В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

1. законодательный (представительный) орган государственной власти;
2. высший исполнительный орган государственной власти;
3. иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется при соблюдении следующих принципов:

• государственная и территориальная целостность России;
• распространение суверенитета России на всю ее территорию;
• верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России;
• единство системы государственной власти;
• разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ;
• самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 11 и 29 декабря 2004 г.).

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Так, Московская городская Дума состоит из 35 депутатов, а Верховный хурал Республики Тува - из 160. Срок полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Всего избрано около 4 тыс. региональных депутатов, из них одна тысяча работает на постоянной основе.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

• принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней;
• утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития субъекта РФ;
• устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ;
• регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ.

Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:

• принятия решения о самороспуске;
• роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;
• вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае принятия им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.

В большинстве законодательных органов отсутствуют депутатские фракции, и политические страсти не мешают работе. В соответствии с новым законом о выборах 50% депутатов региональных парламентов избираются по партийным спискам. Сейчас в регионах партии мелкие. Лишь две-три партии могут преодолевать барьер, устанавливаемый для прохождения в региональный представительный орган. Это повышает роль таких партий и политизацию власти.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ

В субъекте РФ формируется система органов исполнительной власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.

Часть высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов РФ избрана населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более пять лет и не может избираться более двух сроков подряд 1 В соответствии с новым законодательством глав субъектов РФ утверждает представительный орган субъекта РФ. Кандидатуру предлагает Президент РФ. . В случае признания выборов несостоявшимися, недействительными, неизбрания ни одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев.

Высшее должностное лицо субъекта РФ:

• представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
• обнародует или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ;
• формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ и участвовать в его работе с правом совещательного голоса;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определенных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с выражением недоверия ему законодательного органа государственной власти субъекта РФ. признания судом недееспособным, утраты гражданства России и др.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях издания им актов, противоречащих законодательству России и субъектов РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение законодательного органа о недоверии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупреждение, отрешение от должности. В случае отрешения от должности, а также временного отстранения Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

В республиках органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором, возможны и другие формы.

Законодательный орган по представлению исполнительного органа (администрации) утверждает схему управления субъектом РФ и структуру исполнительных органов. Глава администрации устанавливает штаты, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений, т.е. комитетов, департаментов, управлений, отделов и т.п. Полномочия их определяются уставами субъектов РФ и положениями, утверждаемыми главой администрации.

Организация исполнительной власти в городах федерального значения имеет особенности. В систему органов исполнительной власти Москвы входят: мэрия. Правительство Москвы, отраслевые, межотраслевые и территориальные органы.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

• разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ;
• участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии;
• разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ;
• обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития;
• управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ;
• заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;
• формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения или отменить их, а также обжаловать указанные акты в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановление законодательного органа либо об их отмене, а также обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательный орган направляет высшему должностному лицу планы законопроектных работ и проекты законов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица. На заседаниях органов исполнительной власти могут присутствовать депутаты или работники аппарата законодательного органа.

Законодательный орган может участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа. Он вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых принимал участие, что влечет их немедленное освобождение от должности.

Возможные споры между законодательными и высшими исполнительными органами по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами либо в судебном порядке.

Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае. В каждом субъекте РФ эти и другие вопросы полномочий решаются по-разному.

По Уставу Московской области законодательная власть формирует правовое пространство, в котором действует и администрация области. Власти самостоятельны, но в пределах компетенции, установленной законом, который принимает областная Дума.

В структуру администрации входят:

• правительство, наделенное общей компетенцией;
• органы специальной компетенции по отраслям и сферам государственного управления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);
• территориальные органы специальной компетенции, действующие на территориях районов и городов.

Глава администрации имеет право законодательной инициативы, полписания и опубликования законов, отлагательного вето на законы, исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития, структуре администрации и т.д. Наделив администрацию властными рычагами. Дума оставила за собой право утверждения заместителя главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание.

В Воронежской области приняты Закон «Об органах государственной власти» и Устав области. Областная Дума определяет структуру управления областью, утверждает бюджет, назначает руководителей на ключевые посты. Глава администрации ежегодно представляет Думе доклад о деятельности областной администрации. Определены случаи постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий главой администрации: отзыв избирателями, болезнь, не позволяющая полноценно работать, выезд на жительство за пределы области, совершение преступления. Глава администрации может предложить Думе приостановить, отменить, изменить, а также обжаловать в судебном порядке правовые акты, принятые Думой. Дума может любому лицу администрации выразить недоверие и 2/3 голосов освободить от занимаемой должности.

Для выполнения функций исполнительной власти создаются структурные подразделения администрации . В каждом субъекте РФ их состав определяется с учетом местных конкретных условий. Рекомендована следующая примерная структура, разработанная специально созданной для этого комиссией.

Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обусловлено ее сущностью как власти, призванной исполнять законы. Формами контроля могут быть доклады администрации по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие главы администрации на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей администрации по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты администрации об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюджетных фондов, реализации программ социально-экономического развития. Руководители администрации отвечают на запросы и обращения депутатов.

При Правительстве РФ открываются представительства субъектов РФ, в задачи которых входят осуществление связи и координация исполнительной и законодательной власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д. Эффективность решения перечисленных задач во многом зависит от руководителя представительства - он должен обладать необходимыми качествами: быть дипломатом, проявлять настойчивость, уметь поддерживать отношения и контакты и т.д. В представительстве образуются отделы.

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения - территориальные органы.

Территориальные органы министерств и ведомств России выполняют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководитель территориального органа назначается и освобождается соответствующим министерством или ведомством по согласованию с субъектом РФ.

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, - во взаимодействии с их соответствующими исполнительными органами. Для предотвращения зависимости территориальных органов от администраций субъектов РФ, сращивания центральных и региональных элит в целях удовлетворения корыстных интересов 2 Возможен альянс капитала с региональной властью. Собственники капитала получают квоты, льготы, а чиновники - дивиденды. В США и ФРГ существуют подразделения, контролирующие и расследующие деятельность местных руководителей. В России до 1917 г. территориальные органы обслуживали по несколько регионов, при этом персонал управления отдельными структурами находился в ратных губерниях. создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства.

Основными принципами деятельности территориальных органов являются: разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Функции территориальных органов определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств России с учетом конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер, направленных на углубление экономических реформ, и т.д.

Информацию для осуществления деятельности территориальные органы получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов статистики, предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основными из них являются подразделения силовых министерств, экономические службы, органы надзора.

Финансирование деятельности территориальных органов производится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ. Устанавливаются предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территориальным органам в создании необходимых для работы условий.

Координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ

Деятельность территориальных органов координирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при решении региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совершенствования государственного управления.

На комиссию возложены следующие функции:

• обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ;
• выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Российской Федерации;
• устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ;
• подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей деятельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же нарушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

Эффективность государственности в условиях федеративного устройства России в немалой мере зависит от того, насколько качественно организована система государственной власти в субъектах РФ. В качестве ориентира для реализации власти в регионах на конституционном уровне был также закреплен принцип самостоятельного осуществления субъектами РФ своих полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Принятый впоследствии Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил основные требования к организации системы государственной власти в субъектах РФ.

Данный закон включает базовые положения, определяющие принципы деятельности и систему органов государственной власти, порядок формирования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их компетенцию, организационно-правовые формы взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти на региональном уровне.

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения властей (см. параграф 6.3 учебника), который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и их взаимное уравновешивание, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем виде включает:

• – законодательный (представительный) орган государственной власти;
• – высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);
• – высший исполнительный орган государственной власти;
• – иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) не входят в систему органов государственной власти региона.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, парламент и т.п. (в названии региональных парламентов могут присутствовать сочетания, отражающие историческую традицию, национальную специфику соответствующего региона – Хасэ, Ил Тумэн, Межлис, Курултай и т.п.). Численный состав законодательных органов субъектов РФ зависит от количества избирателей, проживающих па территории соответствующего региона. Так, при численности избирателей менее 500 тыс. человек число депутатов должно составлять не менее 15 и не более 50, а при численности избирателей свыше 2 млн человек – не менее 45 и не более 110 депутатов.

Формируются региональные законодательные органы исключительно путем выборов населением региона. При этом не менее 50% депутатов парламента должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам). Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет (как правило, он составляет четыре или пять лет). В некоторых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию его основных функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т.п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с региональной конституцией (уставом) и указанным законом определяется главой определенной территории. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо (глава) региона однозначно определен в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта. В декабре 2004 г. были отменены прямые выборы глав регионов, что вызвало весьма бурную дискуссию в юридических кругах и в обществе в целом – в этом усматривалось отступление от принципов демократии. Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”" вновь закрепил прямые выборы глав субъектов РФ населением региона.

По общему правилу кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями, однако законом субъекта РФ может быть предусмотрена и возможность самовыдвижения. На стадии выдвижения кандидатов законодатель предусмотрел два своеобразных "фильтра". Прежде всего каждый кандидат должен пройти так называемый "муниципальный фильтр" – заручиться предварительной поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) всенародно избранных глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ (конкретное число требуемых подписей устанавливается региональным законом в пределах от 5 до 10% местного депутатского корпуса и избранных глав муниципальных образований). Кроме того, Президент РФ может по собственной инициативе провести консультации как с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на пост главы субъекта РФ, так и с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения (так называемый "президентский фильтр"). Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, кроме того, должен получить предварительную поддержку избирателей региона посредством сбора подписей (количество требуемых для регистрации кандидата подписей устанавливается законом субъекта РФ, но не должно превышать 0,5% от общего числа избирателей данного субъекта Федерации). Минимальный возрастной ценз для кандидата на должность главы региона составляет 30 лет.

