прав данных народов и гарантировать их с тем, чтобы не существовало разрыва между реальными правами коренных малочисленных народов и правами остального населения страны. Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важных конституционных задач нашего государства как государства " демократического и социального. Включение в Конституцию ст. 69 явилось отражением демократизации российского общества и его стремления воспринять все наиболее прогрессивное из международно-правовых документов в области прав и свобод человека.

«Сердцевину» российского законодательства о правах коренных малочисленных народов составляет Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации»1

1 См.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

(далее - Закон о гарантиях прав народов). Позже было принято еще два закона, прямо относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - это Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»2 и Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»3. Кроме названных, действует ряд других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, принятых по вопросам, относящимся к различным отраслям права, в которых обеспечению прав коренных малочисленных народов отводятся специальные положения4 .

Следует подчеркнуть, что необходимость принятия дополнительных мер по регулированию прав и законных интересов коренных малочисленных народов нашей страны обусловлена тем, что в течение длительного времени правовому положению коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не уделялось достаточного внимания, что привело

2 См. СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.

3 См.: СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

4 См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ; Федеральный закон 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»; др.

на практике к лишению их привычных и традиционных условий жизни, ухудшению ее качества, невозможности сохранения и развития этими народами своей культуры и языка. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила некоторых из них на грань вымирания. За последние годы в нашей стране наметилась тенденция, пока весьма неустойчивая, создания экономических основ поддержания традиционных видов хозяйствования данных народов и сохранения исконной среды их расселения и жизнедеятельности.

Особо следует отметить значение опыта коренных малочисленных народов в сохранении и защите окружающей среды. К сожалению, недооценивается и настоящее, и, тем более, перспективное значение кадрового потенциала коренных народов, представители которых обладают вековым опытом выживания и труда в экстремальных климатических условиях Крайнего Севера.

Коренные малочисленные народы составляют особую группу населения нашей страны, что нашло отражение в законодательном закреплении соответствующего понятия ст. 1 Закона о гарантиях прав народов. Данное определение затем было фактически воспроизведено в Федеральном законе «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», но уже применительно к коренным малочисленным народам, проживающим в определенном регионе.

Из формулировки, приведенной в Законе о гарантиях прав, следует, что к коренным малочисленным народам относятся, во-первых, только те народы, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и, во-вторых, сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслов.

Говоря о «территории традиционного расселения», следует отметить, что практически все народы, в каком бы регионе они ни проживали и какой бы ни была их численность, под влиянием различных обстоятельств (как объективных, так и субъективных) в течение своей истории меняли ареалы проживания. Очевидно, учитывая это, законодатель не счел необходимым конкретизировать использованное в законах положение о традиционности расселения, предоставив тем самым право оценивать его органам государственной власти тех субъектов Федерации, на территории которых эти народы в настоящее время проживают. Было бы правильным, как нам представляется, рассматривать это положение о традиционности расселения как направленное на то, чтобы предотвратить дальнейшее сокращение используемых коренными народами территорий и, тем самым, сохранить необходимые им природные условия.

Нередко в наши дни один народ проживает не компактно, а группами на территориях нескольких субъектов Федерации. Так, большинство вепсов проживает в Карелии, но часть - в Ленинградской и Вологодской областях. Ненцы проживают в Ненецком автономном округе, Архангельской области, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе. Селькупы - в Ямало-Ненецком автономном округе, а также в Томской области и Красноярском крае. Естественно, что определить ареал традиционного расселения этих народов бывает достаточно сложно, особенно применительно к кочевым народам. Думается, что в этом случае следует руководствоваться, прежде всего, не столько традиционностью расселения, сколько определением территорий, которые за обозримый исторический период времени перешли к нынешнему поколению от

одного - двух предшествующих поколений.

Закон о гарантиях прав относит к коренным малочисленным народам только те народы, которые сохранили традиционный образ жизни, формы хозяйствования и виды промыслов. Однако сохранение традиционного образа жизни, форм хозяйствования совершенно не предполагает простого копирования их из прошлого. Вполне естественно, что развитие техники, внедрение новых технологий и другие обстоятельства, облегчающие жизнь человека, неизбежно оказывают воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые изменения в традиционный образ жизни. Но при этом (и это существенно) представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков, направленных на защиту среды их обитания, чему способствует сохранение ими традиционного образа жизни и традиционных основ хозяйствования. Так, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их по путям, которые обеспечивают оленям необходимый корм, но не приводят к невозвратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и, тем самым, сохраняют водные богатства в местах своего проживания для следующих поколений.

Традиционный образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов следует считать неизменными именно потому, что они сегодня, как и в прошлом, сохраняют духовное единение с природой, смысл которого состоит в обеспечении жизни человека и в сохранении природной среды. Поэтому традиционные образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов не могут быть сведены к их занятию оленеводством или рыболовством. Едва ли обосновано всегда считать род занятий

населения признаком его национальной принадлежности. Национальная принадлежность и образ жизни не изменяется вместе с изменением рода занятий. Проживающий в городе ненец или манси, если он сохраняет духовную связь со своим народом, остается ненцем или манси, хотя живет в многоэтажном доме, а источником его жизнеобеспечения не являются ни оленеводство, ни рыболовство. Его принадлежность к коренному малочисленному народу основана не столько на образе жизни, сколько на национальном самосознании человека.

При рассмотрении особенностей коренных малочисленных народов наибольшие вопросы вызывает положение Закона о гарантиях прав народов о распространении гарантий только на народы, «насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» (ст. 1 Закона). Обоснован ли такой подход к определению коренных малочисленных народов, исходя из их численности. Конституция РФ не проводит разделения народов на основании их численности, в ее преамбуле указано, что она исходит из «общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов».

