Экологическое законодательство в той или иной степени рассматривалось в предыдущих главах. Данный параграф служит для рассмотрения всех нормативных актов, принятых в области экологии в Российской Федерации в логической последовательности.

Важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды, является экологическое право, т.е. отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе роль экологического права и в целом административно-правового направления постоянно растет.

Источниками экологического права являются следующие правовые документы:

• 1) конституция;
• 2) законы и кодексы в области охраны природы;
• 3) указы и распоряжения Правительства РФ по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты;
• 4) нормативные акты министерств и ведомств;
• 5) нормативные решения органов местного самоуправления.
• 1. Конституционные основы охраны окружающей среды закреплены в Конституции РФ, принятой 12.12.1993. Конституция РФ провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью.

Конституция РФ определяет также организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

2. Законы и кодексы в области охраны окружающей среды составляют природно-ресурсную и природоохранную правовую основу. Кодексы определяют все виды деятельности по отношению к объекту кодекса и меры административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства в отношении данных объектов.

Земельный кодекс (от 25.10.2001 № 136-ФЗ) включает главу 2 «Охрана земель», в которой регулируются вопросы предотвращения и ликвидации загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. В главе 6 ст. 42 Кодекса в обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, вменено «не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы». Кодекс регламентирует также куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок.

В Лесном кодексе (от 04.12.2006 № 200-ФЗ) глава 3 посвящена охране и защите лесов, в ст. 53 (п. 53.1-53.8) рассмотрены вопросы охраны лесов от пожара, порядок мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, глава 4 посвящена воспроизводству лесов и лесоразведению.

Водный кодекс (от 03.06.2006 № 74-ФЗ) содержит систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. В данную систему входят основные требования охране водных объектов, болот, ледников от загрязнения и засорения; охране подводных водных объектов; использованию, охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных в водоохранных зонах; дано определение особо охраняемым водным объектам.

Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить Конституции РФ и данному законодательному акту.

В этом Федеральном законе отражены следующие вопросы в области охраны окружающей среды:

• ? общие положения;
• ? основы управления в области охраны окружающей среды;
• ? права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих организаций;
• ? экономическое регулирование;
• ? нормирование;
• ? оценка воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза;
• ? требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
• ? зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;
• ? природные объекты, находящиеся под особой охраной;
• ? государственный мониторинг окружающей среды;
• ? контроль в области окружающей среды (экологический контроль);
• ? научные исследования;
• ? основы формирования экологической культуры;
• ? ответственность за нарушение законодательства;
• ? международное сотрудничество.
• ? заключительные положения.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» формирует экологические требования не к природным ресурсным объектам земля, недра, воды и т.д., а непосредственно к предприятиям, организациям и гражданам, обязывая их принимать эффективные меры по охране природы, рациональному воспроизводству и использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды и обеспечению экологической безопасности человека.

В ФЗ «Об охране окружающей среды» также определены понятия «экологический риск» и «экологическое страхование».

Экологический риск - вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. В экологическом страховании объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнения земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования. Страховое событие (случай) - внезапное, непреднамеренное нанесение ущерба окружающей природной среде в результате аварий, приведших к выбросу загрязняющих веществ в атмосферу, к загрязнению земной поверхности, сбросу сточных вод.

Экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в соответствие с законодательством РФ. Минприроды России (03.12.1992 № 04-04/72-6132) и Российской государственной и страховой компанией (20.11.1992 № 22) утверждено «Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации».

Правовые основы охраны атмосферного воздуха отражены в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также в Законе от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

Федеральный закон от 09.01.1996 № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» провозглашает принцип приоритета здоровья человека и сохранения природной среды при практическом использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. Правовая защита людей, вовлеченных в сферу использования ядерных и радиационных установок, радиоактивных веществ и др., гарантируется данным законом. В случае радиационной аварии закон гарантирует возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, законом устанавливается также компенсация за повышенный риск, связанный с проживанием вблизи ядерных и радиационных установок, в виде улучшения социально-бытовых условий населения и др.

Закон РФ от 22.02.1992 № 2395-1 «О недрах» устанавливает правовые отношения при изучении, использовании и охране недр. К числу эколого-правовых нарушений, затрагивающих недра как часть природной среды, закон в первую очередь относит их загрязнение.

Закон РФ от 24.04.95 № 52-ФЗ«0 животном мире». В нем содержатся эколого-правовые и административные нормы с учетом новых экономических отношений. Согласно закону к эколого-правовым нарушениям отнесены: незаконный лов рыбы, уничтожение редких и исчезающих животных и др.

Важнейшие экологические требования отражены также в законах РФ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и др.

Федеральный закон от 19.07.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

3. Указы и распоряжения Правительства РФ затрагивают широкий круг экологических вопросов. Распоряжением Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года». Разработка Основ обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития.

Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Основными принципами государственной политики в области экологического развития являются: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; приоритетность сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов и т.д.

К основным задачам в области экологического развития относятся следующие задачи: формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти; совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности; обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий; предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду; восстановление нарушенных естественных экологических систем; обеспечение экологически безопасного обращения с отходами; сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира; совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата; формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания; развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В данном постановлении также были сформулированы основные механизмы реализации государственной политики в области экологического развития.

Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 326 утверждена государственная программа РФ «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы».

Государственная программа разработана Минприроды России и направлена:

• ? на снижение общей антропогенной нагрузки на окружающую среду на основе повышения экологической эффективности экономики;
• ? сохранение и восстановление биологического разнообразия России;
• ? повышение эффективности функционирования системы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
• ? организацию и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике.

Программа включает следующие подпрограммы:

• ? Регулирование качества окружающей среды;
• ? Биологическое разнообразие России;
• ? Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды;
• ? Организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике;
• ? Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы;
• ? Охрана озера Байкал;
• ? Социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы.

Распоряжением Правительства РФ от 04.12.2014 № 2462-р утвержден комплекс первоочередных мероприятий, направленных на ликвидацию последствий загрязнения и иного негативного воздействия на окружающую среду в результате экономической и иной деятельности.

Экологическое нормирование определяется:

• ? Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
• ? постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ»;
• ? постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 № 469 «О Порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей».
• 4. Нормативные акты природоохранительных министерств и ве- Эсшстбиздаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей среды, в виде постановлений, инструкций, приказов и т. д. Они считаются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.

Нормативные решения местных административных органов дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей среды.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Что регулирует экологическое право, какие источники данная отрасль права включает?
• 2. Какие права человека в области экологического права закреплены Конституцией РФ?
• 3. Перечислите кодексы РФ и основные вопросы по охране окружающей среды, рассматриваемые в данных кодексах.
• 4. Какие вопросы в области охраны окружающей среды рассматривает Федеральный закон «Об охране окружающей среды»?
• 5. Что является стратегической целью государственной политики в области экологического развития России?

Рассмотренные выше примеры антропогенных воздействий и экологических поражений -- от локальных техногенных катастроф до глобального экологического кризиса -- свидетельствует о том, что современное состояние системы экосферы представляет собой значительную опасность для всего человечества, биосферы и техносферы Земли. За короткий исторический срок хозяйственная деятельность человека дестабилизировала всю систему, вызвав глобальный экологический кризис. В силу существующих в системе внутренних связей эта дестабилизация ударяет по самому человеку (эффект бумеранга). Наступил момент, когда на человека воздействует измененная им природа. Эта опасность тем реальнее, чем выше численность и технико-экономический потенциал человечества. Это -- «экологическая опасность» (Реймерс, 1992). Для того, чтобы противостоять экологической опасности, необходимо развивать новые формы взаимодействия общества и природы. Возникает комплексная эколого-экономическая, научно-техническая и правовая проблема -- обеспечение экологической безопасности.

Существует «Концепция экологической безопасности РФ», утвержденная Минприроды России в 1994 г. Однако теоретические основы экобезопасности находятся пока в стадии разработки. Само понятие «экологическая безопасность» трактуется различным образом. Основываясь на общем определении понятия «безопасность», установленном Законом РФ «О безопасности» (1992 г.), предлагается следующее определение:

«экологическая безопасность -- состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе взаимодействия общества и природы от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду». Оно может быть сведено к краткой формуле: «состояние защищенности от опасности». Но так же, как защита не исчерпывает защищенности, так и состояние защищенности не исчерпывает безопасность.

Поэтому общие понятие «Экологическая безопасность » включает в себя конкретные действия в сферах: природопользование; природоохрана; экополитика и др.

Безопасность сложной системы определяется не столько субъектами защиты или факторами внешней защищенности, сколько внутренними, свойствами -- устойчивостью, надежностью, способностью к авторегуляции. В наибольшей степени это относится именно к экологической безопасности. Человек, общество, государство не могут быть гарантами собственной экологической безопасности до тех пор, пока продолжают нарушать устойчивость и биотическую регуляцию окружающей природной среды.

Управление природопользованием и экологическая политика

Организация природопользования -- важное направление социально-политической деятельности государства, поэтому отличительной особенностью современного этапа хозяйственного развития является формирование представлений о тесной взаимосвязи экономического и экологического благополучия.

В хозяйственной деятельности предприятий отсутствует механизм, опирающийся на экономический инструментарий стимулирования природоохранных мероприятий. Создание такого инструментария в настоящее время чрезвычайно актуально и необходимо. Это определяется не только внутренними потребностями России, но и процессом интеграции страны в мировое сообщество и возникающими в этой связи объективными требованиями использования в хозяйственной практике мировых стандартов.