Для определения результатов губернаторских выборов применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства – побеждает кандидат, получивший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (какой-либо порог явки для установления результативности региональных выборов отсутствует). Срок полномочий главы региона устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пяти лет (как правило, он совпадает со сроком полномочий регионального парламента), при этом одно и то же лицо не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

Вместе с возвратом к прямым губернаторским выборам в законодательстве появился институт отзыва главы субъекта РФ: в случае нарушения главой региона федерального или регионального законодательства либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей (любое из оснований устанавливается в судебном порядке) по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, может быть проведено голосование по отзыву главы региона по правилам избирательного законодательства и законодательства о референдуме (при этом указанная инициатива не возможна в течение года после избрания главы субъекта РФ). Отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало более 50% граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом (таким образом, требования к результативности голосования по отзыву более жесткие в сравнении с аналогичными требованиями при голосовании по избранию главы региона – в последнем случае, как отмечалось, достаточно более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании).

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некоторых должностных лиц в исполнительном органе (вице-глав, отдельных министров и т.п.) регионального парламента. Однако ситуация, при которой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются традиционными исходя из того, что он является органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи (см. параграф 10.1 учебника). Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных, гражданских и административных дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, которые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ (на 1 января 2010 г. – в 17 субъектах РФ). В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, к юрисдикции которых отнесено, в том числе, разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Конституционное собрание в Дагестане. В некоторых субъектах РФ (Адыгея, Мордовия, Хакасия, Удмуртия, Якутия, Башкортостан, Тува, Курская, Курганская, Ленинградская области и др.) предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т.п. В ряде субъектов создаются государственные органы, которые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т.п.).

Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к анализу законодательства, определяющего систему государственной власти на региональном уровне. Объектами его рассмотрения становились как сам Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", так и законы субъектов РФ, а также некоторые иные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и деятельность региональных органов государственной власти. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 № 12-П была изложена правовая позиция, согласно которой порядок формирования и функционирования органов государственной власти, а также характер их взаимодействия в системе государственной власти предопределяется ее единством. Следовательно, субъекты РФ при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования должны опираться на те же принципы, которые действуют при формировании федеральных государственных органов, включая выборность и сменяемость.

В Постановлениях Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П и от 01.02.1996 № 3-11 выражена правовая позиция, в соответствии с которой субъекты РФ не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о возможности освобождения главы администрации региона от занимаемой должности путем принятия акта представительного органа субъекта Федерации. Данная позиция обоснована тем, что такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия должностного лица субъекта РФ, как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, что лишает ее возможности действовать в качестве самостоятельной ветви власти в системе сдержек и противовесов.

Большое значение в правовой оценке организации и функционирования государственной власти в субъектах РФ имеют решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Сквозь призму анализа актов этих судебных органов можно проследить проблемы правового регулирования и практики организации системы государственной власти в регионах.

За непродолжительный период деятельности конституционными (уставными) судами принято немало постановлений и заключений по вопросам организации системы органов государственной власти и разграничения компетенции между ними. Так, к указанным вопросам не раз обращался Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в связи с решением проблемы о структуре органов государственного управления. В частности, в постановлении от 18.06.1998 № 5-П предметом рассмотрения стала возможность представления Президентом Республики Саха (Якутия) кандидатуры на должность министра внутренних дел. В названном постановлении усматривается принципиальный подход названного Конституционного Суда по данному вопросу, соответствующий позиции Конституционного Суда РФ. Затрагивая названную проблему, Суд отметил, что законодательное определение схемы управления Республикой, структуры органов, порядка организации и деятельности исполнительной власти соответствует конституционным задачам законодательного органа и не исключает возможности для исполнительной власти принимать собственные правовые акты конкретизирующего подзаконного характера См.: Митюков М. А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и некоторые вопросы их исполнения. М„ 2001.

по теме: «Правовые основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации».

1. Общие принципы организации государственной власти в субъектах РФ.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам.