В настоящее время установленный Законом о гарантиях прав народов 50-тысячный порог для признания народа малочисленным не создает трудностей, поскольку численность большинства коренных народов, на которые распространяется действие упомянутого закона, не превышает этого предела5. Надо

5 Так, в России численность ненцев не превышает 42 тыс., численность эвенков - 35 тыс., нанайцев - 12 тыс. и т.д. Численность же восьми народов, таких как алеуты, кереки, нганасаны, негидальцы, оро-ки, орочи, тазы, энцы, да и некоторых других, не превышает даже 1 тыс. человек.

также учитывать, что малочисленные народы далеко не всегда проживают компактно. Их расселение и районы их кочевания нередко определяются нахождением источников жизнеобеспечения, например, лесов для охотников, пастбищ для оленей у оленеводов, богатых рыбой водных пространств для рыболовов и т. п. В результате нередко компактно проживающие лица, принадлежащие к одному малочисленному народу, исчисляются лишь несколькими сотнями и даже десятками.

Тем не менее введение численного критерия в определение коренного малочисленного народа, на который, согласно Закону, распространяются особые гарантии, представляется неудачным, он не отвечает социальному предназначению законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов. Ведь цель этих законов состоит в создании условий, при которых коренные малочисленные народы, в том числе коренные малочисленные народы Севера, не только бы обладали равными правами со всеми другими народами России, но и получили одинаковую с ними возможность их использовать. Большинство факторов, обусловивших; необходимость государственной помощи коренным народам, не связано напрямую с их численностью. Дело в том, что эти народы из поколения в поколение проживают в экстремальных климатических условиях, оказывающих негативное воздействие на организм людей. Трудовая деятельность представителей этих народов в традиционных и практически единственно воз-е можных для них областях хозяйствования существенно и постоянно затрудняется сокращением находящихся в их распоряжении и являющихся источником их существования природных ресурсов.

И, наконец, одной из наиболее важных целей предоставления гарантий прав коренных народов,

является обеспечением им равной с другими российскими народами возможности самоопределиться, прежде всего, в национально-культурной сфере, дать им возможность свободно, исходя из собственных представлений, сохранять и развивать свои традиции и обычаи, свои родные языки. От этого в значительной степени зависит осознание коренными малочисленными народами себя самостоятельными этническими общностями. В соответствии с Законом о гарантиях прав народов действие установленных им гарантий распространяется на те коренные народы, которые осознают себя самостоятельной этнической общностью.

Из сказанного выше об условиях признания того или иного народа коренным малочисленным народом следует, что эти условия имеют как объективные (например, занятие традиционными промыслами, наличие общих традиций) признаки, так и такие признаки, которые в известной степени можно отнести к субъективным (например, осознание себя самостоятельной этнической общностью). Можно с уверенностью констатировать, что лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам России, в том числе народам Севера, очень четко осознают свою принадлежность именно к конкретному народу, каждый из которых имеет свои только ему присущие особенности. Это не исключает и осознания некой общности всех коренных малочисленных народов страны, во многом определяемой их проживанием в сложных природных условиях, необходимостью коллективного труда для добывания средств к существованию, общими традициями и рядом других обстоятельств.

Включение народа в «Единый перечень коренных малочисленных народов», является определением тех народов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255, является ос-

нованием распространения на него гарантий, установленных Законом о гарантиях прав народов и иных федеральных законов, определяющих права коренных малочисленных народов. Если какой-либо конкретный народ оказался не включенным в «Единый перечень», это следует рассматривать как ошибку, и не должно приводить к лишению данного народа принадлежащих ему прав и государственных гарантий. Органы государственной власти субъекта Федерации, на территории которого данный народ проживает, обязаны принять все необходимые меры для устранения препятствий свободному развитию народа, в частности, путем возбуждения перед Правительством Российской Федерации вопроса о включении данного народа в «Единый перечень».

На наш взгляд, было бы полезно включить в Закон о гарантиях прав народов правовую норму, устанавливающую порядок определения численности малочисленных народов, проживающих, как это нередко бывает, в нескольких субъектах Федерации. Обязанность информировать Правительство РФ об обобщенных данных о численности конкретных малочисленных народов, проживающих в нескольких субъектах Федерации, целесообразно возложить на федеральные статистические органы. Но здесь возникает проблема соотношения представляемых статистическими органами сведений, основанных на личных и неконтролируемых данных по заявлениям граждан, с обязанностью государства предоставить установленные законом гарантии прав лицам, отнесенным к коренным малочисленным народам. Этот вопрос имеет существенное значение для граждан, поскольку их национальная принадлежность к коренным малочисленным народам означает, что на них конкретно распространяется целый ряд государственных гарантий, и он должен

быть решен, в частности, путем установления процедур по разрешению коллизионных ситуаций при предоставлении гарантий в связи с принадлежностью лица или группы лиц к коренному малочисленному народу.

Необходимо законодательно установить основные объективные признаки, дающие человеку основание требовать распространения на него установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов. Представляется, что доказательством принадлежности человека к какому-либо конкретному коренному народу является, прежде всего, его личное участие в традиционном хозяйствовании коренного народа, сохранение нравственных обычаев и традиций, свойственных данному коренному народу. Причем участие в традиционном хозяйствовании не должно носить характер единовременного действия, на нем должен основываться образ жизни данного лица.

Понятие «коренные малочисленные народы», содержащееся в федеральном законодательстве, включает и определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Под исконной средой обитания народов следует понимать издавна, «с незапамятных для них времен», занимаемую ими территорию (область распространения, ареал), в пределах которой малочисленный народ осуществляет свою культурную и бытовую жизнедеятельность и которая определяет или, по меньшей мере, влияет на их образ жизни и самоидентификацию.