Проблемы, которые исследуются в рамках экономики природопользования, можно объединить в две большие группы. Во-первых, это проблемы наиболее эффективного использования экономикой природных ресурсов и, во-вторых, это проблема поиска и обоснования наиболее целесообразных методов предотвращения и ликвидации ущерба от загрязнения окружающей среды. Эти проблемы должны решаться на основе закономерностей естественно-исторического характера, а также с учетом изменяющихся потребностей общества, формирования новой системы ценностей на фоне экономических проблем современности.

Понятие управления природопользованием вошло в употребление в России в конце 80-х гг. Управление -- это совокупность мер регулирования состояния системы в целях сохранения ее устойчивости. Содержательный смысл управления природопользованием раскрывается в конкретных формах его организации и выбранной системе воздействий. Цель управления -- обеспечение экологически безопасного и устойчивого развития. Характер системы управления определяется прежде всего поставленной целью и зависит от особенностей конкретной территории, что влияет на специфику природопользования и требует регионального подхода к организации систем управления природопользованием.

Системы управления природопользованием зависят от методов управления, которые определяются на основе информационного и нормативно-правового обеспечения управления процесса управления. Организация системы управления природопользованием включает: формирование экологической политики; определение целей, задач, приоритетов экополитики; выработку стратегии природопользования; выбор методов управления; создание информационного и нормативно-правового обеспечения управления природопользованием; создание институциональной инфраструктуры.

Основной составляющей системы управления природопользованием является экологическая политика , т. е. политика по отношению к окружающей природной среде, рациональному природопользованию и уровню экологической безопасности. В иерархической структуре экополитики выделяется четыре основных уровня:

I. международно-глобальная экополитика;

II. региональная (макрорегиональная) экополитика;

III. национальная (государственная) экополитика;

IV. локальная экополитика аналог государственной;

Цели и задачи экополитики устанавливаются на глобальном и национальном уровнях. На региональном и местном уровнях они конкретизируются, исходя из специфики территории, определяются приоритеты. На национальном и региональном уровнях определяются стратегические цели. Это цели, задачи и приоритеты, приведенные в соответствие с особенностями территории, ее возможностями.

Рассмотрим стратегические цели, задачи и принципы государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды России.

Стратегической целью государственной экополитики является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности страны.

Государственная экополитика базируется на следующих принципах:

· устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

· приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

· справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

· предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдельных экологических последствий;

· отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

· природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

· открытость экологической информации;

· участие гражданского общества, органов местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Для реализации стратегических целей, исходя из внутренних и внешних объективных предпосылок, намечаются более конкретные направления действий. Основными направлениями государственной экологической политики России являются:

a) Обеспечение устойчивого природопользования . Основными задачами в указанной сфере являются неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

b) Снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение . Основной задачей в указанных сферах является снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами, отходами, а также удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг;

c) Сохранение и восстановление природной среды . Основными задачами в указанной сфере являются сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности

Выделим приоритетные направления экополитики России :

· обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду;

· улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды;

· выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды;

· организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов.

На основе выделенных направлений определяются механизмы их реализации и конкретные методы -- инструменты экополитики . Известно около 40 различных инструментов экополитики. Они делятся на фискальные и нефискальные. К нефискальным инструментам относят, например, правовое обеспечение природоохранной деятельности, экологическое нормирование, образование и др. Фискальные инструменты (непосредственно связанные с финансами) делят на два вида: связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования, налоги); связанные с государственными издержками (природоохранные целевые инвестиции, государственная поддержка экологических направлений НИОКР, государственное финансирование природоохранных мероприятий, экологических программ и пр.). В настоящее время среди важнейших механизмов реализации экополитики в России следует выделить: правовой, административный, экономический,информационный.

Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:

ь прямое регулирование, связанное с воздействием государства (нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регулирование и т.д.);

ь экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;

ь смешанные механизмы, сочетающие два первых подхода.

В области природопользования и природоохранной деятельности наибольшее распространение получило прямое регулирование, базирующееся на законодательстве. Как следует из теории и практики последних десятилетий, решать экологические проблемы только на базе государственного регулирования и рынка не удается. Имеется ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» (экстерналии, отсутствие или заниженность цен, общественные блага и др.) и неэффективность государственной политики (субсидии, налоги и др.) в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы смешанные механизмы, позволяющие реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.

Р.Х. Гиззатуллин*

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ**

Традиционно в содержание экологической функции государства включают деятельность государства по охране окружающей среды от различных видов негативного воздействия, а также по обеспечению рационального использования природных ресурсов. Вместе с тем в общей теории государства и права и эколого-правовой науке предлагается более широкий подход к содержанию этой жизненно важной функции. В частности, предлагается включить в нее такие виды деятельности государства, как распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства; обеспечение соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц1; обеспечение экологической безопасности2.

* Доцент кафедры аграрного и экологического права Института права БашГУ, кандидат юридических наук.

Данная статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».

1 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2003. С. 44-45; Гиззатуллин Р.Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. № 2. С. 10-14.

2 Анализ научных работ по правовым вопросам обеспечения экологической безопасности показывает, что такая деятельность рассматривается не только в качестве ее самостоятельного вида наряду с охраной окружающей среды и обеспечением рационального природопользования (см.: например: Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы: Учеб. пособие для вузов. М., 2004; Сизов В.Е. Экологическая функция государства и механизм ее реализации: теоретико-правовой аспект: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006; Уханов И.С. Экологическая функция современного российского государства (теоретико-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000), но ив качестве деятельности, их замещающей. Например, под экологической функцией понимаются «осуществляемое в экологической сфере объективно необходимое, целенаправленное, законодательно-обусловленное направление (сторона) государственной деятельно-

Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010

Для выделения того или иного вида деятельности в рамках функции государства необходимо наличие общественной потребности, а также (учитывая, что любая функция государства реализуется посредством собственных, правовых и организационных форм) особого правового и организационного механизма.

Если деятельность государства по распоряжению природными ресурсами и охране экологических прав имеет в рамках экологической функции свою четкую предметную область (отличающуюся от охраны окружающей среды и рационального использования), обусловлена общественными потребностями, нашедшими свое нормативное выражение в ст. 2, 9, 18, 42 Конституции РФ, имеет особый правовой и организационный механизм обеспечения, то в отношении обеспечения экологической безопасности возникают определенные вопросы.

Является ли обеспечение экологической безопасности самостоятельной общественной потребностью наряду с охраной окружающей среды и обеспечением рационального использования природных ресурсов? Существует ли особый набор правовых и организационных мер для выделения и осуществления такого вида деятельности в рамках экологической функции государства?

Прежде всего обратимся к вопросу о том, что понимается под экологической безопасностью.

Ее легальное определение содержится в ряде нормативных правовых актов. Так, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»3 экологическая безопасность определяется как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычай-

сти по обеспечению экологической безопасности общества» (Муха-меджанов Б.А. Экологическая функция советского государства: Авто-реф. ... дисс. канд. наук. Алма-Ата, 1990); «осуществляемые в экологической сфере, основные направления деятельности любого государства по устойчивому развитию и обеспечению экологической безопасности окружающей среды» (Архипкин С.В. Понятие экологической функции государства // Правовое регулирование общественных отношений: Сб. научных трудов. Оренбург, 1998. С. 61). 3 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

ных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В Законе Республики Башкортостан от 2 июня 1997 г. «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» (ныне утратил силу) экологическая безопасность понималась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее.

Имеются также многочисленные научные определения экологической безопасности. В частности, она определяется как: состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека и прежде всего прав на чистую, здоровую, бла-

гоприятную для жизни окружающую среду; состояние защищенности социальных, экономических, экологических прав и законных интересов граждан, материальных, культурных и иных ценностей общества и государства, экономических и иных интересов предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей от вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды, вызванных антропогенным воздействием на нее, а также от последствий экологических аварий и катастроф5 и др. В иных областях научных знаний экологическая безопасность понимается, например, как способность государства контролировать, снижать и устранять экологические опасности разного масштаба, выявленные и оцененные научными методами, для обеспечения благосостояния общества и здоровья людей, политической, экономической и социальной ста-бильности6.

Приведенные определения показывают, что общей составляющей различных понятий экологической безопасности является ее понимание как состояние защищенности различных объектов и их жизненно важных интересов (к числу которых отно-

4 См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 545.

5 См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учеб. пособие для вузов. М., 2008. С. 366.

6 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект. М., 2001. С. 77-78.

сятся и экологические интересы) от различных факторов и источников опасного воздействия. Что же касается различий, то они, на наш взгляд, заключаются в первую очередь в объектах экологической безопасности. Практически в каждом определении в качестве объекта выступают человек, его здоровье, права, блага и ценности, а природная среда упоминается довольно ред-ко7. По нашему мнению, объясняется это тем, что если в качестве объекта экологической безопасности рассматривать природную среду, то можно говорить об изначальном отсутствии специфики обеспечения экологической безопасности, поскольку обеспечение состояния защищенности природной среды есть не что иное, как опробованный десятилетиями практического применения комплекс природоохранительных мер (правовых, научных, экономических, технических и т.д.) от возможного или фактического негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций техногенного характера и их последствий.

Имеется ли специфика в обеспечении экологической безопасности применительно к другим объектам - человеку, обществу и государству?

