Прокурорский надзор за образовательной деятельностью. Об эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере высшего образования

УДК 37.078 ББК 74-91*67.721

О МЕТОДИКЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

■ А.Я. Минин

Аннотация. В статье обосновывается возрастание эффективности и результативности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании благодаря введению современных методов контроля и методик надзора.

Ключевые слова: контроль, методика прокурорского надзора.

Summary. The article analyzes the increase of the efficiency and effectiveness of prosecutorial supervision over execution of laws on higher education with the introduction of modern control methods and techniques of supervision.

Keywords: inspection, methods of public prosecutor"s supervision.

Функционирование системы образования в России несвободно от его законодательного регулирования, государственного контроля и надзора. Основной контроль осуществляют уполномоченные государством органы за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокуратура. В основу разграничения контроля уполномоченными государством органами за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании предлагаем определить комплексный критерий: основные задачи, для разрешения которых создан тот или иной орган; характер полномочий соответствующих органов контроля (надзора); положение, занимаемое каждым из них в системе государственных органов, и др.

Предметом надзора в сфере образования по закону «Об образовании в Российской Федерации» в рамках государственной регламентации образовательной деятельности является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение федеральных законов об образовании и нормативных правовых актов органов управления образованием, которые предусмотрены законом, значимы и принимаются в развитие положений федерального образовательного законодательства. Основные направления надзорной деятельности в данной сфере: лицензирование и аккредитация образовательной деятельности, госконтроль (надзор) в сфере образования [там же, ст. 93]. Госаккредитация образовательной деятельности проводится в отношении образовательных организаций

всех типов и видов (исключая дошкольные), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования и стандарты (далее ФГТ, ФГОС), а также в отношении самих образовательных программ. Целями ее являются установление статуса образовательной организации и подтверждение соответствия качества образования установленным требованиям.

Госконтроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный надзор и контроль качества образования , осуществляемые уполномоченными органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ) в соответствии с полномочиями по контролю (надзору) в области образования и в порядке, установленном Правительством России. Госконтроль качества образования - деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся требованиям ФГОС посредством проведения проверок качества образовательной деятельности и принятия предусмотренных законодательством РФ мер по устранению (пресечению) выявленных нарушений.

Госконтроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов власти, направленная на выявление и предупреждение нарушений требований, установленных федеральными законами, иными нормативно-право-

выми актами Российской Федерации и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок, принятия законных мер по пресечению выявленных нарушений и устранению последствий, а также деятельность уполномоченных органов власти по систематическому наблюдению за исполнением требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.

В целях обеспечения и осуществления госконтроля (надзора) в сфере образования к проведению проверок в установленном Правительством России порядке привлекаются эксперты и экспертные организации и создается государственная информационная система госнадзора в сфере образования1 .

Методика организации надзора. Под методикой прокурорского надзора нами понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Методологию практической деятельности мы рассматриваем как учение об ее организации. В науке управления термин «организация» употребляется в следующих значениях: организация - это система, обладающая сложной внутренней структурой (образовательная или научная организация); состояние системы управления, состояние упорядоченности (хорошая организация дела, говорят); организаторская работа (по созданию состояния упорядоченности), функция

1 На основании постановления Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 «О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования» создаются базы данных по результатам проверок образовательных организаций и утверждаются Правила формирования и ведения информационной системы, в том числе перечень включаемых в нее сведений и порядок осуществления доступа к этим сведениям.

процесса управления. Таким образом, понятие «организация» используется в основном как процесс и его результат (свойство); третье значение применяют при описании коллективной деятельности (например, управление проектами в организациях).

В юридической литературе приемы прокурорской деятельности подразделяют на следующие группы: организационные - для своевременности поступления в прокуратуру информации о нарушении законов и ее обработки, оптимизации планирования и рационализации прокурорской работы; для оптимального проведения надзорных действий, их логической последовательности, упорядочения; тактические - использование рекомендаций по обобщению новаций, сведений из логики, психологии, научной организации применения организационно-правовых средств надзора; технические - рациональное использование информационно-телекоммуникационных технологий и средств (аудио-, видео-, компьютерной и оргтехники) с целью совершенствования надзорной работы.

Эффективность деятельности прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов целиком зависит от верной методики ее организации, включающей: а) конкретизацию направлений в деятель-

ности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов об образовании с учетом разграничения полномочий между субъектами надзора2 ; б) надлежащий прием граждан, рассмотрение их обращений (сообщений); в) аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона; г) планирование работы3 .