Проживание в конкретном ареале предопределяет необходимость использовать единственно возможные в этих природных условиях способы жизнеобеспечения, например, оленеводство или рыболовство.

Анализируя Закон о гарантиях прав народов, следует рассмотреть еще одно понятие, имеющее осо-

бенно важное значение для положения коренных малочисленных народов, проживающих в суровом арктическом климате. Речь идет о традиционном образе жизни коренных малочисленных народов. Это исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, своеобразной социальной организации самобытной культуре, сохранении обычаев и верований. Хотя это понятие и может рассматриваться как дополнение при определении понятия «коренные малочисленные народы», о котором говорилось выше, оно имеет, на наш взгляд, самостоятельное значение. Особенно существенно то, что в нем используются понятия «жизнеобеспечение» и «жизнедеятельность», которые являются основными при предоставлении коренным народам прав в области природопользования.

К жизнеобеспечению относится практически все необходимое для нормальной жизни человека, воспроизводства и сохранения этнической общности, прежде всего возможность иметь питание, одежду, жилье и т. д. Исторически сложившимися способами жизнеобес-; печения коренных малочисленных народов Севера являются по существу все основные направления хозяйственной деятельности этих народов, которые в наши дни, как и в предшествующие века, занимаются рыболовством, охотой, оленеводством, сбором дикоросов, изготовлением одежды, принятой в быту и удобной для работ по хозяйству, и иными промыслами.

То обстоятельство, что хозяйственная деятельность, осуществляемая исторически сложившимися традиционными способами, является именно основным источником жизнеобеспечения, имеет значение для определения принадлежности человека к коренному народу, и распространения на него ус-

тановленных федеральными законами гарантий. Это важно для отделения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, от лиц, которые проживают на одной с коренными народами территории, но для которых традиционные способы хозяйствования не являются ни основными, ни существенными.

Однако нельзя не учитывать того, что, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов нередко заставляет их представителей бросать традиционные места жительства и искать другие пути обеспечения своих жизненных потребностей и, соответственно, изменять привычный образ жизни. Вследствие этого возникает реальная угроза утраты присущей этим народам самобытности.

Хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов веками осуществлялась так, что природа не теряла возможности самовосстанавливаться, они заботились о ее сохранности и восстановлении. Именно этими обстоятельствами, как уже говорилось, обусловлена самобытность социальной организации малочисленных народов, взаимоотношения в семье, роде, отношения между родами и т. д. Анализируя духовные ценности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на то, что они сложились под влиянием необходимости выживания в суровых природных условиях, обязывавших народы выработать традиции взаимопомощи более слабым и защищать наряду с человеком и природу, которая в их представлениях также требует заботы и защиты.

Только принимая во внимание все приведенные выше особенности коренных малочисленных народов, взятые в совокупности, можно выделить коренные малочисленные народы в отдельную группу народов, которые вполне обоснованно могут пользоваться осо-

бой защитой со стороны государства. Вместе с тем необходимо помнить, что вековая разрозненность этих народов, связанная, в частности, с малонаселенностью огромных территорий, на которых они проживали и проживают, суровые природно-климатические условия привели к тому, что каждый отдельный народ, а иногда и его отдельные ветви, обладает только ему присущими чертами и особенностями, которые сложно выразить языком закона.

Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий.

Так, например, шагом назад от установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов следует признать исключение из Закона о гарантиях прав народов положений, касающихся обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправле-

ния. Согласно действовавшей ранее ст. 13 указанного Закона6 в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в названных выше представительных органах власти. Следует заметить, что подобная гарантия ранее реа-лизовывалась в виде наличия в законодательных (представительных) органах государственной власти в автономных округах квот представительства коренных малочисленных народов, поскольку автономным округам присущи некоторые особенности, связанные с национальным составом населения.

B. А. Кряжков по этому поводу пишет, что «на территории каждого из них (автономных округов. -

C. X.), за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, обра-

6 Имеется в виду до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.

за жизни и хозяйственной деятель-ности»7.

Начавшийся процесс объединения автономных округов и одновременно исключение соответствующего положения о квотированном представительстве коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации фактически лишают возможности эти народы иметь гарантированное представительство в данных органах.

Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, а также объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края как раз и приводит к подобной ситуации. Ее мало изменяет закрепление в Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»8 положения, согласно которому 22 де- 06 путата Законодательного Собрания ^ нового субъекта Федерации изби- 7 раются по одномандатным окру- а №

гам, а 4 депутата - по многоман- ра датным (ч. 3 ст. 11). "

При мажоритарной избиратель- ко ной системе избиратели бывших * автономных округов и бывшего края ^ будут иметь равное количество ^ голосов. Вместе с тем подобный рна порядок проведения выборов уста- £ навливается указанным конституционным законом только для выборов Законодательного Собрания первого созыва. В нем отсутствуют

7 Кряжков В. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 1996. № 2. С. 49.

8 См.: СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.

гарантии того, что в последующем население каждой из административно-территориальных единиц с особым статусом не будут лишены своего представительства в законодательном (представительном) органе власти края.

Нельзя не согласиться с О. Е. Ку-тафиным, указывает на возникновение на территории России нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации. В пользу такого утверждения, по его мнению, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности, Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования9 . Такими причинами как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствуют и положения Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного ок-руга»10, согласно которым Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование, а Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 4).

Вместе с тем в федеральном законодательстве в настоящее время ничего не говорится об особом статусе подобных административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание также на то, что в Соглашении между Пермской

9 См.: Кутафин О. Е. Российская автономия: монография. М., 2006. С. 450-451.