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства

Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

В.6.1. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

В 6.5. Основы статуса высшего должностного лица субъекта РФ

В. 6.4. Система и структура органов исполнительной власти субъекта РФ

В. 6.3. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ

А нализ места и роли субъекта федерации, являющегося составляющим федера­цию образованием - базовая проблема для понимания сути и перспек­тив федерации и от того, как она решится, какими будут взаимоотноше­ния составляющих федерацию частей (субъектов) зависит характер федеративного государства и его жизнеспособность. Особую значимость обретают роль и место субъекта Федерации в РФ, где вновь наступил тяжелый переходный период от формальной федера­ции (а фактически жестко унитарного государства) к государству феде­ративному. Над российской государственностью, культурой управления в современных условиях довлеет огромный груз стереотипов унитариз­ма, который выдается за главную державную идею, и страха развала Рос­сийской империи и Советского Союза, которые в большей степени, кста­ти, связаны с жестким унитаризмом и централизацией.

Правовое положение субъекта Российской Федерации. В соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации у нас закреплен принцип конституционной федерации. Основы конституционного строя характеризуют российскую государственность в современных условиях как демократическое, федеративное, правовое государство. Эта характеристика в полной мере определяет и природу субъектов Российской Федерации. Исходя из положения Конституции страны о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ , в субъектах Федерации источ­ником власти также является их население , или, как отмечают, «мно­гонациональный народ» субъекта Федерации . В то же время, отражая интересы всей составляющей населения, Конституция, в частности, подтверждает положение о том, что многонациональный народ РФ, принимая Конституцию, исходит из общеприз­нанных принципов равноправия и самоопределения народов. В главе «Основы конституционного строя» (в ст. 4 Конституции РФ) подчеркивается, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию и, следовательно, верховен­ство Конституции страны и федеральных законов , исходя из волеизъ­явления и суверенности единого народа, обеспечивает тем самым це­лостность и неприкосновенность своей территории . В этом плане федеративное государство мало чем отличается от унитарного. И не­зависимо от того, как называется субъект Федерации, он находится в едином правовом поле правового государства , защищает права и сво­боды граждан и местных сообществ. Граждане страны и всех субъектов Федерации, а не просто субъекты Федерации , формируют органы госу­дарственной власти РФ и ее субъектов. Все сказан­ное вовсе не означает, что федеральные органы власти обладают нео­граниченными полномочиями. В федеративном государстве действует принцип разделения властей, в том числе и по вертикали. Механизм разделения властей в различных странах может быть различным.

Статья 5 Конституции Российской Федерации непосредственно определяет статус субъектов Федерации. К конституционным осно­вам отнесен также и принцип равноправия субъектов Федерации , не допускающий соподчинения одних субъектов Федерации другим. Различное название субъектов Федерации и даже их основных зако­нов не должны вести к различиям в их статусе. Республики РФ («государства») и все остальные субъекты Федера­ции - края, области, автономии - являются такими же государствен­ными образованиями. Единственное отличие - это то, что республи­ки еще во времена Советского Союза обладали признаками государ­ственных образований, хотя и формально. При этом важно обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на государ­ственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти РФ и органами государ­ственной власти ее субъектов .

Единство РФ обеспечивает также соблюдение принципов «равноправия и самооп­ределения народов в Российской Федерации» и зиждется на единстве правового и экономического пространства . Исходя из вышесказанно­го, глава 3 Конституции РФ «Федеративное уст­ройство» не допускает установления на территории страны каких-либо преград, препятствующих свободному перемещению людей, товаров, услуг и т. д.

На принципе разделения властей строится и государственная власть в субъектах Федерации. Общие принципы формирования органов государственной власти в субъектах Федера­ции определены федеральными законами, их формируют сами субъек­ты Федерации с учетом перечисленных требований, главным из кото­рых является принцип сохранения единства системы государственной власти, обеспечивающий единство экономического и правового про­странства. В условиях Федерации этот принцип обеспечивает одно­временно разделение властей по вертикали и не допускает сверх­централизации государственной власти. Отсюда - необходимость и целесообразность самостоятельности субъектов Федерации. Федераль­ная исполнительная власть осуществляет функцию исполнения зако­нов РФ в центре и на местах. Исполнительная власть субъектов Федерации исполняет законы и нормативные акты субъектов Федерации. Местное самоуправление выступает частью единой системы территориального управления государством.

Судебную власть образуют: Конституционный Суд и другие кон­ституционные, уставные суды, Высший Арбитражный Суд и др.арбитражные суды, Верховный Суд и др. суды общей юрисдикции.

Важнейший институт федерализма - двухпалатный парламент , а также законодательные, исполнительные и представительные органы субъектов федерации , наличие которых создает проблему сочетаемос­ти федеральных и региональных правовых систем. В целом понятие «системы государственной власти», заложенное в основах конституци­онного строя, определяет структурно-функциональное многообразие и единство государственной власти в РФ и одновре­менно служит для обозначения совокупности всех органов государ­ственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти. Собственную компе­тенцию субъект Федерации реализует самостоятельно через свою си­стему органов государственной власти.