Согласно ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»8 безопасность представляет собой состояние защищенно-

7 В неюридической литературе можно встретить совершенно иное понимание экологической безопасности в том смысле, что речь идет о состоянии защищенности природы, и где человек, общество или государство не упоминаются в принципе. Так, в одном из словарных изданий по общим и теоретическим вопросам экологии, биосферы, природоведения, экологическим проблемам жизнедеятельности, болезням человека, животных и растений, вызванных хозяйственной деятельностью, экологическая безопасность определяется как: 1) состояние природных территорий, при котором в их пределах отсутствует угроза нарушения баланса экологических компонентов, потери экологической устойчивости и разрушения экологических систем под влиянием того или иного вида антропогенного воздействия на природную среду; 2) использование природной среды без нанесения ей экологического ущерба (см.: Вишнякова С.М., Вишняков Г.А., Алеушкин В.И., Бочарова Н.Г. Экология и охрана окружающей среды: Толковый терминологический словарь. М., 1998).

8 Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

сти жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Такие интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых обеспечивает существование и развитие личности, общества и государства (ст. 1).

В контексте экологической безопасности к таким потребностям человека относится состояние защищенности его права на благоприятную окружающую среду и здоровья от неблагоприятных факторов окружающей среды; общества - защищенность его материальных и духовных ценностей, так или иначе связанных с экологической сферой; государства - защищенность его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, имея в виду, что эти интересы без наличия достаточного количества природных ресурсов (особенно это касается России, где более половины государственного бюджета формируется за счет эксплуатации ресурсов недр) могут быть поставлены под угрозу.

Представляется, что и в отношении таких объектов, как человек, общество и государство, также не прослеживается какая-либо специфика деятельности государства в области обеспечения экологической безопасности по отношению к его деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.

Удовлетворение жизненно важных интересов человека и других объектов возможно при определенном приемлемом для них уровне состояния защищенности. Таким уровнем, по нашему мнению, является благоприятная окружающая среда. Разработанная в науке экологического права концепция благоприятной окружающей среды исходит из того, что такое ее состояние характеризуется качественными (чистота (незагрязненность) воздуха, воды и почв) и количественными (достаточность природных ресурсов) показателями. Обеспечение экологической безопасности предполагает осуществление деятельности, направленной на поддержание или достижение и поддержание такого состояния окружающей среды, при котором отсутствуют или минимизированы угрозы объектам экологической безопасности, обусловленные факторами окружающей среды. Но благоприятное состояние окружающей среды, а следовательно, и

экологическая безопасность достигается и поддерживается деятельностью по охране окружающей среды и ее рациональному природопользованию (автору не приходилось встречать иных позиций). Прежде всего это экологическое нормирование, предусматривающее установление нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого на нее воздействия, которое в эколого-правовой науке рассматривается в качестве организационно-правовой меры охраны окружающей среды. Аналогичной позиции придерживается и законодатель. Так, согласно ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» «нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». Правда, в данном Законе нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки ее состояния в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов, т.е. в качестве цели не упоминаются человек и его здоровье. Это можно расценивать как упущение законодателя, поскольку, как указывает М.М. Бринчук, «заложенная и в доктрине отечественного экологического права, и в экологи-

ческом законодательстве концепция нормирования качества окружающей среды основана на идее предупреждения вреда здоровью человека и окружающей среде»10. Помимо экологического нормирования, качество окружающей среды, а следовательно, и здоровье человека обеспечиваются и другими мерами охраны окружающей среды - оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности (ОВОС), эколо-

9 Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 11) устанавливает, что нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него осуществляется в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха (см.: СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222).

10 Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. № 9. С. 38.

гическая экспертиза, экологическая сертификация. Совокупность указанных мер обеспечивает и защищенность экологических прав человека.

Что касается экологической безопасности общества и государства, то она также обеспечивается в рамках механизма охраны окружающей среды и рационального использования. Например, потребность государства в достаточном количестве природных ресурсов как условие экономической независимости государства обеспечивается в рамках нормирования в области охраны окружающей среды посредством установления нормативов изъятия природных ресурсов. Возникает вопрос: каково место обеспечения экологической безопасности в этом механизме?

Анализ показывает, что сторонники обеспечения экологической безопасности приводят различные аргументы в пользу выделения такого вида государственной деятельности. Один из основных - большое число нормативных правовых актов, в которых упоминаются термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности»11. Так, А.К. Голи-ченков указывает: «...Большое число актов, содержащих термин «экологическая безопасность» или его комбинации, объясняется формальными причинами, прежде всего тем, что данный термин употребляется в Конституции РФ»12, и в этом с ним нельзя не согласиться. Кстати, тот факт, что в ст. 72 Конституции РФ упоминается обеспечение экологической безопасности, также рассматривается в качестве основания ее включения в содержание экологической функции государства13. Однако, по нашему мнению, упоминание того или иного термина в тексте Конституции отнюдь не позволяет делать вывод о наличии особого вида дея-

11 М.М. Бринчук, оппонирующий по ряду вопросов сторонникам обеспечения экологической безопасности, приводит данные о том, что термин «экологическая безопасность» упоминается более чем в 1600 актах. См.: Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория. С. 30.

12 Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: общее и особенное // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения: Сб. статей. М., 2001. С. 144.

13 См.: МиняевА.О. Указ. соч. С. 94.

тельности государства. Для этого, как было сказано выше, необходимо наличие особого правового и организационного механизма.

В работах, посвященных правовым вопросам экологической безопасности, не приводится ни одной меры по ее обеспечению, которая бы не являлась мерой охраны окружающей среды и ра-

ционального использования природных ресурсов. Не упоминаются они и в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливается, что данный Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Кроме того, в нем предусмотрены требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Эти требования направлены в том числе и на обеспечение экологической безопасности. Но при этом следует обратить внимание, что в указанном Законе они определяются как «требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Именно такая деятельность, как правило, приводит или может приводить к возникновению чрезвычайных экологических ситуаций с нега-

14 Например, Н.А. Гейт в своем курсе лекций по экологическому праву выделяет раздел «Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности». При этом в организационный механизм он включает такие правовые инструменты, как экологическое нормирование, ОВОС, экологическая экспертиза, экологический мониторинг, экологический контроль, экологическое лицензирование, экологическая сертификация и.т.д., а правовой механизм, по его мнению, образуют информационное обеспечение и правовое регулирование доступа к информации, юридическая ответственность за экологические правонарушения и т.д. (см.: Гейт Н.А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2007. С. 136).

тивными последствиями, а указанные требования направлены на предотвращение таких ситуаций. Очевидно, что именно эти требования имелись в виду (в текстах приводимых ниже актов не давалось каких-либо разъяснений по поводу юридического содержания понятия «требования экологической безопасности») в проекте федерального закона «Об экологической безопасности», отклоненном Президентом РФ в 1995 г., в упоминавшемся выше Законе Республики Башкортостан «Об экологической безопасности Республики Башкортостан», в постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ «О рекомендательном законодательном акте «Об обеспечении экологической безопасности»15 и др.

В юридической и в иной литературе, обосновывая обеспечение экологической безопасности, ссылаются на международно-правовые акты, на законодательство зарубежных государств. Но при этом почему-то говорится, например, о том, что «в Германии экологическая безопасность приобрела самостоятельное значение в 1972 г., когда была опубликована первая федеральная экологическая программа. в 1974 г. было основано Федеральное управление по охране окружающей среды. в 1986 г. .выделилось Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и контроля безопасности ядерных реакторов. в 1974 г. был принят закон «О защите окружающей среды от вредных воздействий.»16. А.Е. Кадомцева, рассматривая экологическую безопасность как межгосударственную проблему современного развития цивилизации, опирается на резолюции международных конференций по охране окружающей среды (Тегеран, 1973 г.; Бухарест, 1977 г.), на решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), на Соглашение стран - членов АСЕАН по сохранению природы и природных ресурсов 1985 г. и т.д.17 Отметим, что в указанных международно-правовых документах понятия «экологи-

15 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1997. № 7.

16 См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Указ. соч. С. 70.

17 См.: Кадомцева А.Е. Экологическая функция современного российского государства / Под ред. М.И. Байтина. Саратов, 2001. С. 46-71.

ческая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» не упоминаются.

Высказывается также мнение о том, что концепция экологической безопасности способна предложить необходимый методологический прорыв в области охраны окружающей природной среды18. При этом постановка экологической проблемы на уровне национальной безопасности (в рамках которой признается ранее неизвестная форма безопасности - экологическая) решает несколько важных задач: придает природоохранительной проблеме значимость проблемы выживания человечества; делает экологическую проблему задачей высочайшего политического приоритета; концепция экологической безопасности предлагает новую основу для разрешения природоохранительных проблем - модель «предвидеть и предотвращать» вместо общепринятого подхода по типу «реагировать и корректировать»19. Думается, что такая аргументация в пользу значения экологической безопасности в системе правового регулирования отношений «общество - природа» не убедительна. Во многом, если не в первую очередь, осознание необходимости охраны окружающей среды на национальном, а затем и на международном уровне было обусловлено возникшими угрозами экологического характера существованию человека как биологической субстанции. Охрана окружающей природной среды и без экологической безопасности является одним из приоритетных направлений государственной деятельности как на национальном, так и на международном уровне. Другое дело, насколько интересы охраны природы действительно приоритетны для государства. Об экологической безопасности и необходимости ее обеспечения говорят многие российские политики, о ней говорится во множестве государственных концепций, доктринах, программах, но кардинально ничего не меняется. Более того, прослеживается тенденция к деэкологизации государственной деятельности, и очевидно, что признание экологической безопасности в системе национальной безопасности на ситуацию повлиять не может. На протяжении многих десятилетий (в России - несколько меньше) в

18 См.: Кадомцева А.Е. Указ. соч. С. 65.

19 См.: там же. С. 65.