В план вносятся соответствующие изменения и дополнения в зависимости от складывающейся ситуации в период проведения проверки. Разделы плана - требующие проверки обстоятельства и действия, с помощью которых проверяются обстоятельства; цель, которая достигается в результате выполнения действий в рамках предоставленных законом полномочий, и результаты прокурорской проверки, которые предполагается достигнуть.

Важно, кто и как организует деятельность прокурорских работников на данных направлениях. Так, создание управления по надзору за исполнением законов о защите интересов общества и государства обусловлено новыми задачами, поставленными перед органами прокуратуры в рамках проводимого руководством страны курса на развитие институтов гражданского общества, укрепление государственности. За исполнением федерального законодательства об

2 Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определяет основные направления надзорной деятельности. Задача прокуратуры - надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов личности, общества и государства. Значит, она не должна подменять контролирующие органы (Рособрнадзор) и должностных лиц, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов

3 Приказы Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 «Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ» и от 03.06.2013 № 230 «Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ» свидетельствуют о важности организации работы и определяют содержание планирования как общей функции управленческой деятельности органов прокуратуры

образовании и реализацией национального проекта «Образование» следит отдел по надзору за исполнением законов в сфере обеспечения правопорядка, защиты интересов общества и государства. Основное направление деятельности нового управления Генпрокуратуры - проведение проверок исполнения законодательства в социальной сфере федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями и предприятиями, государственными компаниями и внебюджетными фондами. Особое внимание уделено вопросам соблюдения законов федеральными контролирующими органами, а также правоохранительными органами при осуществлении внепро-цессуальной деятельности .

Методика проведения прокурор -ского надзора рассматривается нами как совокупность приемов и способов, которые использует прокурор в процессе осуществления прокурорской работы. Применительно к данному вопросу метод - способ или средство решения надзорной задачи, например, выявление типичных нарушений образовательного законодательства. К средствам выявления нарушений законов об образовании в РФ относят такие надзорные действия как прокурорская проверка или направление в установленном (приказом Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230) порядке поручения нижестоящим прокурорам о выполнении отдельных проверочных действий. В рамках одного метода применяют и несколько адаптированных для решения рассматриваемой задачи приемов - конкретных действий прокурора, служащих цели установления истины, предупреждения правонарушений. Так, при

проверке прокурором исполнения законов в сфере образования возможны и ознакомление с документами, и истребование объяснений, и снятие копий с документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и др. .

Надлежащее осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и за исполнением законов в сфере образования предусматривает наличие высокого уровня его информационно-аналитического обеспечения. Прокурорские работники проводят надзорную работу на основании глубокого изучения состояния законности методами правового (или экономико-правового) анализа с привлечением экспертов и сотрудников контролирующих органов, а также с учетом обращений должностных лиц и граждан, общественного мнения, соответствующих сообщений в СМИ.

Важной составляющей прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере образования является формирование дел надзорного (наблюдательного) производства для приоритетных направлений прокурорской деятельности. В частности, 23 по рассматриваемой тематике (защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в сфере образования) в делах сосредоточены такие источники информации, как перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, список контролирующих органов и субъектов надзора; статданные, информационно-аналитические материалы, информация контролирующих, правоохранительных, иных госорганов о состоянии законности в сфере образования, методические рекомендации, иные документы, информационные письма с данными

ориентирующего характера и новациями в прокурорской деятельности.

Одним из способов обеспечения надзора за соблюдением и применением законов в сфере образования является проведение проверок в образовательных организациях, к которым готовятся: изучают положение дел на поднадзорном объекте, составляют план проверки, при необходимости привлекают к ее проведению экспертов по качеству образовательной деятельности, иных специалистов и т.д. При организации надзорной деятельности приходится учитывать имеющиеся в распоряжении средства, маневрировать ими с целью оптимального выполнения возложенных функций в основном для того, чтобы, исходя из конкретной, возможно, конфликтной ситуации в образовательной организации, при наименьших затратах ресурсов добиться эффективного использования предоставленных законом полномочий.

Так, предстоит решить ряд вопросов: 1) информационно-организационное и иное обеспечение надзорной деятельности, оптимальное проведение проверки; 2) разработка алгоритма совершения проверочных действий с целью своевременного выявления нарушений образовательного законодательства, способствующих им обстоятельств и установления виновных лиц; 3) выбор правового способа реагирования с целью достижения оптимального результата. В каждой надзорной ситуации важно верно определить тактику и реализовать методику надзорной деятельности, учесть конкретные обстоятельства с целью достижения конечного результата.