Полномочия и равноправие субъектов Федерации. Полномочия субъектов Федерации определяются на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами влас­ти и органами власти субъектов Федерации. При этом учитываются осо­бенности и потребности субъекта Федерации, возможность самостоя­тельного решения стоящих перед ним задач, хотя и приходится преодолевать извечные и ущербные тезисы о том, что одни субъекты являются зависимыми и входят в состав более крупных единиц, а другие - большинство национальных (преимущественно нерусских) государ­ственных образований - в течение ряда десятилетий пользовалось более широким самоуправлением, чем края и области с русским населе­нием. Это изначально провокационные тезисы, которые будоражат сознание граждан и навязывают им чувство ущербности. На деле же никто не докажет, что, с одной стороны, Чувашия, Татарстан, Саха (Яку­тия), Дагестан или Кабардино-Балкария находятся в колониальной за­висимости от кого-то, или что, с другой стороны, Свердловская, Сара­товская и иные области, Ставропольский или Красноярский края обладали когда-либо меньшими полномочиями, чем республики. По многим нормам представительства, в том числе и в высших партийных советских органах, эти крупные российские области и края были в свое время приравнены фактически к союзным республикам.

Статус субъектов Федерации, прежде всего, определяется объемом их полномочий . Предметы ведения и полномо­чий в Конституции разграничены:

ст. 71 - исключительные полномочия Российской Федерации;

ст. 72 - предметы, относящиеся к со­вместному ведению;

ст. 73 указывает, что «субъекты Федерации об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Федерации».

По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними правовые акты субъектов Федерации. Целые отрасли законодательства Феде­ральное Собрание создает совместно с субъектами Федерации. Одна­ко положение о том, что субъекты Федерации вправе издавать свои законы по предметам совместного ведения до издания соответствую­щего федерального закона, привело к массе недопустимых противоре­чий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Именно такие полномочия были отмечены в конституциях и уставах ряда субъектов Федерации. К сожалению, ушло в прошлое время, когда по предметам совместного ведения зако­нодательным органом РФ издавались Основы за­конодательства, где были и статьи прямого действия, и в то же время оставлялось поле для законотворчества региональным законодателям.

Подобным образом был создан Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах». Позже ввели лишь процедуры до­статочно формального согласования законопроектов с субъектами Федерации, фактически сведя к минимуму сотрудничество в сфере законотворчества.

Система органов власти субъектов Федерации. Многообразие и специфика субъектов Федерации отражены в их конституциях и уста­вах. Они различны по названиям, но имеют одинаковую правовую силу в регулировании полномочий субъектов Федерации. Общие тре­бования к конституциям и уставам субъектов Федерации закреплены в основах Конституционного строя РФ. В ст. 77 Конституции РФ говорится, что система органов власти субъектов Федерации устанавливается самим субъектом Фе­дерации в своих конституциях и уставах, но с учетом основ конститу­ционного строя РФ и общих принципов органи­зации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» принят в 1999 г.

В систему органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации входят : законода­тельные (представительные) органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, возглавляемые предсе­дателем правительства, председателем госсовета в республиках, гла­вами администраций и губернаторами в других субъектах Федерации, мировые, конституционные и уставные суды. Конституция РФ не регламентирует перечень и содержание деятель­ности этих органов власти. В настоящее время идет процесс конкрети­зации полномочий и возможностей субъектов Федерации.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации:

· государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

· распространение суверенитета Российской Федерации на всей территории страны;

· разделение власти по горизонтали и единство системы государственной власти;

· разделение властей по вертикали, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;

· самостоятельная де­ятельность органов государственной власти субъектов РФ в рамках своих полномочий.

Си­стемы органов государственной власти субъектов Федерации во мно­гом скопированы с системы органов государственной власти РФ. Единство системы государственной власти в РФ обеспечивается федеральной Конституцией и законами, а также механизмами координации деятельности и инсти­тутами представительства.

Недостаточно внимания уделяет Федеральное Собрание законода­тельным инициативам субъектов Федерации. В течение четырех лет ра­боты Государственной Думы 2001-2004 гг. субъекты Федерации внесли более 500 законопроектов, однако принято из них только около 15.

Подробным же образом членами Совета Федерации было представлено 300 законопроектов, из которых Государственной Думой было принято только 7. Такова же и степень участия субъектов Федерации в сфере управления. Отсутствует четкая координационная деятельность Прави­тельства РФ по предметам совместного ведения, что, в свою очередь, делает невозможным проведение единой государ­ственной политики в целом ряде отраслей и сфер. Провозглашенный принцип единства экономического пространства страны нарушается, прежде всего, из-за характера экономической политики федерального правительства.