зарубежных экономически развитых и экологически благополучных государствах без какой-либо концепции экологической безопасности применяются меры, которые направлены на предупреждение причинения вреда окружающей природной среде, прежде всего ОВОС, экологическая экспертиза, экологическая сертификация. В контексте этого обстоятельства приведем позицию М.М. Бринчука: « .Весь мир (особенно Скандинавские и некоторые североевропейские государства) вполне успешно ограничиваются охраной окружающей среды, обеспечением рационального использования природных ресурсов и защитой эко-20

логических прав.» .

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что, во-первых, отсутствует общественная потребность в обеспечении экологической безопасности. Состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества, государства и природной среды вполне укладывается в решение таких общественных потребностей, как охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Во-вторых, даже если исходить из того, что такая общественная потребность имеет место, то для выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности государства в рамках экологической функции требуется формирование собственного организационно-правового механизма ее реализации.

Экологическую безопасность можно рассматривать в качестве задачи, которую государство решает посредством таких направлений деятельности, как охрана окружающей среды и обеспечение рационального природопользования. Она может рассматриваться в качестве принципа охраны окружающей среды или служить критерием эффективности экологической функции государства.

20 Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория. С. 40-42.

Законодательное обеспечение экологической безопасности: нормативно-правовые акты, надзор за их соблюдением и ответственность за экологические правонарушения.

Экологическая безопасность как составная часть национальной безопасности России. Реализация экологической безопасности на глобальном, региональном и локальном уровнях.

Система мониторинга окружающей среды: понятие и основные задачи. Классификация видов экологического мониторинга и их краткая характеристика.

Загрязнение морской среды;

Нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ;

Порча земли;

Нарушение правил охраны и использования недр;

Незаконная добыча водных животных и растений;

Нарушение правил охраны рыбных запасов;

Незаконная охота;

- уничтожение критических местообитаний для организмов, зане-сенных в Красную книгу;

Незаконная порубка деревьев и кустарников;

Уничтожение или повреждение лесов;

Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов;

Экоцид сравнительно новое понятие, оно впервые введено в УК РФ как новый вид преступных деяний. Экоцид — массовое уничтоже-ние растительного, животного мира (в том числе людей), отравление ат-мосферы или водных ресурсов, а также другие действия, которые могут привести к экологической катастрофе. Совершение экоцида наказывается лишением свободы на срок от две-надцати до двадцати лет.

За совершение экологических преступлений предусмотрены различ-ные виды уголовной ответственности: лишение свободы, исправительно-трудовые работы, лишение права занимать определенные должности или зани-маться определенными видами деятельности, штрафы.

Экологическая безопасность - состояние защищенности биосферы и человеческого общества, а на государственном уровне - государства, от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду.

В понятие экологической безопасности входит система регулирования и управления, позволяющая прогнозировать, не допускать, а в случае возникновения - ликвидировать развитие чрезвычайных ситуаций.

Экологическая безопасность реализуется на глобальном, региональном и локальном уровнях.

Глобальный уровень управления экологической безопасностью предполагает прогнозирование и отслеживание процессов в состоянии биосферы в целом и составляющих ее сфер. (например, на территории биосферных заповедников). Управление глобальной экологической безопасностью является прерогативой межгосударственных отношений на уровне ООН , ЮНЕСКО , ЮНЕП и др. международных организаций.

Региональный уровень включает крупные географические или экономические зоны, а иногда территории нескольких государств. Контроль и управление осуществляется на уровне правительства государства и на уровне межгосударственных связей (Объединенной Европы, СНГ, Союз африканских государств и т.д.).

На этом уровне система управления экологической безопасностью включает:

Экологизацию экономики;

Создание и внедрение новых экологически безопасных технологий;

Выдерживание темпов экономического развития, не препятствующих восстановлению качества ОС и способствующих рациональному использованию природных ресурсов.

Локальный уровень включает города, районы, предприятия металлургии, химической, нефтеперерабатывающей, горнодобывающей промышленности и оборонного комплекса, а также контроль выбросов, стоков и др. Управление экологической безопасностью осуществляется на уровне администраций отдельных городов, районов, предприятий с привлечением соответствующих служб, ответственных за санитарное состояние и природоохранную деятельность.

Экологический мониторинг

С целью измерения, оценки и прогноза антропогенных изменений абиотической составляющей биосферы (в первую очередь загрязнений) и ответной реакции биоты на эти измене-ния, а также последующих изменений в экосистемах в результате антропогенных воздействий была создана информационная система экологического мониторинга.

Термин «мониторинг» образован от лат. «монитор» — «на-блюдающий», «предостерегающий». Существует несколько со-временных формулировок определения мониторинга.

В настоящее время под мониторингом окружающей природной среды понимают долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей природ-ной среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явления-ми, а также оценку и прогноз состояния природной среды и ее загрязнения (Закон РФ «О гидрометеорологической службе», 1998).

Мониторинг включает в себя следующие основные практи-ческие направления:

Наблюдение за состоянием окружающей среды и факторами, воздействующими на нее;

Оценку фактического состояния окружающей среды и, уровня ее загрязнения;

Прогноз состояния окружающей среды в результате воз-можных загрязнений и оценку этого состояния.

По объектам наблюдения различают: атмосфер-ный, воздушный, водный, почвенный, климатический монито-ринг, мониторинг растительности, животного мира, здоровья населения и т.д.

По масштабам воздействия мониторинг бывает пространственным и временным.

По характеру обобщения информации различают следующие системы мониторинга:

Глобальный — слежение за общемировыми процессами и явлениями в биосфере Земли, включая все ее экологиче-ские компоненты, и предупреждение о возникающих экс-тремальных ситуациях;

Базовый (фоновый) — слежение за общебиосферными, в ос-новном природными, явлениями без наложения на них региональных антропогенных влияний;

Национальный — мониторинг в масштабах страны;

Региональный — слежение за процессами и явлениями в пределах какого-то региона, где эти процессы и явления могут отличаться и по природному характеру, и по антропогенным воздействиям от базового фона, характерной для всей биосферы;

Локальный — мониторинг воздействия конкретного антропогенного источника;

Импактный — мониторинг региональных и локальных антропогенных воздействий в особо опасных зонах и местах.

Классификация систем мониторинга может основываться на методах наблюдения (мониторинг по физико-химическим, биологическим показателям, дистанционный мониторинг).

Химический мониторинг — это система наблюдений за хими-ческим составом (природного и антропогенного происхождения), атмосферы, осадков, поверхностных и подземных вод, вод океанов и морей, почв, донных отложений, растительности, животных и контроль за динамикой распространения химических загрязняющих веществ.

Физический мониторинг — система наблюдений за влиянием физических процессов и явлений на окружающую среду (навод-нения, вулканизм, землетрясения, цунами, засухи, эрозия почв и т.д.).

Биологический мониторинг — мониторинг, осуществляемый с помощью биоиндикаторов (т. е. таких организмов, по наличию, состоянию и поведению которых судят об изменениях в среде). В биологическом мониторинге могут быть использованы не только биологические, но и любые другие методы, например, химический анализ содержания загрязняющих веществ в живых организмах.

Экобиохимический мониторинг — мониторинг, базирующийся на оценке двух составляющих окружающей среды (химической и биологической).

Дистанционный мониторинг — в основном, авиационный, космический мониторинг с применением летательных аппара-тов, оснащенных радиометрической аппаратурой, способной осуществлять активное зондирование изучаемых объектов и ре-гистрацию опытных данных.

Экологический менеджмент и экологический аудит на предприятии.

Экологический менеджмент - это система управления природопользованием и охраной окружающей среды, основанная на комплексном учете экологических факторов, с целью сочетания рационального, ресурсосберегающего природопользования и устойчивого экономического развития.

Экологическим менеджментом называется безопасное управление природными процессами, которое определяется как биологическими особенностямиобъекта управления, так и социально-экономическими возможностями управляющего.

Предметом ЭМ является процесс управления современным производством, которое обеспечивает сочетание эффективного производства с охраной ОС и рациональным использованием природных ресурсов.

Экологический менеджмент на предприятии - это система управленческих рычагов, обеспечивающая эффект в области допустимых темпов экономического развития в рамках допустимого давления на ОС.

Выгодность рационального и сбалансированного природо-пользования для предприятия реализуется через экономические выгоды:

а) снижение издержек в результате экономии природных ресурсов, рециркуляции, переработки отходов, сниже-ние платежей за штрафы;

б) рост доходов за счет «зеленых» това-ров, конкуренции, новых рынков сбыта; стратегические выгоды: имидж предприятия, рост производительности труда, вы-полнение экологических требований без излишнего напряжения.

Экологический аудит - это проведение ревизии экологической деятельности (экологичности) предприятия (компании). Концепция экологического аудита была разработана в конце 1970-х годов в США. Термин «аудирование» означает проверку, ре-визию, он заимствован из лексикона финансистов.

Экологический аудит включает в себя проверку следующих видов деятельности:

Выполнение экологических нормативов в соответствии с законодательством и внутрифирменными требованиями;

Определение уровня экологичности компании;

Функционирование систем экоуправления;

Получение экологического сертификата;

Выполнение финансовых обязательств и выплата долгов;

Составление экологической декларации и отчетов компании об экологической деятельности.

Экологический аудит представляет собой комплексный, документированный верификационный процесс объективного выявления и оценки сведений для определения соответствия критериям проверки конкретных экологических мероприятий, видов деятельности, условий, управленческих систем или информации о них и информирования потребителя о полученных в ходе указанного процесса результатах.

Экозащитная техника и технологии

Экозащитная техника и технологии направлены на максимальное снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду путем сокращения количества отходов, комплексной переработки природных ресурсов и использования методов биотехнологии.