Прокурорская проверка соблюдения и применения образовательного

законодательства всегда состоит из совокупности таких действий, как сбор, исследование и оценка соответствующих материалов. Тактика указанных действий зависит от ряда факторов: характер полученного сигнала о нарушении закона; степень информированности прокурора о характере правонарушения; орган, где предусмотрено проведение проверки и правовое урегулирование соответствующих образовательных правоотношений, которым причинен ущерб через совершенное правонарушение; объем надзорной деятельности, который требуется для выполнения; потребность в специальных знаниях и необходимость привлечения к проверке экспертов по качеству образования; уровень профессионального мастерства исполнителей. В ряде случаев проверка начинается с ознакомления прокурора с пакетом документов, которые есть в его распоряжении, в иных случаях с истребования объяснений от нарушивших закон лиц, а также назначения проверки, вневедомственной ревизии или независимой экспертизы.

Таким образом, тактика проверки предусматривает разнообразие алгоритмов проверочных действий, проводимых прокурором или иными лицами по его поручению, а тактика реагирования предполагает применение прокурором в каждом конкретном случае правовых средств, которые позволяют достичь оптимального конечного результата: полного устранения нарушений законов и нейтрализации причинного комплекса, привлечения виновных лиц к ответственности (при необходимости), предупреждения отклонений от норм образовательного законодательства в будущем - корректирующих и предупреждающих действий.

Тактика прокурорско-надзорной деятельности тесно связана и с методикой надзора - совокупностью методов и приемов, применяемых с целью выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, а также способствующих им условий. Базирующиеся на федеральных требованиях приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокурора, обобщаются и совершенствуются. Рекомендации общего характера находят отражение в методических разработках (информационных письмах, пособиях). Вместе с тем овладение частной методикой прокурорского надзора во многом зависит от его знаний, умений, навыков и компетенций, креативности, способности творчески воспринимать научные рекомендации по организации и ведению надзорной деятельности в сочетании с практической направленностью надзора в сфере образования.

Магистральное направление повышения результативности и эффек-тивности4 прокурорского надзора за исполнением законов - постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса и в особенности совершенствование всех элементов организации надзорной деятельности прокуратуры.

Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании связано с совершенствованием управления надзорной деятельностью со стороны руководства вышестоящих прокуратур. Как правило, оно организуется по следующим направлениям: целевое

решение ключевых задач укрепления законности и предупреждение правонарушений, корригирование надзорной деятельности; улучшение информационно-аналитической работы и доведение результатов анализа надзорной деятельности до нижестоящих прокуроров; улучшение методической помощи им и своевременное принятие мер к устранению упущений; распространение новаций, информационно-телекоммуникационных и иных технологий; совершенствование контроля за внедрением в работу новейших достижений науки и практики, методик, приемов и процедур выявления и устранения правонарушений; комплексное применение различных проверочных действий; активное привлечение к проверкам экспертов по качеству в сфере образования; проведение проверок совместно с иными органами контроля (надзора); совершенствование частных методик их проведения и практики реагирования прокуроров на нарушения законов - порядка внесения актов прокурорского надзора, применение всех правовых средств и актов реагирования; сочетание разных форм реагирования; совершенствование структуры и качества актов прокурорского надзора; усиление контроля за реализацией внесенных актов реагирования; систематическое обобщение практики реагирования и повышение квалификации прокуроров; дальнейшее совершенствование законодательства .

Эффективность надзора предполагает стремление создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не снимает с кон-

4 ГОСТ Р ИСО 9000-2008 СМК. Основные положения. Словарь. С. 8. (3.2.14) результативность: степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов; (3.2.15) эффективность: связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами.

троля ход устранения нарушения закона, пока не убедится в достижении поставленной цели. И тогда надзор будет результативным. Важно не только вовремя установить нарушения закона, но и принять необходимые меры к устранению причинного комплекса, и, опираясь на помощь институтов гражданского общества, добиться предупреждения правонарушений, обеспечить результативность каждого из проводимых мероприятий.

Прокурорский надзор - важный элемент в системе госконтроля за исполнением законов в сфере образования, включая надзор за управлением образовательной деятельностью вузов, что показывает специфическую роль прокуратуры и в защите прав граждан в области получения высшего образования. Так, известны нарушения требований закона о лицензировании образовательных организаций, аттестации образовательных программ, аккредитации вузов; например, ведение образовательного процесса по специальностям и направлениям, не указанным в лицензии, превышение предельно допустимого количества обучающихся относительно численности контингента, рассчитанного применительно к нормативам обучения .