Важную роль в функционировании единой системы органов государ­ственной власти играют территориальные органы федеральной испол­нительной власти в субъектах Российской Федерации. Они образуют­ся федеральными органами исполнительной власти для реализации законов Федерации на всей территории страны. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 78 ) «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориаль­ные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Право­вой статус этих органов вплоть до федеральных округов и полномоч­ных представителей Президента в них, равно как условия образования и характер взаимодействия с органами государственной власти субъек­тов Федерации, до конца не определены . В ряде субъектов Федерации в конституциях и уставах есть положение об обязательности согласова­ния кадровых вопросов с главами исполнительных органов субъектов РФ. В полной мере всеми необходимыми призна­ками суверенного государства обладает только РФ в целом, а субъекты Федерации участвуют в осуществлении федераль­ных полномочий в пределах и сферах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Систему органов государственной власти субъекта РФ состав­ляют :

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, например : Законодательное Собрание; Областная Дума и др.;

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъек­та РФ, например : Правительство субъекта РФ; Администрация субъекта РФ и др.;

3. Высшее должностное лицо субъекта РФ (в большинстве субъек­тов РФ) или глава высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта РФ, например :

Президент республики в составе РФ;

Глава администрации (губернатор) субъекта РФ;

Реже - Глава правительства субъекта РФ и др.;

4. Иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Система законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов федерации ус­танавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии : с основами конституционного строя РФ и федеральными законами.

Основными нормативными актами , регулирующими вопросы организации власти в субъектах РФ являются :

1. Конституция РФ;

2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 11.12.2004);

3.Федеральный закон "Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.99 № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004);

4. Конституции (Основные законы, Уставы) субъектов РФ.

Базовый документ для отдельно взятого субъекта РФ, регули­рующий в соответствии с Конституцией РФ и указанными фе­деральными законами основы организации власти в субъек­тах РФ, - основной закон субъекта РФ .

Наиболее распростра­ненные названия основного закона субъекта РФ : конституция (обычно, так называется основной закон республик в составе РФ); устав или основной закон в большинстве остальных субъектов федерации.

Встречаются также уникальные названия основного закона, например Степное Уложение (Калмыкия).

Обычно конституции, уставы, основные законы субъектов РФ принимаются их законодательными (представительными) орга­нами. В некоторых республиках основной закон был принят Конституционным Собранием (в Калмыкии, Дагестане) или референдумом (в Тыве, Ингушетии). Пик принятия основных законов субъектов пришелся на 1994-1997 гг., в ряде субъектов основные законы приняты после 2000 г. Республика Карелия - единственный субъект РФ, где формально действует еще Кон­ституция 1978 г. (в ред. от 30.05.2004). Обычно конституции и уставы субъектов РФ по форме и структуре похожи на Консти­туцию РФ (в части прав человека), однако закрепляют основы организации власти с учетом специфики субъекта РФ.

Несмотря на разнообразие субъектов РФ, и их основных зако­нов, Федеральными законами "Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и "Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" закреплен ряд принципов, обязательных для всех субъектов РФ:

регулярность выборов органов власти (что не позволяет продле­вать сроки пребывания у власти без выборов, например для принятия решения о продлении полномочий и т. д.);

запрет устанавливать цензы оседлости для избрания в органы власти субъекта РФ (любой гражданин РФ может выдви­гаться на любые должности в любом субъекте РФ независимо от места проживания, например житель Москвы может стать губернатором Чукотки и т. д.);

запрет устанавливать языковые цензы (субъект РФ не может устанавливать требование о знании языка (например, башкир­ского, чеченского, бурятского и др.) в качестве условия для выдвижения на выборные должности в соответствующих субъ­ектах РФ);

Установление единого возраста для осуществления активного и пассивного избирательного права:

18 лет - для права избирать;

21 год - для права быть избранным в законодательный (представительный) орган субъекта;

30 лет - для права быть избранным главой субъекта РФ (су­бъекты РФ не имеют права устанавливать иные возрастные требования);

избрание высшего должностного лица субъекта РФ законода­тельным (представительным) органом субъекта по предложе­нию Президента РФ (т. е., начиная с 2005 г., ни один субъ­ект РФ не сможет установить прямые выборы своего высшего должностного лица непосредственно населением - например, и мэр г. Москвы, и Президент Чечни теперь фактически назначаются Президентом РФ (если не будет спец. за­кона по этим и другим субъектам);

установление максимального срока полномочий любого органа государственной власти субъекта РФ - 5 лет. Это значит, что:

Основным законом субъекта РФ не может быть установлен срок полномочий выборных органов (например, законодатель­ного собрания) одного созыва более 5 лет (например, 6 лет);

Высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть на­делено полномочиями на срок более 5 лет (например, на­значено один раз сразу на 10 лет или 8, - максимум через 5 лет должно произойти переназначение);

Любой выборный орган должен переизбираться не реже одного раза в 5 лет.