Биотехнологии представляют собой совокупность методов и приемов получения полезных для человека продуктов, явлений и эффектов с помощью микроорганизмов. Общим подходом для них являются искусственное создание условий для биогеохимических процессов на Земле в виде характерных биореакторов, реализующихся с большими скоростями, оставаясь совместимыми по своим продуктам с окружающей природной средой.

Биотехнология переработки твердых отходов позволяет утилизировать биогаз, снизить энергетический дефицит и в значительной степени уменьшить количество соединений, способствующих парниковому эффекту. Общим подходом к биотехнологии утилизации отходов с энергетическими целями является их анаэробная деструкция (т.е. разложение без доступа воздуха). При проведении такого процесса образуется биогаз, состоящий из 65% метана, 30% углекислого газа, остальное - водород, сероводород и аммиак. Средняя теплота сгорания биогаза 22-24 МДж/м. Возможными путями его утилизации являются: использование в котельных для обогрева, получение электроэнергии посредством газогенераторных установок; сжижение и использование в качестве автомобильного топлива или бытового балонного газа.

Биотехнологии защиты атмосферы создаются с целью удаления из воздуха дурно пахнущих загрязняющих веществ (меркаптаны, масляная кислота, тиофенол и др.). Очистка атмосферного воздуха осуществляется путем его пропускания через сухие или мокрые биореакторы, содержащие сорбирующий материал.

Очень важным направлением является создание биотехнологий, позволяющих рекультивировать почвы на территориях, загрязненных тяжелыми металлами, нефтью и нефтепродуктами.

Биологическая очистка природных и сточных вод в настоящее время является достаточно изученным и широко применяемым методом, значение и роль которого со временем будет только возрастать в связи с требованиями экологичности и экономичности современных видов производств.

Экологическая экспертиза .

Главная цель экологической экспертизы — предупреждение негатив-ных последствий хозяйственной деятельности, проверка соответствия на-мечаемой деятельности требованиям экологической безопасности общества и рационального использования природных ресурсов.

Собственно экспертная — оценочно-аналитическая — работа состоит из ряда стадий, включающих два основных элемента: проектный и послепроектный анализ объекта. Эти элементы представляют собой два типа экологической экспертизы, различающихся по объекту анализа: проект-ную и послепроектную экспертизу.

Проектная экспертиза — это экспертиза проекта сооружения, нор-мативно-технических документов на новую технику, технологию, мате-риалы, а также проектов административных актов и законов.

Послепроектная экспертиза (экологический аудит) — это экспертиза действующего оборудования, предприятия и сооружения, а также приме-няемого законодательства.

Главным итогом проектной экспертизы является экспертное заклю-чение, без которого не выдается разрешение на строительство проектируемого объекта (производства).

В экспертном заключении отражено следующее:

Исходные данные, характеризующие состояние окружающей сре-ды до начала реализации проекта, технические особенности проекта;

Перечень воздействий проектируемого объекта на окружающую среду, в том числе первичных, вторичных и долговременных эффектов, необратимых и неизбежных последствий; при этом воздействия характе-ризуются количественными и качественными показателями;

Данные о воздействии различных вариантов проектируемого со-оружения на исходное состояние окружающей среды;

Компенсационные меры, включая технические и/или финансо-вые, предусматривающие уменьшение негативных экологических воз-действий.

Главной задачей послепроектной экспертизы является оценка воздей-ствия работающих предприятий и сооружений на окружающую среду и определение степени риска для здоровья людей и качества окружающей среды (оценка последствий функционирования объекта).

Тем самым осу-ществляется проверка соответствия параметров и характеристик работы объектов:

1) требованиям природоохранного законодательства, стандар-там качества окружающей среды;

2) положениям и выводам заключения проектной экологической экспертизы.

Инициатором экологической экспертизы могут быть как государство, ведомство, так и общественность и общественные организации.

Международно-правовая охрана природной среды на планете Земля является одной из функций международного сообщества и представляет собой форму межгосударственного, общегуманистического официального сотрудничества человечества в рамках международного экологического права.

Межгосударственное сотрудничество в сфере экологической безопасно-сти осуществляется в рамках деятельности ряда международных органи-заций.

В зависимости от характера и направлений деятельности, целей и задач их можно дифференцировать по нескольким группам:

Охрана окружающей природной среды, решение проблем Земли (ЮНЕП, МСОП);

Комплексный природоохранительный мониторинг (ФАО, ВОЗ, ВМО);

Специальные природоохранительные мероприятия (охрана дикой при-роды, международных озер, рек, безопасность ядер-ных источников энергии и т. п.).

Защита окружающей природной среды - одна из приоритетных целей Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений, что предусмотрено Уставом этой организации. Кроме того, ООН при-звана оказывать содействие разрешению международных проблем в об-ласти экономической, социальной жизни, здравоохранения, повыше-ния уровня жизни населения, соблюдения прав человека.

ООН сыграла ведущую роль в выработке следующих форм межгосудар-ственного сотрудничества в сфере охраны природы:

Участие в международных конвенциях;

Подписание соглашений о проведении природоохранных мероприятий и реализации различных проектов;

Проведение международных конференций по актуальным экологичес-ким проблемам;

Разработка экологических концепций, способов реализации международных программ.

15 декабря 1972 года резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН была утверждена Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП ). Принятие этого документа предусматривалось рекомендациями Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде, состоявшейся в том же году. Структуру ЮНЕП составляют Совет управляющих (в него входят представители государств-участниц), Совет по координации охраны окружающей среды, Фонд окружающей среды.

Совет управляющих определяет основные направления деятельности ЮНЕП. Приоритетные направления на ближайшие годы:

Здоровье человека, санитария окружающей среды;

Охрана земель, вод, предотвращение опустынивания;

Охрана природы, диких животных, генетических ресурсов;

Энергия;

Образование, профессиональная подготовка;

Торговля, экономика, технология.

В 1948 году был образован Международный союз охраны природы и при-родных ресурсов (МСОП) - неправительственная межгосударственная организация, представляющая свыше 100 стран, неправительственные организации и международные правительственные организации.

Приоритетная задача МСОП - развитие международного сотрудниче-ства государств, национальных и международных организаций, а также граждан в целях:

Реализации региональных программ охраны природной среды;

Сохранения естественных экосистем, растительного и животного мира;

Сохранения редких и исчезающих видов растений и животных, памят-ников природы;

Организации заповедников, резерватов, национальных природных пар-ков;

Экологического просвещения.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) , образованная в 1946 году, координирует решение вопросов охраны здоровья человека примени-тельно к проблемам его взаимодействия с окружающей средой.

Направления деятельности ВОЗ:

Санитарно-эпидемиологический мониторинг окружающей среды;

Анализ статистических данных о заболеваемости людей в связи с состо-янием окружающей среды;

Санитарно-гигиеническая экспертиза окружающей среды, анализ ее качества.

ВОЗ исследует способы и методы решения проблем оздоровления горо-дов, организации отдыха и санаторно-курортного лечения граждан, участвует в реализации международных программ по улучшению санитарно-гигиенических условий жизни человека. В целях эффективного решения наиболее актуальных задач ВОЗ взаимодействует с ЮНЕП, МАГАТЭ, ВМО и другими межгосударственными структурами.

Специализированная организация ООН в области сельского хозяйства и продовольствия ФАО была образована в 1945 году. В поле зрения этой международной структуры находятся экологические проблемы в облас-ти сельского хозяйства и мировых продовольственных ресурсов. Спектр направлений деятельности ФАО - рациональное использование при-родных ресурсов, охрана и использование земель, животного мира, ле-сов, биологических ресурсов Мирового океана.

ФАО подготовила почвенную карту мира, благодаря инициативе ФАО принята Всемирная почвенная хартия, состоялись международные кон-ференции по народонаселению, продовольствию, по борьбе с опусты-ниванием земель, охране водных ресурсов. ФАО участвует в подготовке международных и региональных экологических программ наряду с ЮНЕП, ЮНЕСКО, МСОП.

В 1947 году была создана Всемирная метеорологическая организация ООН (ВМО) , в задачи которой входит изучение и анализ факторов воздей-ствия человека на погоду и климат не только планеты, но и отдельных регионов. ВМО функционирует в рамках глобальной системы монито-ринга окружающей среды (ГСМОС). В качестве координатора системы выступает ЮНЕП. В ГСМОС, наряду с ВМО, представлены ВОЗ, ФАО, ЮНЕСКО.

В рамках системы ГСМОС осуществляются программы мониторинга состояния атмосферы; трансграничного загрязнения воздуха; здоровья человека; Мирового океана; возобновляемых ресурсов суши.

Международные акты в области охраны природы

Основная цель международного сотрудничества в области охраны окру-жающей среды - объединение усилий мирового сообщества для обеспе-чения экологической безопасности, совершенствования методов эко-логического контроля и оценок состояния окружающей природной среды. Ключевым этапом на пути решения глобальных экологических проблем и укрепления экологической безопасности являются международные конференции, итогом которых служит разработка важнейших международных актов в области охраны окружающей среды.

Состоявшаяся в 1972 году Стокгольмская конференция ООН по окружа-ющей среде приняла два основных документа - Декларацию принципов и План мероприятий, сыгравших ключевую роль в развитии экологической политики государств и активизации международного сотрудничества в данной сфере.

Декларация включает свыше двадцати принципов, в которых формули-руется отношение мирового сообщества к проблеме окружающей среды.