Госконтроль и надзор в области образовательной деятельности является необходимым средством регулирования данных отношений. Прокурорский надзор за исполнением уполномоченными госорганами законов в сфере высшего образования один из важнейших способов решения данной проблемы . Прокуратура - системообразующее ядро госконтроля. Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, она активизирует их деятельность, способ-

ствует надлежащему выполнению возложенных на них функций. В поле зрения прокуратуры по определению предмета надзора преимущественно попадают законы (к анализу практики выполнения подзаконных актов обращаются в случаях, когда они определяют конкретные механизмы исполнения принятых законов). Объективное требование реформирования правовой системы государства требует дальнейшего совершенствования и функций прокуратуры. От таких преобразований выиграет все российское и гражданское общество .

В литературе и в органах прокуратуры России зачастую не выделяют частную методику организации и проведения проверок исполнения законодательства в сфере образования. Возможно, и нам не стоило акцентировать внимание на специальной методике надзора в сфере образования. Однако специфика образовательной деятельности заключается в том, что она всегда предусматривала активное включение обучающегося в процесс обучения. Значит, при бездействии с его стороны и недобросовестном освоении образовательной программы или отсутствии способностей, что обязаны были выявить еще на стадии вступительного тестирования, не следует ожидать качественной подготовки и, тем более, претендовать на полное возмещение расходов в связи с недостатками платных образовательных услуг, если они существенные.

Заметим, что новые правила определяют платные образовательные услуги как осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об образовании, заключаемым при приеме на обучение;

а существенный их недостаток как неустранимый или который не может быть устранен без несоразмерных расходов или затрат времени, или выявляется неоднократно, или проявляется вновь после его устранения, или другие подобные недостатки .

Необходимо также дополнить ряд законов, регулирующих отношения в области высшего образования и направленных на реализацию конституционного права граждан на получение высшего образования, на совершенствование средств и методов укрепления законности и правопорядка в этой области общественных отношений. Например, делегировать часть контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам управления образованием субъектов Федерации, законодательно урегулировать проблемы платных услуг и образовательной деятельности в сфере высшего образования, расширить полномочия прокурора в административном законодательстве.

При оценке уровня эффективности прокурорского надзора за соблюдением законов о высшем образовании важно изучить факторы, влияющие на проведение каких-либо надзорных действий, а также условия, в которых они осуществлялись. Результативность надзора за исполнением законов о высшем образовании выражается в реально достигнутом уровне задач, стоящих перед надзирающим прокурором и направленных на достижение высшей цели (укрепление законности в сфере образования), и, как правило, определяется сопоставлением фактически достигнутых итогов за оцениваемый период с намеченными на этот период целями и результатами предшествующего периода.

Степень общественной опасности правонарушений в сфере образования (нарушений прав граждан, доступности его) обусловлена общественным резонансом (так как касаются большого круга обучающихся лиц, их законных представителей) и необходимостью использования сложных процедур устранения таких нарушений, обжалованием актов в судебном порядке. Представители образовательного сообщества и госорганов отмечают, что нарушения прав граждан на образование связаны с недостатками нормативно-правового регулирования, с отсутствием систематического контроля за деятельностью образовательных организаций. Основной метод контроля и надзора, конечно, проверки как инструмент выявления нарушений в современной деятельности образовательных организаций и механизм эффективного противодействия, предупреждения нарушений в будущем. При этом важно укрепить коллективные формы проверок и исключить возможность их осуществления в индивидуальном порядке.

Образовательная сфера достаточно публична и прозрачна. Поэтому предлагаем:

а) привлекать к участию в проверках представителей гражданского общества, и не только экспертов из Общероссийской общественной организации «Ассоциации юристов России», имеющих опыт в общественной аккредитации юридических вузов (их участие в качестве экспертов или наблюдателей являлось бы гарантией обеспечения прав субъектов образовательной деятельности и, главным образом, обучающихся);

б) принимаемые по итогам проверок решения желательно путем использования доступной базы дан-

ных доводить до всех заинтересованных лиц, а не только для органов исполнительной власти, чтобы создавать условия для активного обсуждения и выработки новых конструктивных подходов к совершенствованию методик контроля (надзора) за образовательной деятельностью.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Об образовании в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 29.12.2012 № 273-Ф3 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg. ru/2012/12/30/obrazo vanie-dok.html (дата обращения: 25.09.2013).