университет, 2016. Т. 1. 326 с. С. 54-60. ISBN 978-5-7253-2907-0.

8. О платёжной системе «Мир» [Электронный ресурс] // МИР: сайт платёжной системы «Мир». URL: http:// mironline.ru/faq/ (дата обращения: 28.12.2017).

9. Пластик гражданина РФ [Электронный ресурс] // Газета Коммерсантъ: сайт. URL: https://www. kommersant.ru/doc/2266546 (дата обращения: 27.12.2017).

10. Раскрыт облик Универсальной Электронной Карты [Электронный ресурс] // Geektimes: сайт. URL: https:// geektimes.ru/post/111792/ (дата обращения: 27.12.2017).

mater. mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Irkutsk: BajkaVskij gosudarstvennyj universitet. V. 1. 326 p. P. 54-60. ISBN 978-5-7253-2907-0. 8. O platjozhnoj sisteme «Mir» . URL: http://mironline.ru/faq/ (accessed 28 Desember, 2017).

9. Plastik grazhdanina RF . Gazeta Kommersant#. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2266546 (accessed 28 Desember, 2017).

10. Raskryt oblik Universal"noj Jelektronnoj Karty . URL: https://geektimes.ru/post/111792/ (accessed 28 Desember, 2017).

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ

ФЕДЕРАЦИИ

LEGAL REGULATION OF ORGANIZATION OF STATE POWER IN SUBJECTS OF FEDERATION

© Мамочкина Елена Михайловна

Elena M. Mamochkina кандидат юридических наук, доцент кафедры права и правоприменительной деятельности, Поволжский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации.

PhD (Law), Associate Professor of the Department of Law and Law-Lending Activities, Volga Region Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation.

И [email protected]

Аннотация. В данной статье исследуются принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Сегодня принцип разделения государственной власти имеет особое значение в условиях многообразия региональной структуры и организации субъектов РФ.

Ключевые слова: принципы организации власти, органы государственной власти, субъект Российской Федерации, федерализм.

ктуальной проблемой, тре-к-бующей пристального внимания, является проблема организации деятельности публичной власти

Abstract. This article examines the principles of organization of state power in the constituent entities of the Russian Federation. Today, the principle of separation of powers is of particular importance in a variety of regional structures and organizations of constituent entities of the Russian Federation.

Key words: principles of the organization of the power, public authorities, subject of the Russian Federation, federalism.

в субъектах Российской Федерации. Необходимо исследовать деятельность законодательных, исполнительных органов власти в регионах. Построение и функционирование публичной

власти в субъектах Российской Федерации базируются на принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В переводе с латинского термин «принцип» (рппаршт) означает «основу», «начало», «основополагающее» .

Основы, определяющие организацию органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, нашли своё отражение в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Их содержание отражает особенности организации, деятельность и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Эти принципы могут быть реализованы только при наличии некоторых гарантий, которые можно обозначить как систему закреплённых в Конституции и законодательстве норм и деятельность органов по их применению, реализации. Как справедливо отмечает К. А. Ишеков: «Наряду с закреплением принципов, спроецированных из Конституции РФ, в региональной практике встречаются случаи провозглашения иных основных начал, прямо не указанных в Конституции РФ, но используемых в деятельности органов государственной власти» .

Принципы организации законодательной (представительной), исполнительной государственной власти в субъектах Российской Федерации были исследованы в научных трудах Заметиной Т. В. , Умновой И. А. , Эбзеева Б. С. , и др.

Принципы организации государственной власти отражают не только федеративное устройство России и закрепляют верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, но и самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Конституция РФ (ст. 10, п. 3 ст. 11, п. 1 ст. 77) предоставляет субъектам Российской Федерации право самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливать систему органов государственной власти субъектов, и провозглашает такие принципы, как принцип разделения властей, самостоятельности органов государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерации и её регионами.

Организация государственной власти в регионах в рамках принципа разделения властей признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Самостоятельность органов государственной власти субъектов РФ, по мнению Чёрных А. Н. является одним из основных аспектов российского федерализма и фактом децентрализации власти в стране .

Согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве основы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации называет следующие принципы:

Государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

Распространение суверенитета Российской Федерации на всю её территорию;

Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

Единство системы государственной власти;

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

Самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Основополагающим принципом организации государственной власти является принцип разделения властей. В ст. 10 Конституции РФ он провозглашён следующем образом: «Государственная власть в Российской федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Привалова С. В. отмечает, что в ст. 10 Конституции речь идёт о разделении осуществления государственной власти, то есть разделяются структуры и механизмы её практической реализации, а не «разделение властей» (власть в России одна, и носителем суверенитета, единственным её источником является многонациональный народ).