10 См.: СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края говорится о статусе округа как единого муниципального образования. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»11 не предусматривает подобных муниципальных образований, а также не устанавливает соответствующих особенностей статуса для отдельных возможных категорий уже закрепленных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и др.), в том числе при определении вопросов местного значения и вытекающих из них полномочиях для каких-либо видов муниципальных образований. Учитывая значимость данного вопроса для обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, было бы целесообразно установить основы такого особого статуса в тексте Федерального конституционного закона об объединении названных субъектов Российской Федерации либо определить особенности статуса соответствующих муниципальных образований, обладающих дополнитель- 06 ным набором полномочий органов ^ местного самоуправления в облас- 7 ти защиты прав коренных малочис- а ленных народов. рав

Приходится сожалеть, что при- о п

нятый еще в 2001 г. Федеральный §

территориях традицион- ий ного природопользования коренных осс малочисленных народов Севера, ^ Сибири и Дальнего Востока Россий- рна ской Федерации», фактически не^ работает. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промыс-ловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традицион-

11 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

ного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования вообще едва ли возможно. При этом следует отметить, что в

Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.

В конституции Российской Федерации впервые обозначены права коренных малочисленных народов (ст. 69). Выделяются они и в ряде федеральных законов (о земле, недрах, животном мире, особо охраняемых территориях и др.), а также в конституциях, уставах и законах субъектов федерации. Федеральный закон «Об основах государ­ственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»1 от 19 июня 1996 г. определяет, например, коренные малочисленные народы Севера (типичные малочисленные этнические общности: алеуты, долганы, кеты, ненцы, ханты, манси, чукчи и т.д., всего по переписи населения 1989 г. их 26) как народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1).

Специфика их правового статуса выражается в предоставлении определенных прав и льгот. В частности, в политической сфере создаются юридические предпосылки для более широкого участия коренных народов в работе органов государственной власти и местного самоуправления. Это делается путем установления специальных квот представительства в органах власти за счет формирования избирательных округов с меньшей численностью населения, образования национальных поселений, предоставления права законодательной инициативы этническим объединениям и т.д. В экономической сфере принимаются меры по развитию традиционной хозяйственной деятельности с созданием территорий традиционного природопользования, установлением особых режимов природопользования, выделением бюджетных ассигнований на поддержание народных промыслов, проведением приватизации предприятий Севера с учетом интересов коренных народов, предоставлением дотаций и льгот по налогообложению предприятиям, занимающимся традиционными для этих народов видами деятельности, и т.д.; в социально-культурной сфере предпринимаются усилия по сохранению духовных основ коренных народов с государст­венной поддержкой развития родного языка и литературы, этнических средств массовой информации, соответствующих научных исследований с введением национально-региональных компонентов государственных образовательных стан­дартов, предоставлением определенных гарантий представителям этих народов при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения.

Можно констатировать, что в настоящий момент есть понимание существа проблем коренных народов, сообразно которым предпринимаются меры государственной поддержки, включающие помимо прочего необходимые права и гарантии. Однако некоторые общественные организации коренных малочисленных народов Севера высказывают по этому поводу претензии. Например, в их Заявлении от 4 марта 1996 г. выдвигаются требования о налаживании особого переговорного процесса между Правительством России и народами Севера, в ходе которого предполагается обсудить вопросы о закреплении за ними права на землю в пределах территории их исконного проживания, о выплате компенсации за ущерб, нанесенный этим землям, о выделении лицензий на разработку и освоение месторождений углеводородного и минерального сырья, о создании корпораций, способствующих экономическому развитию северных народов, об учреждении института Уполномоченного по правам народов Севера, о квотированном представительстве в федеральных и региональных органах власти и т.д.

С другой стороны, наблюдается определенное противодействие подобному процессу правовой спецификации. Пример тому — Федеральный закон «О статусе коренных малочисленных народов», принятие которого затянулось уже более чем на пять лет. Его очередной вариант в июне 1996 г. не был одобрен Советом Федерации. При этом в числе прочих приводились следующие доводы: нет дискриминации, значит, отсутствуют основания для дополнительных гарантий; льготы нарушают равноправие граждан; неравенство по национальному признаку способно вызвать социальную напряженность.

Это свидетельствует о разнообразии взглядов и подходов к проблеме прав коренных малочисленных народов. Ее оптимальное решение зависит от правильно выбранных точек отсчета и ориентиров.

Есть ли основания наделять коренные малочисленные народы особыми правами?

Отвечая положительно на этот вопрос, необходимо подчеркнуть: соответствующие права предоставляются указанным народам не потому, что они какие-то привилегированные этносы, а прежде всего в силу сложившихся для них небла­гоприятных социально-экономических и демографических обстоятельств. В постановлении Государственной Думы «О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальне­го Востока Российской Федерации» от 26 мая 1995 г.2 отмечалось, что, несмотря на меры, принимаемые в последние годы, продолжается развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояния здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей, и заметно превышает рождаемость; приняли угрожающие размеры алкоголизм и преступность. За последнее столетие Россия фактически лишилась таких народов, как кереки, чуванцы, ороки, айны, на грани физического исчезновения находятся юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера. Они вытесняются с земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности, не получая справедливой компенсации. Слабеет их голос в органах государственной власти (по итогам выборов 1995 г. в Государственную Думу, например, они имеют два депутатских мандата; тогда как в прошлом в высших органах законодательной власти их представительство было в несколько раз большим).

Установление дополнительных прав для коренных малочисленных народов должно покоиться на общедемократических представлениях статуса меньшинства, мнение которого как момент проявления многообразия должно быть учтено и интересы гарантированы.