2. Положение о госконтроле (надзоре) в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 [Электронный ресурс]. - URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/55070752/ (дата обращения: 12.10.2013).

3. Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности. Приказ № 65 Минобрнауки России от 5.02.2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2013/05/17/trebovania-dok. html (дата обращения: 12.10.2013).

4. О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_150909/ (дата обращения: 10.09.2013).

5. Руководство по оценке информационно-коммуникационных (ИКТ) в образовании / Институт статистики Юнеско (ИСЮ). - Монреаль, 2011. - 139 с. [Электронный ресурс]. -

URL: http://www.fgosvpo.ru/uploadfiles/mo/201 20916000717.pdf (дата обращения: 9.09.2013).

6. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.genproc.gov.ru/ documents/ orders/ document-14257/ (дата обращения: 10.09.2013).

7. Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.genproc. gov.ru/documents/orders/document-14258/ (дата обращения: 10.09.2013).

8. Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230 [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_147174/ (дата обращения: 11.09.2013).

9. Егоров, И.В. Генеральной прокуратуре создано новое управление [Текст] / И. Егоров // Российская газета. - № 5747 (74) -05.04.2012.

10. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник [Текст] / Ю.Е. Винокуров и др. -М. : Юрайт, 2011.

11. О нарушениях в деятельности образовательных учреждений и научных организаций. Письмо Рособрнадзора от 24.01.2012 № 0797/03 [Электронный ресурс]. - URL: http:// yspu.org/main_docs/Accreditation/1/20120306 134121.pdf (дата обращения: 20.09.2013).

12. Мыцыков, А.Я. Как оценивать деятельность прокуратуры? [Текст] / А.Я. Мыцы-ков // Законность. - 2007. - № 9.

13. Григорьев, В.Н. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Н. Григорьев и др. - М. : Эксмо, 2009.

14. Ястребов, В.Б. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Б. Ястребов. - М. : Зерцало-М, 2011. - 424 с.

Статьи 2 и 38 Конституции Российской Федерации устанавливают, что человек, а также его права и свободы являются высшей ценностью, и что материнство, детство и семья находятся под защитой государства. Особую важность имеет и то, что в Российской Федерации каждый имеет право на образование, и гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и па предприятиях (ч. 1 и ч. 2 ст. 43) . В настоящее время существует много проблем в реализации этих конституционных гарантий, таких как многочисленные нарушения прав несовершеннолетних в сфере образования.

Реализация воспитательной функции является неотъемлемой частью образовательного процесса, в значительной степени, определяющей возможность практического достижения целей образования, предусмотренных Законом РФ «Об образовании», а также имеющей, наряду с семейным воспитанием, первостепенное значение для развития и становления личности ребенка, как законопослушного гражданина и полноценного члена общества .

Одной из важнейших сфер надзора органов прокуратуры является надзор за исполнением законов об образовании и защита прав, законных интересов несовершеннолетних в образовательной сфере. Внимание прокуроров должно быть обращено на все типы учреждений: дошкольные, общеобразовательные, специальные (коррекционные), учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования и учреждения дополнительного образования.

Я бы хотел обратить внимание на общий порядок проверок в образовательном учреждении, и с чем обычно связаны основные нарушения. Когда прокурор приступает к проверке конкретного учреждения, он первым делом выясняет надлежащий ли учредитель у образовательного учреждения и особое внимание уделить уставу, так он является основным нормативным актом, который регламентирует правовой статус учащихся, как участников образовательного процесса. На практике часто выходит так, что во время проверки устава, прокурором выясняется, что в нем отсутствуют обязательные разделы, из-за чего уменьшается нормоустанавливающая ценность этих уставов, так как некоторые правоотношения, которые складываются в образовательном процессе, становятся неопределенными, что часто приводит к противоправным действиям. Соответственно стоит проверять и локальные акты (они не должны противоречить уставу и должны быть надлежаще оформлены).

В ходе проверки надлежит установить, соответствуют ли уставу процедура создания в учебном заведении органов самоуправления и направления их деятельности .

Кроме того, не стоит забывать, что основные нарушения могут быть связаны с лицензией образовательного учреждения и свидетельством об их государственной аккредитации. На эти документы стоит также обращать особое внимание.

При проверке прокурором исполнения законов в сфере образования возможны и ознакомление с документами, и истребование объяснений, и снятие копий с документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и др .