В частности, эти принципы предусматривают:

Сохранение природных ресурсов на благо нынешних и будущих поколений;

Право человека на благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь;

Суверенность прав государств на разработку собственных природных ресурсов и ответственность государств за ущерб окружающей среде;

Сотрудничество при решении международных проблем окружающей среды;

Избавление человека и окружающей природной среды от последствий применения ядерного и иных видов оружия массового уничтожения.

План мероприятий содержит свыше ста пунктов, предусматривающих решение организационных, экономических, политических вопросов охраны окружающей среды, способы взаимоотношений государств и международных Организаций.

Одно их исторических решений конференции - создание постоянно дей-ствующего органа ООН по охране окружающей среды - ЮНЕП (Про-грамма ООН по окружающей среде), образование Фонда окружающей среды. Кроме того, конференция провозгласила 5 июня Всемирным днем окружающей среды.

В августе 1975 года в Хельсинки состоялось Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, в котором участвовали все европейские стра-ны (за исключением Албании), США и Канада. Один из разделов при-нятого форумом Заключительного акта был посвящен вопросам эколо-гической безопасности. В документе определялись области, цели, методы и формы международного экологического сотрудничества (например, борьба с загрязнением атмосферы, охрана вод от загрязнения, охрана морской среды и почвы, охрана заповедников, окружающей среды в городах).

В том же документе в качестве форм и методов сотрудничества предлага-лось использовать обмен информацией, проведение конференций, об-мен научными работниками.

В ходе Венской встречи представителей государств - участников СБСЕ 1986 года особое внимание было уделено состоянию окружающей сре-ды и выполнению хельсинских договоренностей.

Итоговый документ Венской встречи содержал, в частности, следующие рекомендации :

Сокращение до 1995 года на 30% выбросов серы, снижение выбросов углеводородов и других загрязнителей;

Разработка методов, альтернативных захоронению опасных отходов в море;

Поощрение мероприятий, предусматривающих сокращение производ-ства веществ, способствующих разрушению озонового слоя;

Развитие совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей на большие расстояния в Европе (ЕМЕП);

Обмен сведениями о потенциально опасных химических веществах, включая оценку риска для здоровья и окружающей среды;

Активизация исследования явлений глобального потепления климата.

Конференция ООН по окружающей среде и развитию (3 - 14 июня 1992 года, Рио-де-Жанейро ) была организована с целью подведения итогов работы по охране окружающей среды за время, прошедшее пос-ле Стокгольмской конференции ООН 1972 года. На форуме в Рио-де-Жанейро присутствовало около 15 тысяч делегатов из 178 стран мира.

На конференции были одобрены и приняты пять основных документов:

- «Декларация Рио об окружающей среде и развитии», предусматривающая принципы охраны окружающей сре-ды;

- «Повестка дня на XXI век» - обширная программа действий в данной сфере на предстоящее столетие;

- «Заявление о принципах по управлению, сохранению и устойчивому развитию всех типов лесов»;

- «Конвенция по биоразнообразию»;

- «Рамочная конвенция по проблеме изменений климата».

Другие решения этого форума - образование Комиссии ООН по окру-жающей среде, разработка проекта Конвенции по пустыням и засуш-ливым зонам.

Кроме того, на Конференции была принята стратегия устойчивого развития, которая продолжает быть в центре всеобщего внимания и в настоящее время. В ООН создана Комиссия по устойчивому развитию.

Сейчас понятие устойчивого развития включает взаимосвязь экономических, социальных и экологических компонентов устойчивого развития, а также потребности обеспечения сотрудничества на разных уровнях. Концепция, ориентированная на сохранение «природного капитала», сводится к необходимости сбалансировать деятельность человека со способностью природы восстанавливаться.

Механизм исполнения законов в области охраны природы имеет общие черты с механизмом исполнения нормативных актов в целом, но также отличается рядом особенностей, вытекающих из специфики экологических отношений. Организационный механизм охраны окружающей среды – это самостоятельный институт российского экологического права, проявляющийся в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива.

Экологический императив – это требование по неукоснительному соблюдению правил рационального природопользования и охраны окружающей среды, невыполнение которых влечет применение мер ответственности.

В основе организационного механизмаохраны окружающей среды лежит административно-правовой метод воздействия на экологические правоотношения.

Основные задачи организационного механизма:

Обеспечение законности и справедливости в государственном регулировании рационального природопользования и охраны окружающей среды;

Обеспечение приоритета охраны окружающей среды перед экономической целесообразностью;

Обеспечение плановости государственного регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды;

Обеспечение оптимального сочетания государственного регулирования в области экологии с местным самоуправлением.

Форма реализации организационного механизма в практической жизни – управление экологической сферой со стороны государства, органов местного самоуправления и общественности. Главное место в организационного механизме принадлежит государственному регулированию экологической сферы, которое реализуется через систему соответствующих государственных органов. Государственные органы, ответственные за управление в сфере экологии, обладают особыми средствами – правовыми и административными, для обеспечения реализации экологических требований законодательства, в т. ч. и государственным принуждением. На них же возложена и ответственность за обеспечение охраны окружающей среды, с них граждане, прежде всего, вправе спрашивать за несоблюдение экологических прав и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление в сфере экологии строится на основе следующих принципов:

Законности управления;

Комплексного подхода к решению экологических проблем;

Сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

Разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности государственных органов по экологии.

По уровню компетенции государственные органы по управлению в сфере экологии подразделяют на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Государственное управление в сфере экологии осуществляют различные органы, наделенные разной компетенцией. Эти органы делят:

На органы общей компетенции;

Органы специальной компетенции;

Функциональные органы и иные.

Органы общей компетенции осуществляют экологическую деятельность наряду с решением других задач: развитие экономики, культуры, обороны и т. п. Они осуществляют межотраслевое управление. К органам общей компетенции относят Президента РФ, Правительство РФ, правительства субъектов РФ, Федеральное собрание, органы местного самоуправления.

Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в области охраны окружающей среды и природопользования, формирует Совет Безопасности РФ, в составе которого действует на постоянной основе Межведомственная комиссия по экологической безопасности. К числу важнейших экологических функций Президента относятся также нормотворчество, организация системы центральных органов исполнительной власти в сфере экологии и др.

Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды, принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ, координирует деятельность по предотвращению стихийных действий, аварий и катастроф, ликвидации их последствий. Более подробно полномочия Правительства в сфере природопользования и охраны окружающей среды регламентированы в Законе «Об охране окружающей среды» и других нормативных актах.

Федеральное собрание (Совет Федерации и Госдума) принимает непосредственное участие в государственном управлении охраной окружающей среды, рассматривая и одобряя проекты федеральных законов в данной сфере.

Органы специальной компетенции занимаются непосредственно госуправлением в области охраны окружающей среды и природопользования. Их реорганизация продолжается и в настоящее время. К ним относятся:

1. Министерство природных ресурсов (МПР) – центральный орган федеральной исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Оно направляет и координирует всю деятельность в стране по охране окружающей среды, выполняет информационные, воспитательные функции; руководит заповедным фондом; развивает международное сотрудничество. В регионах основные природоохранные функции возложены на территориальные Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования – Росприроднадзор. В ведении МПР находятся также Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);

2. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) имеет многолетнюю историю, проводит экологический мониторинг состояния окружающей среды (атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, почвенный покров), имеет сеть наблюдательных станций и постов.

3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) была создана по Указу Президента в 2004 г., подведомственна Правительству РФ, осуществляет функции по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части ограничения негативного техногенного воздействия, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления, потребления атомной энергии, в горном надзоре, проводит экологическую экспертизу технических сооружений.

6. В ведении Министерства сельского хозяйстванаходится ряд служб и агентств, занимающихся вопросами охраны окружающей среды и природопользования:

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор): ветеринария, карантин и защита растений, агрохимикаты и пестициды, объекты охоты животного мира, водные биоресурсы, защита населения от болезней, общих для человека и животных;

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство);

Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхоз);

7. Министерство экономического развития и торговли РФ(Минэкономразвития)осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному регулированию в сфере экономического развития, внешнеэкономической деятельности, торговли и в ряде иных сфер государственного регулирования, в том числе управления федеральным имуществом и кадастра объектов недвижимости, земельных отношений, рынка земли и другой недвижимости. В ведении Минэкономразвития находится ряд Федеральных агентств, в т.ч Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).

Роснедвижимость осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости (в т. ч. государственный земельный кадастр), землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель, государственного земельного контроля. Таким образом, Роснедвижимость занимается управлением землепользованием.

Росимущество управляет федеральным имуществом, в т. ч. в области земельных отношений, осуществляет разграничение государственной собственности на землю, учет и ведение реестра федерального имущества (земельного фонда РФ).

Функциональные органы исполнительной власти выполняют управленческие функции в области охраны окружающей среды и природопользования в ходе смежной деятельности, которая является для них основной. Среди них следует выделить: МЧС, Минздравсоцразвития (в его ведении находится Роспотребнадзор и Росздравнадзор), Минпромэнерго (Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству – Росстрой), Минтранс (в его ведении находится Федеральное агентство геодезии и картографии – Роскартография).

Отдельную ступень в иерархии государственных органов в области экологии составляют органы государственной власти субъектов РФ. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и федеральными законами. Субъекты РФ самостоятельны в выборе организационно-правовых форм органов, которые осуществляют управление в данной области.

Органы экологического управления субъектов РФ должны сотрудничать и координировать свою деятельность с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими управление охраны окружающей среды в федеральных округах.

Государственное регулирование природопользованием и охраной окружающей среды – это одна из многочисленных функций государства. В рамках государственного управления осуществляются следующие основные мероприятия:

Экологическое нормирование и стандартизация;

Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);

Экологическое лицензирование;

Экологическая сертификация и аудит;

Экологический мониторинг;

Экологический надзор;

Учет состояния и использования отдельных природных объектов и природной среды в целом.