Размышляя о правах тех, кто находится в меньшинстве, ученый-юрист Г. Еллинек констатировал, что их привилегии на действительную защиту и на участие в постановлениях решений — древнейшая традиция. По его мнению, каждый самостоятельный элемент, нашедший отражение в народе, должен иметь право возражения против, постановлений, которые ущемляют интересы данной части населения. Для какого меньшинства, при каких условиях и как может использоваться «право компромисса» — это дело индивидуального рассмотрения и обсуждения. Пренебрежение индивидуальностью во имя торжества человеческой солидарности несет опасность для цивилизации, отмечает автор3.

Права коренных малочисленных народов как особая разновидность прав получили признание в Конституции РФ (ст. 69). Они не названы конкретно, но государство берет на себя обязательства гарантировать эти права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорам Российской Федерации.

Ориентиром в указанном отношении является Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятая генеральной конференцией Международной Организации Труда 26 июня 1989 г.4 Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, она формулирует положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, с целью смягчения трудностей, переживаемых ими. Декларируется право выбора указанны­ми народами собственных приоритетов для процесса развития, а также права на традиционно занимаемые земли; пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях; получение компенсация за убытки и ущерб, наносимый им в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохране­ния, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их этнического, социального и культурного положения. Российская Федерация еще не ратифицировала эту Конвенцию, но, как было показано выше, ее отдельные положения находят отражение в действующих правовых актах.

Такое отношение к коренным малочисленным народам — в традициях Российского государства. С учетом их образа жизни и особенностей быта царское законодательство признавало право данных народов (в прошлом — инородцев) на обособленное устройство, особые права и управление по своим законам. В частности, они освобождались от рекрутской повинности, не платили податей или платили ясак, преимущественно кожами и мехами, могли брать займы, наниматься на работу с дозволения и одобрения ближайшего начальства5.

Протекционизм относительно коренных народов, — как правило, типичная политика современных демократических государств. В Конституции Норвегии, например, записано: «Обязанностью органов государства является создание условий, позволяющих группе населения саами сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни» (ст. 110а). Хартия о правах и свободах, принятая в Канаде в 1982 г., определяет, что «аборигенные и договорные права коренных народов признаются и подтверждаются» (ст. 35.1).

Равноправие и справедливость

Наиболее распространенный аргумент, выдвигаемый против обособления прав коренных малочисленных народов, состоит в том, что подобная политика нарушает равноправие народов и граждан, получившее закрепление в Конститу­ции РФ (ч. 3 ст. 5, ст. 19). Так ли это? Отвечая на вопрос, необходимо прежде всего обратить внимание, что Конституция не абсолютизирует принципы равноправия. В ней, как было показано, о правах коренных малочисленных народов, защите их среды обитания, образа жизни говорится особо (ст. 69, ч. 1 п. «м» ст. 72). Тем самым подразумеваются специфика и допустимость иного, в сравнении с общим, подхода к решению проблем данных народов.

Конституция предусматривает и другие случаи отступления от единых стандартов. В соответствии с Законом возможно бесплатное или за доступную плату предоставление жилища малоимущим и иным нуждающимся гражданам (ч. 3 ст. 40); бесплатное получение юридической помощи (ч. 1 ст. 48); освобождение от обязанностей давать свидетельские показания (ч. 2 ст. 51); замена военной службы на альтернативную гражданскую при наличии определенных убеждений или вероисповедания (ч. 3 ст. 59); ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56) и в социально-значимых целях (ч. 3 ст. 55).

Подобное конституционное регулирование доказывает допустимость более гибкого понимания принципа равноправия, который должен толковаться таким образом, чтобы при принятии решений обеспечивать справедливость. Примени­тельно к коренным малочисленным народам, находящимся в худшем социальном положении по отношению к другим этническим группам, это предполагает создание льготных условий, при которых было бы достижимо реальное равенство данных народов с иными народами. Если нет таких предпосылок (в виде льгот, квот, социальных программ) и последовательно проводится формально-юридическое равенство, то возникает состояние, которое можно именовать «дискриминацией в результате отсутствия дифференциации».6

Конституция РФ не имеет прямых установлений по указанному вопросу. Вместе с тем идеи добра и справедливости, получившие отражение в ее Преамбуле, признание человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2), определение Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) являются правовым основанием для проведения политики государственного протекционизма не только в случаях, названных в ч. 2 ст. 7 Конституции, но и по отношению к коренным малочисленным народам. Для сравнения можно отметить, что в Канаде Конституционным актом 1982 г. — Хартией о правах и свободах непосредственно определено, что провозглашенное равенство граждан не запрещает принятия законов, программ, целью которых является создание привилегированных условий для ущемленных индивидов или групп, включая те, которые ущемлены вследствие своей расы, национального или этниче­ского происхождения и цвета кожи (п. 2 ч. 1 ст. 15).

Политика «позитивной дискриминации»

Данная политика, связанная с созданием более благоприятных условий, способствующих выравниванию положения коренных малочисленных народов с другими этническими группами, должна осуществляться взвешенно, с соблюдением определенных правил. К основным из них можно было бы отнести следующие.

Первое. Дополнительные права, льготы для названных народов устанавливаются, если а) они не способны реализоваться в рамках действующего общего правопорядка; б) востребованы соответствующими народами; в) имеет место ограниченность тех или иных ресурсов либо технологическая или целевая несовместимость освоения этих ресурсов, т.е. ограничение равенства оправдано как необходимая мера и только в случаях дефицита ресурсов.

При наличии достаточных возможностей, в равной мере удовлетворяющих всех, вводить какие-либо ограничения для некоренных народов было бы нежелательно, ибо это ведет к росту социальной напряженности и возникновению меж­этнических конфликтов.