Также хотелось бы заметить, что немаловажным является сопоставление образовательных программ, которые указаны в лицензии и свидетельстве о государственной аккредитации, с теми которые фактически реализуются. Я считаю, что для этого прокурорам стоит обращать внимание па расписания занятий, документы о приеме в учреждение и выпуске из него и т.п.

Проверки, проводимые прокурорами, являются важным средством в борьбе с нарушениями в образовательной сфере. Поэтому, исходя из всего выше изложенного, я считаю, что разработка методических рекомендаций для проведения проверок в рассматриваемой сфере постоянно должна развиваться и дополняться.

Для выявления фактов нарушений, прокурорам следует тщательно изучать фактическое состояние законности в образовательной сфере, анализировать социально-демографические сведения, нормативно-правовую базу, которой регулируется образовательная деятельность в регионе, и порядок организации образовательной деятельности, после чего уже можно прийти к выводу о том, какую проверку стоит проводить: специализированную или комплексную.

Образовательная сфера достаточно публична и прозрачна . Поэтому хотелось бы привести пример работы прокуратуры Саратова, которая открыла «горячую линию», чтобы принимать сообщения о незаконных поборах в городских школах (принудительные сборы денег на учебники, в фонд школы или класса, на оплату технического персонала, охрану и т.п.).

Несовершеннолетние являются наиболее уязвимой социальной группой населения, поэтому соблюдение и обеспечение всех их прав, и в частности прав на образование, имеет повышенную значимость. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства, которое регулирует образовательную сферу, является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. Своевременное реагирование и применение результативных правовых мер в случае нарушения прав несовершеннолетних, будет способствовать совершенствованию и развитию этого направления надзора.

Гуткевич Е.А.

ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия» Научный руководитель: к.ю.н., доцент С.Е. Якушева

Цель: изучить прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании.

Методические указания к изучению темы:

Необходимо усвоить правовое регулирование отношений в сфере образования. Изучить государственные и социальные гарантии реализации положений ст. 43 Конституции Российской Федерации как предмет прокурорского надзора. Знать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования. Усвоить предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании. Владеть знаниями о реализации приоритетного национального проекта «Образование». Изучить оценку правовых актов федеральному законодательству, издаваемых в сфере законодательства. Владеть знаниями об информационно-аналитическом обеспечение прокурорского надзора в сфере образования. Изучить порядок подготовки прокурорских проверок и методика их проведения. Усвоить использование специальных знаний при проведении проверки. Знать вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования. Изучить типичные нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение. Усвоить меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законов, причин и условий их совершения.

Практическое занятие:

1. Правовое регулирование отношений в сфере образования.

2. Государственные и социальные гарантии реализации положений ст. 43 Конституции Российской Федерации как предмет прокурорского надзора.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования.

4. Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании.

5. Реализация приоритетного национального проекта «Образование».

6. Оценка правовых актов федеральному законодательству, издаваемых в сфере законодательства.

7. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора в сфере образования.

8. Подготовка прокурорских проверок и методика их проведения.

9. Использование специальных знаний при проведении проверки.

10. Вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования.

11. Типичные нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение

12. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законов, причин и условий их совершения.

Задания для индивидуальной подготовки:

Изучить Федеральные законы, регулирующие вопросы образования в РФ.

Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора в сфере образования. Подготовка прокурорских проверок и методика их проведения. Использование специальных знаний при проведении проверки.

Вопросы, подлежащие включению в программу проверки органов управления образованием, образовательных учреждений на уровне муниципального образования.

Какие нарушения прав граждан на образование; правовые основы ответственности должностных лиц за их нарушение.

Задачи для самостоятельной подготовки:

1. Решением органа управления образовательного учреждения учащиеся А. и В., достигшие возраста 14 лет, являющиеся сиротами, были исключены из образовательного учреждения за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения.

По мнению районного прокурора, при принятии решения об исключении А. и В. из образовательного учреждения были допущены нарушения положений Закона РФ «Об образовании», в связи с чем, были приняты меры прокурорского реагирования.

Вопрос: Какие требования указанного закона были нарушены в данном случае?

2. Прокурором в ходе проведения проверки установлено, что приказом директора школы утверждено расписание уроков на 2014-2015 учебный год, при этом данные приказы противоречат требованиям действующего законодательства.