Для Российской Федерации этот принцип имеет особое значение в условиях многообразия региональной структуры и организации субъектов РФ.

Например, в Саратовской области после введения в действие Конституции РФ приняты нормативно правовые акты, которые определяют

аучно-практический журнал. ISSN 2587-8042

организацию представительных и исполнительных органов государственной власти в области. К числу таких нормативно правовых актов можно отнести: Устав (основной Закон) Саратовской области (ред. от 28 февраля 2018 г.), Закон Саратовской области от 29 марта 2001 г. № 13-ЗСО «О Саратовской областной Думе» (ред. от 28 февраля 2018 г.), Закон Саратовской области от 31 октября 2000 г. № 65-ЗСО «О Губернаторе Саратовской области» (ред. от 26 января 2018 г.), Закон Саратовской области от 5 сентября 1996 г. «О Правительстве Саратовской области» (ред. от 28 июня 2017 г.) и др.

Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти в субъектах составляют один

из основных предметов их конституционного регулирования.

В завершении можно сделать следующие выводы. Во-первых, конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную выступает не только важным элементом эффективности этой власти, но и обеспечивает стабильность политики и экономики субъектов и федерации в целом.

Во-вторых, указанный принцип позволяет найти формы взаимодействия ветвей государственной власти без их вмешательства в процесс осуществления организации друг друга, тем самым, обеспечивает единство и разделение государственной власти.

Материалы поступили в редакцию 16.04.2018 г.

Библиографический список (References)

1. Заметина, Т. В. Принцип равноправия субъектов Федерации и вопросы обеспечения единого правового статуса граждан в Российской Федерации / Т. В. Заметина // Глобальный научный потенциал. 2014. № 4. С. 82-87. ISSN 1997-9355.

2. Ишеков, К. А. Механизм реализации конституций и уставов Субъектов Российской Федерации / К. А. Ишеков // Государство и право. 2016. № 4. С. 6372. ISSN 0132-0769.

3. Тархов, В. А. Римское частное право: учебн. пособие / В. А. Тархов. Саратов: ПУЛ. 1994. 117 с. ISBN 5779600155.

4. Гончаров, В. В. Принципы организации и деятельности органов государственной власти в РФ / В. В. Гончаров: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Махачкала, 2005. 180 с.

5. Умнова, И. А. Конституционные основы современного российского федерализма / И. А. Умнова: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02. М., 1997. 398 с.

6. Эбзеев, Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации: монография / Б. С. Эбзеев. М. : Юрид. лит., 2005. 574 с. ISBN 5-7260-1042-6.

7. Черных, А. Н. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики / А. Н. Черных: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. С.-Петербург, 2006. 204 с.

8. Привалова, С. В. Конституционно-правовая реформа в современной России / С. В. Привалова // Государство и право. 2000. № 5. С. 88-98. ISSN

1. Zametina, T. V. (2014). Princip ravnopravija sub#ektov Federacii i voprosy obespechenija edinogo pravovogo statusa grazhdan v Rossijskoj Federacii . Global"nyj nauchnyj potential. No 4. P. 82-87. ISSN 1997-9355.

2. Ishekov, K. A. (2016). Mehanizm realizacii konstitucij i ustavov Sub#ektov Rossijskcj Federacii . Gosudarstvo i pravo. No 4. P. 63-72. ISSN 01320769.

3. Tarhov, V. A. (1994). Rimskoe chastnoepravo: uchebn. posobie . Saratov. PUL. 117 p. ISBN 5779600155.

4. Goncharov, V. V. (2005). Principy organizacii i dejatelnosti organov gosudarstvennoj vlasti v RF . Diss. ... kand. jurid. nauk. Mahachkala. 180 p.

5. Umnova, I. A. (1997). Konstitucionnye osnovy sovremennogo rossijskogo federalizma . Dis. ... dokt. jurid. nauk. Moscow. 398 p.

6. Jebzeev, B. S. (2005). Chelovek, narod, gosudarstvo v konstitucionnom stroe Rossijskoj Federacii: monografija . Moscow. Jurid. lit. 574 p. ISBN 5-7260-1042-6.

7. Chernyh, A. N. (2006). Organizacija ispolnitel"noj vlasti v sub#ektah Rossijskoj Federacii: voprosy teorii i praktiki . Diss.... kand. jurid. nauk. St. Peterburg. 204 p.

8. Privalova, S. V. (2000). Konstitucionno-pravovaja reforma v sovremennoj Rossii . Gosudarstvo ipravo. No 5. P. 88-98. ISSN 01320769.