Нормированием в области природопользования и охраны окружающей среды называют установление специальными уполномоченными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства. В систему экологических нормативов и стандартов входят:

Нормативы качества окружающей среды;

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на окружающую среду;

Нормативы использования природных ресурсов;

Нормативы санитарных и защитных зон.

По действующему законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов ПДК вредных веществ. Это один из критериев для определения благоприятного состояния окружающей среды.

Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на окружающую среду определяют предельные размеры вредных воздействий на природу для отдельных предприятий, организаций. Нормативы – это одно из правовых средств охраны природы. Загрязнение окружающей среды предприятием в пределах установленных для них нормативов – это один из основных показателей правомерности их эксплуатации. Нарушение этих нормативов является юридическим основанием для прекращения или ограничения деятельности предприятия. Необходимо отметить, что должного развития правовое регулирование нормирования до сих пор не получило.

В целях охраны окружающей среды от вредных воздействий применяется также создание между предприятиями и жилыми домами санитарно-защитных зон, водоохранных зон вокруг рек и озер, округов санитарной охраны курортов и лечебно-оздоровительных мест, зон санитарной охраны источников водоснабжения, защитных лесополос по берегам водных объектов и т. п. Помимо специального режима таких зон предусмотрены нормативы их размеров в соответствующем природоресурсном законодательстве.

Экологическая стандартизация – это деятельность по установлению в стандартах (на продукцию, работы и услуги) требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды.

Экологическая экспертиза – это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическому законодательству и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Главный нормативный акт в этой области – ФЗ «Об экологической экспертизе» (1995 г.). Экологическая экспертиза – это форма предупредительного экологического контроля, она проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую среду. Считают, что предотвращение загрязнения обходится в несколько раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий.

В России существует два вида экологической экспертизы – общественная и государственная. В ФЗ «Об экологической экспертизе» дан обширный перечень объектов государственной экспертизы. Согласно этому перечню, государственной экспертизе подлежат все формы планирования и проектирования социально-экономического развития – всевозможные программы; генпланы развития территорий и свободных экономических зон; схемы развития отраслей народного хозяйства РФ; инвестиционные программы; ТЭО и проекты организаций, предприятий. Таким образом, в перечень включены все наиболее значимые объекты народного хозяйства. На федеральном уровне экологической экспертизе обязательно подлежат законопроекты как нормативного, так и ненормативного характера.

Регламент проведения государственной экологической экспертизы оговорен законом. Документы, поданные на экспертизу, рассматриваются в 7-дневный срок и после этого принимаются на экспертизу или отклоняются (чаще всего из-за некомплекта), сама экспертиза длится не более 6 месяцев, но для сложных объектов сроки могут быть увеличены. Проводят экспертизу независимые эксперты, в их число входят ведущие специалисты и ученые в этой области, как правило, с опытом работы в экспертных комиссиях. Оплачивает экспертизу заказчик. Обжаловать решение государственной экологической экспертизы можно через суд.

Общественная экологическая экспертиза обычно проводится тогда, когда общественность не доверяет решениям властей и готова провести независимый анализ. Законом предусмотрено, что общественную экологическую экспертизу проводят общественные организации по своей инициативе, инициативе органов местного самоуправления или даже отдельных лиц. Для этого создается специальная комиссия из независимых экспертов, которая рассматривает материалы проекта (до или одновременно с государственной экспертизой). Большинство предпринимателей считает для себя общественную экспертизу негативным фактором. Для этого есть достаточно оснований, нередко результаты общественной экологической экспертизы приводили к запрету строительства объектов, к необходимости переделки проектов, т.е. к конкретным ущербам – материальным и моральным. Гораздо реже общественная экологическая экспертиза одобряет предложенный проект. В порядке инициативы Московским экологическим центром был разработан проект Типового регламента организации и проведения общественной экологической экспертизы, согласно которому успешно работают многие общественные организации. Учет мнения населения, работа с общественными организациями на деловой основе, четкое закрепление прав и обязанностей каждой из сторон в процессе общественной экологической экспертизы позволяют выработать решения, устраивающие все стороны. Заключение общественной экологической экспертизы вступает в юридическую силу после утверждения его уполномоченным государственным органом – обычно это Управление государственной экологической экспертизы в составе Росприроднадзора.

Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени воздействия планируемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических, социальных и экономических последствий при реализации этого проекта и выработку мер по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования. ОВОС осуществляется заказчиком на самых ранних этапах планирования, при разработке технико-экономического обоснования (ТЭО). Цель ОВОС определена Положением об ОВОС в РФ (1994 г.). ОВОС организуется и проводится при подготовке всех видов планов, концепций, стратегий и т. п. В приложении к этому Положению дан Перечень видов и объектов, при подготовке к строительству и осуществлению которых необходимо проводить ОВОС. Перечень включает 33 вида или объекта хозяйственной или иной деятельности (метро, мосты, ТЭЦ, химия, нефтехимия, аэропорты и т. п.).

Экологическое лицензирование – это деятельность специально уполномоченных органов по выдаче разрешительных документов (лицензий) на природопользование. В экологическом праве России экологическое лицензирование получило широкое распространение. Получение лицензии и заключение договора создают основание для приобретения права природопользования и осуществления природоохранной деятельности. Закон запрещает проведение экологически значимой деятельности без лицензии (если она требуется для ее ведения). Участниками лицензирования является юридические и физические лица, с одной стороны, и государственные органы – с другой стороны. Экологическое лицензирование – это один из основных инструментов реализации административных методов управления природопользованием и охраны окружающей среды. С другой стороны – это и правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, комплексный правовой институт и функция государственного управления.

Виды деятельности, требующие экологического лицензирования, и форма лицензии определяются законом. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования – например, лесопользования, забор воды, выброс загрязняющих веществ в атмосферу и т. п.

В отличие от лицензии, договор в сфере природопользования получил развитие в России только в условиях рыночной экономики. Договор – это гражданско-правовой метод регулирования природопользования. Стороны договорных отношений административно независимы друг от друга. Лицензии на природопользование выдают специально уполномоченные федеральные органы, а договоры заключаются с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Экологическое лицензирование регулируется множеством нормативно-правовых актов. Общие требования лицензирования изложены в постановлении Правительства РФ от 24.12.94 «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также в Законе «Об охране окружающей среды». Например, в ст. 30 предусмотрено, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию, а перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию устанавливается федеральными законами. Детальное регулирование видов лицензирования предусмотрено также в природоресурсном законодательстве.

Экологическая сертификация – это деятельность по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям. Экологические требования – это требования, установленные в законодательном порядке. Экологическая сертификация – новое направление природоохранной деятельности в РФ. Обязательная сертификация товаров и услуг, направленная на обеспечение жизни и здоровья потребителей и охрану окружающей среды, введена в практическую жизнь с принятием в 1992 г. Закона «О защите прав потребителя».

Сертификация имеет сходство с государственной экологической экспертизой. Принципиальное различие между ними – в объекте исследования. Если объектами государственной экологической экспертизы являются проекты технической документации, предпроектные и плановые документы, то объектом экологической сертификации является готовая продукция (новая техника, материалы, вещества), использование которой может нанести вред окружающей среде и/или здоровью населения.

Задачами экологической сертификации являются:

Предупреждение появления на рынке и реализации экологически опасной продукции и услуг;

Внедрение экологически безопасных технологий и оборудования;

Производство экологически безопасной продукции и т. п.

Экологическая сертификация в РФ проводится в двух формах – обязательной и добровольной. С 1996 г. обязательной сертификации подлежат только производственные предприятия, организации, оборонные отрасли промышленности, использующие экологически опасные технологии. Обязательна сертификация и в случаях, установленных законодательством РФ и её субъектов. Для проведения сертификации МПРиЭ РФ составляет и утверждает Перечни объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации.

Добровольная экологическая сертификация проводится по инициативе заявителя (природопользователя) в тех случаях, когда не предписана обязательная экологическая сертификация.

Ряд конкретных требований по экологической сертификации установлен Законом РФ «О защите прав потребителя». Перечни товаров, подлежащих обязательной сертификации утверждаются Правительством РФ.

По закону РФ «О сертификации продукции и услуг» как одно из направлений сертификации выделена сертификация продукции, влияющей на состояние окружающей среды. Детальное регулирование экологической сертификации на федеральном уровне осуществляется на основе ведомственных актов МПРиЭ.

Государственным органом, ответственным за формирование и реализацию общей государственной политики в области сертификации, установление общих правил и рекомендаций по проведению сертификации, является Госстандарт РФ, а в отдельных областях народного хозяйства – уполномоченные ведомства и министерства. В сфере экологии таким органом является МПРиЭ, который создает специальные подразделения: Руководящий комитет, научно-техническую комиссию, научно-методический центр по экологической сертификации. Сертификаты выдаются на срок до 5 лет. Продукция, на которую выдан сертификат, маркируется знаком соответствия (на тару, или изделие, или документ).

Экологический аудит – это независимая комплексная документированная оценка соблюдения субъектом требований в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. буквально термин «аудит» означает проверку бухгалтерских книг, документов, актов, ревизию. Основной нормативный документ, регулирующий аудиторскую деятельность – ФЗ «Об аудиторской деятельности» (2001 г.) и Постановление Правительства РФ «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в РФ» (2002 г.).

Основная цель аудиторской деятельности – установление достоверности бухгалтерской отчетности экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ. Завершает аудиторскую проверку создание аудиторского заключения.