Второе. Специальные права коренных народов могут предусматриваться федеральным законом. Этот вывод базируется на аналогии применительно к подобным случаям, получившим отражение в Конституции РФ (ч. 3 ст. 40, ч. 3 ст. 59 и др.), а также согласуется с тем, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств — предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Кроме того, если ч. 3 ст. 55 Конституции допускает ограничение прав и свобод федеральным законом, то и дополнительные права коренных народов, закрепление которых означает косвенное ограничение прав иных групп, также должны устанавливаться федеральным законом. В данной ситуации нельзя исключать использование иных правовых норм, если они санкционируются федеральным законом, который главенствует над законами субъектов федерации по вопросам, находящимся в совместном ведении.

Третье. Введение льгот в экономической сфере необходимо осуществлять с учетом иерархии пользователей ресурсами (для коренных и некоренных народов, но зависимых от доступа к земле в своем жизнеобеспечении, и некоренных групп, живущих неподалеку от городов и имеющих в своем распоряжении альтернативные источники жиз­необеспечения) и целей природопользования — от непосредственного жизнеобеспечения до коммерческого или спортивно-оздоровительного использования. В этом отношении логичными выглядят нормы закона о жизнеобеспечении, действующие, например, на Аляске, по поводу ловли лосося. Если рыбы в избытке, то все пользователи имеют к ней равный доступ. Если ресурсы истощаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство. Если стадо лосося продолжает сокращаться, то может быть запрещено и спортивное рыболовство. Следом рыболовство запрещается тем, кто живет в пятикилометровой пригородной черте, и тем, кто в состоянии добывать пропитание каким бы то ни было иным способом. Остаются те, для кого рыболовство — традиционный способ жизнеобеспечения, предназначенный для непосредственного потребления, а не продажи, т.е. аборигены. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности. Возможен и другой вариант решения проблемы (он апробирован в отношении инуитов Канады), когда определяется общедопустимая норма использования ресурсов, потребности коренных народов и предпочтительная квота. Если она равна или превышает объем общедопустимой нормы, тогда все ресурсы остаются исключительно в пользовании аборигенов. Если же нет, то остаток открыт для добычи некоренному населению7. Важно, что в обоих случаях происхождение хотя и дает преимущество, но не является доминирующим, что очень существенно в психологическом плане для нормального сосуществования этнических групп.

Четвертое. Нужно помнить: «комфортная среда» не только благо, но и беда, ибо она рождает иждивенчество, снижает потенциал конкурентоспособности, не стимулирует появление предпринимателей из числа коренных народов, может в конечном счете отрицательно сказаться на иных сторонах их жизни. Правильнее было бы позитивные меры в отношении коренных малочисленных народов осуществлять соразмерно, умеренно, гибко, дифференцированно.

Такой подход обеспечивают: а) пространственная ограниченность прав, т.е. большинство из них должны действовать только в границах исторического проживания и традиционной хозяйственной деятельности; вне их пределов эти народы находятся в общем конституционно-правовом статусе граждан России, а также на них может распространяться законодательство о национальных меньшинствах; б) учет специфики групп коренных малочисленных народов. Их потребности различаются в зависимости от видов профилирующей для народа традиционной хозяйственной деятельности (оленеводство, рыболовство, охота и т.д.) и образа жизни, который у одной части внутри каждой из групп может определяться как традиционный, а у другой — вполне обычный, мало чем отличающийся от образа жизни живущих рядом некоренных представителей; в) временная определенность, которая предполагает, что устанавливаемые права рассматриваются как актуальные для возрождения, сохранения, развития коренных народов, преодоления имевшихся по отношению к ним в прошлом фактов дискриминации. Решение данных проблем предопределяет судьбу указанных прав; г) возможность пересмотра, полного или частичного аннулирования прав, их действия в пространстве и по кругу лиц. Подобное может быть связано в силу разных причин с утратой актуальности предпринимаемых мер либо в тех случаях, когда имеет место злоупотребление правами (например, разбазаривание финансовой помощи, передача квот на ресурсы иным лицам и т.д.).

Пятое. В частно-правовых отношениях в сравнении с публично-правовыми отход от права на равноправие может осуществляться с меньшими ограничениями. Г.А. Гаджиев, высказывая подобное предположение, исходит из того, что, например, предприниматель, являясь представителем какого-либо меньшинства, руководствуясь свободой договора, вправе заключать трудовой договор преимущественно с лицами близкой ему этнической общности. Если же работодателем выступает государство, то оно в большей степени связано с принципом равенства и не может отдавать предпочтение при приеме на работу кому-либо по национальному признаку8.

Указанный подход в более широкой постановке обосновывается и в США. Так, Д.Б. Эйер, касаясь данного вопроса, приходит к выводу, что привилегии по признаку расы или пола, добровольно введенные частными лицами, включая различные планы, созданные работодателями для увеличения представительства меньшинства на их предприятиях, не обусловливаются конституционными гарантиями о равной защите законом. И, далее, он замечает, что положительная дискриминация является менее оскорбительной, если она исходит от добровольных частных усилий, нежели из-за прямых действий государственных органов.9

Коренные малочисленные народы – часть многонационального народа России

Решение проблем коренных народов находится в прямой зависимости от благополучия российского народа в целом, равно как данное благополучие предопределяет дозировку и разнообразие мер, обеспечивающих улучшение положения отдельных этнических групп. Конституция РФ обусловливает, что объем прав коренных малочисленных народов не может быть меньше, чем у других народов России. Они в составе последних являются носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации, способны осуществлять ее непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1,2 ст. 3). Независимо от численности и других характеристик, каждый из них имеет право на самоопределение в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности (ч. 1 ст. 9), сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

Российское государство, объединяя в своих границах народы, призвано на равных основаниях выражать и защищать интересы любого из них. Это, однако, не исключает особого внимания к наименее защищенным и легко уязвимым их группам, к числу которых Конституция относит коренные малочисленные народы.