Так, в расписании образовательных учреждений для обучающихся 1 класса во вторник вторым уроком поставлен физическая культура, после которой следуют уроки с письменными заданиями – русский; в четверг физкультура указана первым уроком, после данного предмета следует урок с письменными заданиями – математика.

Вопросы: Какие требования были нарушены в данном случае? Какие меры прокурорского реагирования возможно применить в данном случае?

Учебник «Прокурорский надзор» Под. Общ. Ред. С. Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокурова; – М.: Изд-во Юрайт, 2013// znanium.com

2. Учебник «Прокурорский надзор» / Под ред. проф. Сухарева А.Я. М.: Норма: Инфра-М, 2014. znanium.com

3. Пособие «Настольная книга прокурора» Под. Общ.

Ред. С. Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокурова –М.: Изд-во Юрайт, 2014// znanium.com

4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

5. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ// СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598. // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

6. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195.

7. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».

На сегодняшний день область образования дает, к сожалению, немало примеров нарушения прав, свобод, охраняемых законом интересов, как обучающихся, так и педагогов, и самих образовательных организаций. Следует отметить, что нарушение прав личности в сфере образования приводят либо к неполучению гражданином образования соответствующего уровня, либо он получает его в ненадлежащем виде, объеме, низкого качества, и в обоих случаях общество, государство лишается даже в экономическом аспекте необходимого ресурса, не говоря уже о снижении общего уровня образованности населения.
Учитывая вышесказанное, представляются весьма актуальными вопросы организации государственного контроля и надзора за деятельностью учреждений высшего профессионального образования.
Следует обратить внимание, что органы исполнительной власти, применительно к сфере образования это Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), могут быть не всегда эффективными, например если нарушение законодательства связано с административными или уголовно наказуемыми деяниями.
В связи с этим возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере высшего образования.
К сожалению, в настоящее время отсутствует ведомственный локальный акт, регламентирующий организацию прокурорского надзора конкретно в образовательной сфере.
При организации надзора за исполнением образовательного законодательства прокуроры руководствуются рядом приказов Генерального прокурора Российской Федерации напрямую не связанными с деятельностью образовательных учреждений и сферой образования в целом.
Работа по надзору за исполнением образовательного законодательства должна быть организована так, чтобы своевременно вскрывались нарушения законов и принимались эффективные меры к их устранению.
Организация работы призвана осуществлять всесторонний учет и использовать результаты работы на других направлениях деятельности органов прокуратуры. Первоосновой надлежащей организации работы является закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку и отвечающих высоким требованиям. Как правило, в районных прокуратурах надзор за исполнением образовательного законодательства возлагается на помощника прокурора по общему надзору.
Требования к организации работы прокуроров по надзору за исполнением законов о высшем профессиональном образовании вытекают из п.2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где предусмотрено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона. Источники информации о нарушениях образовательного законодательства весьма разнообразны. В качестве таковых могут быть: материалы некоторых уголовных дел; письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления, сообщения), поступающие в прокуратуру или в контролирующие органы; сообщения средств массовой информации и др.
В прокуратуру поступает большое количество информации о нарушениях, в связи с чем прокуроры принимают меры только по тем делам, в отношении которых остальные меры уже исчерпаны и оказались безрезультатными. В остальных же случаях прокуроры направляют полученную информацию к компетентным контролирующим органам. Однако за прокуратурой остается право провести проверку за тем, как орган распорядился полученной информацией и какие меры были приняты.
Полученная прокурором информация должна подвергаться анализу, проверяется достоверность собранных данных, сведений путем их сопоставления с официальными данными органов прокуратуры и данными правоохранительных, контролирующих органов, а также органов исполнительной власти и местного самоуправления. Анализ правоприменительной практики - основной пример, используемый прокурорами в надзорной деятельности. К нему обращаются на всех стадиях проверки.
Однако следует обратить внимание на то, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит нормы, предусматривающей обязательность аналитической работы прокуроров. Таким образом прокуроры, пытающиеся наладить информационный обмен в аналитических целях, оказываются в сложном положении. В прокурорской практике можно найти примеры, когда руководители территориальных и иных поднадзорных органов отказывают в предоставлении информации по требованию прокурора, мотивированному необходимостью проведения аналитической работы. Обоснование отказа предельно простое - аналитическая работа не указана в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве функции либо направления деятельности прокуроров.