Экологический аудит осуществляется по трем направлениям:

Аудит производственных объектов;

Аудит территорий;

Консалтинг.

Главная цель экологического аудита производственных объектов – проверка деятельности предприятий по соблюдению природоохранного законодательства; выработка рекомендаций по природоохранным мероприятиям; стоимостная оценка расходов, связанных с природопользованием. Он проводится до начала инвестиций и при решении спорных вопросов с контрольными органами.

Экологический аудит территорий направлен на оценку природно-ресурсного потенциала конкретных земельных участков; выявление негативных природных и технических процессов; оценку уровней воздействия на окружающую среду. Проводится также при операциях с недвижимостью.

Консалтинг – это своего рода консультационные услуги по экологической оценке технологий, проведению природоохранных мероприятий, обоснованию их применения, предпроектному обследованию земельных участков с выдачей заключений о возможных экологических последствиях в процессе осуществления намечаемой деятельности, а также участие в подготовке разнообразной исходно-разрешительной документации.

Российское экологическое федеративное информационное агентство (РЭФИА) – официальный агент МПРиЭ по массовому распространению экологической информации – определяет понятие экологического аудита как ревизию, оценку экологического риска. Процедуре экологического аудита могут подвергаться все предприятия и недвижимость.

Принципы экологического аудита:

Высокая квалификация аудиторов;

Поддержка руководством или собственником аудируемого объекта;

Принятие обязательных мер по ликвидации недостатков;

Комплексность изучения взаимосвязанных вопросов природопользования;

Однозначность и четкость формулирования задач.

Объекты экологического аудита:

- предприятия и сооружения, оказывающие воздействие на ОС;

Проекты строительства, реконструкции, ликвидации;

Организации, оказывающие услуги природоохранного назначения.

Процедура экологического аудита включает в себя:

Анализ исполнения нормативных природоохранных актов;

Проверку документации;

Визуальные наблюдения;

Отбор и лабораторный анализ проб;

Аттестацию персонала.

Экологический мониторинг – это система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и её изменений.

Мониторинг может быть фоновым (слежение за природными явлениями в естественной обстановке без антропогенного влияния) и импактным (слежение за антропогенным воздействием в особо опасных зонах). Данные мониторинга служат основой для ведения кадастров природных ресурсов и принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений. Основные положения об экологическом мониторингесформулированы в Законе «Об охране окружающей среды» и имеются во всех природоресурсных нормативных актах.

Экологический мониторинг – это начальная стадия системного преобразования информации о процессах в окружающей среде. Порядок и организация деятельности государственной службы наблюдения являются задачей Правительства РФ. В этих целях Правительство РФ в 1993 г. приняло постановление «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ)».

В создании и функционировании ЕГСЭМ участвуют:

- МПРиЭ. Оно осуществляет общее руководство и координацию деятельности министерств и ведомств в области экологического мониторинга; организацию мониторинга объектов антропогенного воздействия на окружающую среду; организацию мониторинга животного и растительного мира; обеспечение систем экологической информации; ведение банка данных об окружающей среды, природных ресурсах, водных объектах и недрах.

- Росгидромет. Осуществляет организацию мониторинга состояния атмосферы, поверхностных и подземных вод суши, моря, почвы, околоземного космического пространства, комплексного фонового и космического мониторинга. Создает государственный фонд данных о загрязнении окружающей среды.

Служба агрохимических наблюдений. Осуществляет мониторинг загрязнения сельскохозяйственных земель;

Министерство сельского хозяйства РФ. Ведет мониторинг охотничьих ресурсов, рыб, водных животных и растений;

Федеральное агентство лесного хозяйства(в составе МПРиЭ) ведет мониторинг лесов;

Федеральная служба геодезии и картографии;

Министерство здравоохранения РФ ведет мониторинг воздействия факторов окружающей среды на состояние здоровья населения;

Роспотребнадзор или служба санитарно-гигиенического контроля, ведет мониторинг качества среды обитания человека.

Данные мониторинга служат основой для ведения кадастров природных ресурсов и принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений. Специализированная информация Росгидромета о загрязнении окружающей среды и специальная гидрометеоинформация передается интересующимся организациям за плату. Информация общего назначения о загрязнении окружающей среды предоставляется пользователям бесплатно или за частичную плату.

Экологический надзор – это совокупность мер по надзору за состоянием окружающей среды в целях сохранения и улучшения ее качества, обеспечивающих принуждение природопользователей к исполнению экологических требований.

Задачами экологического надзора являются:

Наблюдение за состоянием окружающей среды и ее изменениями под влиянием антропогенной деятельности;

Проверка выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды.

Функции экологического надзора:

Предупредительная;

Информационная;

Карательная.

Экологический надзор осуществляется поэтапно:

Сбор информации и материалов;

Принятие решения по результатам экологического надзора;

Исполнение решений контрольных органов.

В РФ согласно Закону «Об охране окружающей среды» существуют четыре вида экологического надзора: государственный, производственный, муниципальный и общественный.

Государственный экологический надзор бывает общим и специальным. Общий экологический надзор осуществляют органы общей компетенции. Специальный экологический надзор проводят Росгидромет и МПРиЭ (Росприроднадзор, Ростехнадзор). Государственный экологический надзор проводится в двух формах:

Предупредительный – идет на стадиях планирования, проектирования, реализации проекта и ввода объекта в эксплуатацию;

Текущий – проходит на стадии эксплуатации предприятий и объектов.

Государственный экологический надзор обязателен в области использования и охраны следующих объектов: земель, недр, водных ресурсов, животного мира, лесов, атмосферного воздуха. Но полномочия в области проведения государственного экологического надзора между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации не были разграничены. В этом случае приходится руководствоваться перечнем объектов, подлежащих федеральному экологическому надзору, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 г. Позднее (с 01.01.2005) из полномочий органов государственной власти субъектов РФ исключили организацию и проведение государственного экологического надзора, передав эти полномочия органам местного самоуправления, что, несомненно, более целесообразно, т.к. состояние окружающей среды относится к сфере жизненно важных интересов населения и органов местного самоуправления. Но качественное проведение государственного экологического надзора органами местного самоуправления в настоящее время вряд ли возможно из-за отсутствия правовой и материальной базы, обеспечивающей выполнение этих полномочий и квалифицированных кадров. Для устранения этих недостатков необходима большая работа в правовой базе. Таким образом, законодательное обеспечение проведения экологического надзора в целом нельзя признать удовлетворительным. Исправить эту ситуацию, как считает большинство экологов, возможно принятием самостоятельного ФЗ «Об экологическом надзоре».

Производственный экологический надзор осуществляют руководитель предприятия, специализированные службы и подразделения.

Общественный экологический надзор предоставляет возможность гражданам, трудовым коллективам, общественным объединениям участвовать в экологическом контроле. Общественный экологический надзор осуществляется в виде:

Референдумов;

Общественных слушаний;

Общественной экологической экспертизы;

Затребования информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды;

Обжалования в суде.

Государственный экологический надзор имеет подведомственный характер, он сочетается с общественным надзором и охватывает все компоненты биосферы. Экологический надзор способствует соблюдению экологического законодательства и привлечению к ответственности, он составляет основу государственного воздействия на процесс природопользования и охраны окружающей среды в России.

Учет состояния и использования отдельных природных ресурсов и природной среды в целом ведется специализированными государственными органами, например, Государственным комитетом по статистике (Госкомстатом) и другими специализированными государственными органами.

Информацию о состоянии окружающей среды органам государственной статистики предоставляют юридические лица (природопользователи) и специально уполномоченные государственные органы. Этот первичный учет является базой для составления кадастров природных ресурсов государственного уровня и значения. Для обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий государственными уполномоченными органами ведутся государственные кадастры природных ресурсов.

Государственный кадастр природных ресурсов – это свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, которые характеризуют качество и количество природных ресурсов, состав и категории природопользователей. На основе кадастров проводится денежная оценка природных ресурсов, их продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Кадастр – это многотомный свод показателей. Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям.

Ведение Государственного земельного кадастра возложено на Федеральную службу земельного кадастра (ФЗ «О государственном земельном кадастре», 2000). Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведет МПРиЭ РФ, состав его данных определяется Законом РФ «О недрах». Государственный лесной кадастр ведет Федеральное агентство лесного хозяйства в составе МПРиЭ. Государственный водный кадастр ведут совместно МПРиЭ и Росгидромет. Государственный кадастр объектов животного мира ведет Управление охоты и охотничьего хозяйства Минсельхоза РФ. Учет рыбных ресурсов во внутренних водоемах ведет Федеральное агентство по рыболовству РФ. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведет МПРиЭ, оно же составляет Красную книгу РФ.

Наряду с кадастрами отдельных природных ресурсов предусмотрено ведение территориальных кадастров природных ресурсов и объектов. Кадастры территорий состоят из территориальных природных ресурсов и объектов.

В качестве государственных кадастров выступают также: реестр ООПТ, документы о загрязнителях окружающей среды, Красные книги редких и исчезающих видов животных и растений, Государственный Регистр потенциально опасных веществ (химических, биологических и иных, естественных и искусственных).

В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», Законом «О животном мире» и Постановлением Правительства РФ (1996), в России ведутся Красные книги РФ и Красные книги субъектов РФ. Это официальные документы, содержащие сведения о распространении и мерах охраны редких и исчезающих видов животных, растений, грибов. Они ведутся МПРиЭ и его территориальными органами при взаимодействии с Минсельхозом РФ, Российской Академией наук и органами исполнительной власти. Основание для занесения в Красную книгу – данные об опасном сокращении численности или ареала объекта. Ведение Красной книги включает в себя:

Сбор и анализ данных;