Права народа, человека и гражданина

Права россиян конкретизируются в основных правах и свободах человека и гражданина. Провозглашенное равноправие народов, а также прямое установление о том, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (ч. 2, ст. 6), предопределяет равенство всех перед законом и судом, равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от национальности, языка, места жительства и других обстоятельств, запрет любых форм ограничения по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19). Значит, представители коренных малочисленных народов пользуются всеми конституционными правами и свободами на равных основаниях с другими гражданами, а специальные по отношению к ним права не могут быть ниже стандарта общегражданских прав или приводить к их сужению. Если специальные права, в том числе получившие закрепление в международных правовых актах, по своему уровню уступают основным правам и свободам, то граждане коренных малочисленных народов пользуются последними.

Перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод, как записано в ч. 1 ст. 55, не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Данное положение подтверждает допустимость и возможность иных, в сравнении с основными, прав и свобод граждан из числа коренных малочисленных народов, которые в Российской Федерации также признаются и гарантируются (ч. 1 ст. 17, ст. 69). Эти и другие права и свободы могут содержаться в нормах международного права и международных договорах России, воспроизводиться в федеральных законах. Характеризуя их, отмечу, что данные права и свободы находятся за рамками основных прав и свобод; юридически обеспечиваются как нормативные (но не конституционные) установления; не включаются в основы правового статуса личности и составляют специфический элемент только для представителей коренных малочисленных народов, действуют в ином правовом режиме (на них, например, не распространяются положения ст. 18, ч. 3 ст. 55; ст. 56 Конституции РФ, хотя они могут быть адаптированными и производными от конституционного режима).

Коллективные и индивидуальные права

Конституция РФ определяет, что субъектом прав коренных малочисленных народов могут быть: данные народы в целом как особая этническая группа, объединенная некоторыми общими признаками (ст. 69, п. «м» ст. 71); каждый народ в отдельности, входящий в названную группу (ч. 3. ст. 68); индивиды, принадлежащие к коренным малочисленным народам (ст. 19, ч. 2 ст. 26 и др.). Сообразно этому выделяются два вида прав: коллективные и индивидуальные. Они не конкурируют между собой, а должны взаимодополнять друг друга и равным образом обеспечиваться. Недопустимо отрицать или умалять индивидуальные права и, напротив, преувеличивать значение кол­лективных прав, отдавать им предпочтение.

Коллективные права — спорная проблема. Так, толкователи Европейской конвенции о защите прав человека полагают, что ст. 14, где упоминаются национальные меньшинства, защищают права отдельных лиц, а не групп. На практике это означает, что только те стороны, интересы которых были прямо ущемлены нарушением одного или более прав, закрепленных Конвенцией, могут направить петицию в Европейский суд по правам человека: никто не может подать петицию от имени другой стороны, интересы которой могут быть нарушены. Конвенция не предусматривает положения acto popularis. Даже в «групповой петиции» каждое лицо в группе должно доказать, что оно является жертвой.10

С иных позиций, например, подходит к этому вопросу венгерский законодатель. Законом «О правах национальных и этнических меньшинств»11 права меньшинств: сохранять, развивать, укреплять и передавать свою идентичность, развивать и обогащать свои исторические традиции и родной язык, сохранять и развивать свою национальную культуру, учреждать общественные организации, иметь свои средства массовой информации, устанавливать международные связи и др., -закрепляются как коллективные права.

Признание коллективных прав строится на понимании того, что общности, обладающие такими правами, организованы, способны аккумулировать и выражать свою волю. Однако они получают возможность вступать в реальные правоотно­шения только тогда, когда законодатель объявляет их субъектами права и процесса, юридически обозначен механизм представительства, имеется бесспорная правовая идентификация общности (единое наименование).12

Непризнание этнических групп в качестве субъекта права не отменяет их права. Они реализуются членами общностей через индивидуальные права. Но при таких условиях очевидно, что коллективные права оказываются менее защи­щенными, а сами общности — более уязвимыми.

Этнические права

Номенклатура прав коренных малочисленных народов представляет собой преимущественно общегражданские права (политические, экономические, социальные, культурные), но с некоторыми особенностями, связанными не столько с происхождением этих народов, сколько с их фактическим демографическим и социально-экономическим положением.

Вместе с тем нельзя исключать, что отдельные права коренных малочисленных народов будут рассматриваться как безусловно этнические. Например, в Норвегии право заниматься оленеводством предоставляется только ее гражданам саамского происхождения, причем лишь тем, у кого такой деятельностью занимались родители или родители родителей13. Схожая ситуация в Швеции: Верховный суд страны признал право на землю за корпорацией саамов-оленеводов14. Подобный подход оправдан, ибо оленеводство в названных случаях — основа образа жизни коренного населения, нет оленей — исчезает культура и многое другое, что обусловливает самобытность этноса. Такой подход возможен и в других сферах. В частности, заслуживает внимания мнение, согласно которому правом купли-продажи зе­мель традиционного обитания должны обладать только лица, принадлежащие к данному коренному народу и желающие заниматься традиционными видами хозяйственной деятельности.

В. А. Кряжков, Доктор юридических наук, профессор.

3См.: Еллинек Г. Право меньшинства. М., 1906, с. 7, 38, 43, 45.

5См.: Кавелин К. Д. Этнография и правоведение. Т. 4. СПб., 1898, с. 690-692.

6Данное определение использовалось в одном из решений Конституционного суда Испании (см.: За-щита основных прав Конституционным судом. Совет Европы, 1995, с. 16).

7См.: Обсуждение проекта Закона Российской Федерации «Основы правового статуса коренных наро-дов Севера». Этнографическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.