Следует помнить о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, призванных осуществлять контроль за соблюдением образовательных прав граждан. И в сфере высшего образования это имеет весомое значение. Прокурор должны взаимодействовать с контролирующими органами, использовать информацию, поступающую от этих органов, но ни в коем случае не подменять их функции.
При этом органы прокуратуры в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства для повышения эффективности работы на данном направлении должны систематически осуществлять надзор и за деятельностью контролирующих органов. Зачастую контроль, осуществляемый органами, входящими в одну систему с проверяемыми объектами, носит поверхностный характер, поэтому при проверке следует привлекать независимых специалистов.
Особенностью прокурорского надзора за исполнением образовательного законодательства является так же то, что в ходе надзора выявляется множество нарушений. В связи с этим целесообразным и объективно обусловленным является проведение избирательного анализа состояния законности по конкретным объектам и правонарушениям в сфере деятельности высших учебных заведений.
С учетом требований Генерального прокурора РФ работа во всех органах прокуратуры должна строиться на плановой основе.
Планирование позволяет грамотно установить перечень объектов прокурорского надзора, где целесообразно проведение прокурорских проверок, сроки выполнения проверок, ответственных должностных лиц и примерный алгоритм проверочных действий.
При планировании работы районными (городскими) прокурорами принимаются во внимание не только поручения, указания вышестоящих прокуратур, но также, в необходимых случаях, целевые муниципальные программы развития тех или иных видов деятельности, принятые в установленном порядке. Например, программа муниципального органа «О развитии и поддержки студенчества в целях трудоустройства в летний период» может повлечь включения в план работы прокуратуры района (города) такой проверки, как соблюдение образовательного законодательства в отношении лиц, не достигших 18-летнего возраста.
Так же представляется, что необходим учет поднадзорных объектов. С этой целью прокурорам необходимо ежемесячно накапливать банк данных поднадзорных объектов, истребовать сведения о них в различных контролирующих органах.
Кроме того, плановость проведения проверок в сфере исполнения образовательного законодательства не должна быть формальной. Прежде всего, прокурорам необходимо обращать внимание при планировании работы на данном участке надзора на сигналы и статистические данные различных контролирующих органов о характере и видах правонарушений в области образования (включая противопожарные нарушения, санитарно-эпидемиологические, трудовые и др.), что позволит проводить «точечные» прокурорские проверки.
В науке прокурорского надзора высказываются и другие точки зрения. Так, есть мнение о возможной переориентации прокуроров с надзора за исполнением законодательства на надзор за исполнением контролирующих органов. Представляется, что точка зрения ученых заслуживают определенного внимания.
Проанализировав все вышесказанное, становится ясно, что в действующие нормативно правовые акты следует внести определенные дополнения и изменения, которые позволят проводить прокурорский надзор в целом и в образовательной сфере в частности, более качественно. Кроме того представляется необходимым создание ведомственного акта, регламентирующего организацию прокурорского надзора конкретно в образовательной сфере. В данном акте следовало бы подробно отразить вопросы организации прокурорского надзора в сфере образования, ввиду значимости данного вопроса. Так же весьма полезным было бы создание информационно правовой базы по вопросам прокурорского надзора в сфере образования, с постоянным пополнением и обновлением. Ну и конечно же качество надзора зависит от профессионализма прокуроров, его повышению способствовало бы проведение семинаров по вопросам надзора за исполнением законодательства в учебных заведениях, в том числе по наиболее приоритетным направлениям в рассматриваемой сфере.

ЛИТЕРАТУРА

Меркулина И.А. Организационно-экономические основы формирования системы информационно-экономического образования в России: Автореф. дис. … д-ра. эконом. наук. – Москва, 2011. – 42 с.

Яковлев М.В. Прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства. Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 1962. С.5.

Организация работы городской (районной) прокуратуры. Методическое пособие под общей ред. С.И. Герасимова. М., 2001. С. 129.

Организация работы городской (районной) прокуратуры. Методическое пособие /Авторский коллектив: Герасимов СИ., Мыцыков А.Я., Макарченко В.А., Блинова А.Ю., Филина Н.А., Рябцев В.П., Капитонова Ю.В., Викторов И.С., Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Демидов И.Ф., Маркина Е.А., Власов А.А., Смирнова О.В., Панкратов В.В., Косоплечее Н.П., Измайлова Ф.Ш., Андреев Б.В., Гуркина Е.М. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2001.

Чурилов А., Титов П. Аналитическая работа в органах прокуратуры // Законность. 1993. № 4. С. 16.

Винокуров А.Ю Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. № 4. С.11.

Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2000. - 191 c.
Тризно И.Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. - Москва, 2009.- 251с.