8См.: Гаджиев Г. А. Основные экономические права (Сравнительное исследование конституционно-правовых институ­тов России и зарубежных государств). Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. на-ук. М., 1996, с. 43.

9См.: Эйер Д. Б. Гражданские права в Соединенных Штатах. В сб.: Верховенство права. М., 1992, с. 161.

10См.: Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Совет Европы, 1994, с. 96.

12См.: Иванов В. Община как субъект права. — Закон, 1994, № 5, с. 93.

13См.: § 3 Закона об оленеводстве от 9 июня 1987 г. – Norges Lover. 1685-1985. Oslo, 1968. S. 2186-2194.

14См.: Обсуждение проекта Закона РФ «Основы правового статуса коренных народов Севера». – Этно-графическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.

Сущность права коренных народов

Коренные народы – это люди, которые населяли конкретную земельную территорию перед тем, как ее захватили колонизаторы, а также те, кто считает себя отличающимся от остальных членов общества, управляющими этой территорией.

Специальный Докладчик Подкомиссии ООН по Предотвращению Дискриминации и Защите Меньшинств дал такое определение коренным народам. Коренные народы – это народы, которые обладают неразрывной исторической связью с землей, на территории которой они издавна проживали. Они считают себя отличными от колонизаторов по воле судьбы превалирующих на данных территориях или на отделенных ее частицах.

Замечание 1

Коренные народы, составляют на этот момент меньшую часть общества, поэтому стремятся сохранить и передать последующим поколениям наследственные земли и собственную этническую уникальность, как базис будущего существования в образе коренного населения, согласно культурным особенностям, социальным институтам и правовым системам.

Международно-правовыми инструментами по защите прав коренных народов являются договоры (конвенции, соглашения, протоколы, пакты), которые имеют обязательную юридическую силу для стран – участниц данных соглашений.

По завершению переговоров выделяется аутентичность текста договора и его итоговая версия, после чего он должен быть подписан представителями государств. Существуют разнообразные способы, которые используются государствами для отражения согласия на обязательность соблюдения договоров. Самым распространенным способом представляется ратификацией и присоединением.

Ратификация договора проводится государствами, которые участвовали в процессе его разработке. Государство, не принимавшее участие в переговорах, может воссоединиться с ним на более поздней стадии.

Договор вступает в силу после того, как заранее оговоренная часть государств присоединится к нему либо ратифицирует его. Когда государство присоединяется или ратифицирует договор, оно вправе делать оговорки к статье либо статьям данного договора, при условиях, что такие не являются запрещенными положением этого договора.

Оговорки государства вправе отзывать самостоятельно и в любой временной период. В некоторых государствах международные договоры обретают верховную юридическую силу, устанавливая национальное право на более низкую ступень. В иных же государствах, требуется принятие дополнительного закона для того, чтобы придать международному договору юридическую силу равную силе внутригосударственного права, даже в случае, если эта страна присоединилась к договору или ратифицировала его.

В практической деятельности все государства, которые ратифицировали и присоединились к международному договору, обязаны принимать соответственный законодательный акт, вносить поправки в существующие законы либо принимать новый законодательный пакет с целью придания международному соглашению полной юридической силы на внутригосударственной ступени.

Декларация по правам коренных народов

Декларация о правах коренных народов является документом, который был принят 13. 09. 2007 года на шестьдесят второй сессии Генеральной Ассамблеей ООН.

Этот документ задекларировал права коренных народов на:

• сохранность и развитие собственных институтов и собственной культуры;
• достойную жизнь;
• развитие народа в направлении, которое народ самостоятельно считает соответственным его стремлениям и потребностям.

Замечание 2

В документе утверждено право коренных народов на самостоятельное определение и, как следствие этого права, ведется речь о свободе установления коренными народами собственного политического статуса, свободном осуществлении собственного социального, экономического и культурного развития.

Проект данного документа был в разработке на протяжении двадцати лет. Более интенсивные обсуждения коснулись вопросов ресурсов, земли, индивидуальных и групповых прав.

Рабочая группа по коренным народам образовалась в 1982 году по решению Экономического и Социального Совета ООН, перед ней устанавливалась цель выработки стандартов в сфере человеческих прав применимо по отношению к коренным народам.

Рабочая группа в 1985 году начала подготовку проекта декларации по правам коренных народов. По прошествии восьми лет, в 1993 году, Рабочая группа закончила работу над проектным текстом декларации. Подкомиссии ООН предотвращения дискриминации и защиты меньшинств утвердили проектный текст в 1994 году, передав его на рассмотрение в Комиссию ООН по правам человека.

Доработкой проекта декларации занялась Рабочая группа, которая была учреждена при этой Комиссии. В июне 2006 года Декларацию утвердил Совет ООН, а в сентябре 2007 года Декларацию утвердила Генеральная Ассамблея. За принятие Декларации голосовали 143 государства. Четыре из них выступили против (Канада, США, Новая Зеландия, Австралия). Одиннадцать государств воздержались от голосования:

• Бангладеш;
• Азербайджан;
• Бурунди;
• Бутан;
• Кения;
• Грузия;
• Колумбия;
• Российская Федерация;
• Нигерия;
• Украина;
• Самоа.

Декларация по правам коренных народов представляется заявлением абсолютного характера по отношению к правам коренных народов. Декларация, как и большая часть иных деклараций ООН, не представляется обязательным в юридическом плане документом. Этот документ необходимо рассматривать в образе отражения консенсуса мнений разнообразных государств по движению по определённому курсу, следованию конкретным принципам в развитии норм права в отношении к коренным народам и конкретным представителям данных народов.

Права коренных народов подлежали рассмотрению и в иных документальных актах ООН, в их числе Конвенция № 169 Международной организации труда и Конвенции о биологическом разнообразии.