2) на прокуроров войсковых частей возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в ЗАТО, на особо важных объектах, в особорежимных военно-строительных и воинских частях, согласно действующему перечню, по месту совершения преступления С изданием приказа Генерального прокурора РФ от 22 января 2001 г. № 3 "О изменении организации прокурорского надзора на особорежимных объек-тах оборонной промышленности Российской Федерации и реформировании прокуратур войсковых частей" вопросы надзорной компетенции названных специализированных прокуратур в отношении органов ФСБ сняты. .

Названные ЗАТО и объекты в оперативном отношении обслуживаются либо территориальными органами безопасности (ЗАТО и особорежимные объекты), либо органами безопасности в войсках. В обоих случаях общенадзорная деятельность входит в компетенцию военных прокуроров, поскольку изъятие установлено лишь в отношении органов военного управления и воинских частей, поднадзорных прокуратурам войсковых частей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне" не рассматривает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках как органы военного управления. Несмотря на наличие условного наименования "войсковая часть", эти органы не могут рассматриваться как войсковые части, поднадзорные прокурорам войсковых частей, поскольку тот же самый приказ, как указывалось выше, признает их объектами надзорной деятельности территориальных и военных прокуроров. Наконец, определяя компетенцию территориальных прокуроров по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении оперативно-розыскной, деятельности, дознания и предварительного следствия, приказ Генерального прокурора РФ устанавливает изъятие только по субъектам -- физическим лицам, на которые направлена указанная деятельность (военнослужащие, военнообязанные, призванные на учебные и поверочные сборы, гражданский персонал Вооруженных Сил РФ в связи с совершением преступления по должности). При таких обстоятельствах можно сделать вывод, что прокуроры войсковых частей не пользуются надзорными полномочиями по осуществлению надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. Однако заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим. Второе управление Генеральной прокуратуры РФ, которое возглавляет систему прокуратуры -- войсковые части, высказано иное мнение со ссылкой на то, что органы федеральной службы безопасности входят в состав органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах, поднадзорных прокурорам войсковых частей.

Непосредственно надзор за исполнением органами федеральной службы безопасности законов, законностью принимаемых ими нормативных правовых актов, соблюдением этими органами прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов при проведении предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности осуществляют специально уполномоченные на это прокуроры территориальных и военных прокуратур. Эти прокуроры должны иметь допуск соответствующей формы (не ниже формы № 2) к государственной тайне.

Для осуществления надзорных функций прокуроры наделены полномочиями, установленными ст. 22, 27, 30, 33 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 211 УПК РСФСР, ст. 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", комментируемой статьей, а также приказом Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 "Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" Ряд других приказов и указаний Генерального прокурора РФ, не кон-кретизируя объема полномочий прокуроров, определяют только органи-зационно-методические вопросы. . В зависимости от характера выявленных в процессе надзора нарушений прокурором применяются соответствующие формы реагирования: представление об устранении нарушения закона, протест на незаконный нормативный правовой акт, отмена незаконного постановления следователя или органа дознания, возбуждение уголовного дела.

Методы осуществления деятельности прокурора по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности (общий надзор, надзор за исполнением законов при осуществлении следствия, дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в следственных изоляторах названных органов) в настоящем комментарии не рассматриваются Подробно о различных аспектах прокурорского надзора в отношении на-званных органов см.: Сумин А. А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в РФ (правовые, орга-низационные и методические аспекты). Дисс. ... д-ра юрид. наук. ДСП. М., 2000. (методы прокурорско-надзорной деятельности являются одним из предметов комментария к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации").

Заключение

Итак, государственный контроль осуществляется и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены правительства и администрации. Например, в Республике Башкортостан, Удмуртской Республике в аппаратах руководителей органов исполнительной власти созданы специальные контрольные органы (комитеты контроля). Их правовой статус определяется нормативными актами руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Необходимо законодательно определить основные направления и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах РФ.

Таким образом, современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля.

В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых).

В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере госуправления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов.

Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, - проект федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". В случае принятия такого решения необходимо создание рабочей группы, в состав которой надо включить представителей руководства и исполнителей из органов аппарата Президента, таких как Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция, окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственно-правовое управление, а также представителей от Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, от Правительства РФ, судебных органов и прокуратуры Российской Федерации, других заинтересованных органов.

При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия Президента в качестве главы государства, а также то, что именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конституции). Важно также отметить, что глава государства обеспечивает согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти, и то, что на основе Конституции РФ "Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства"*(20).

Кроме того, согласно ст.32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент непосредственно ведает целым рядом направлений деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти страны. Перечисленные основания предопределяют целесообразность подчинения Президенту либо координации им всех государственных контрольных органов. Создание эффективного организационно-правового механизма государственного контроля (под эгидой главы государства) будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех контрольных органов, что позитивно скажется на решении проблем устранения дублирования и параллелизма, результатах их работы, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело "Журнал российского права", N 1, январь 2002 г. .

Список использованной литературы

2. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г.)

3. Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 11 июля 2004 г.)

4. Сумин А.А., Комментарий к Федеральному закону "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"//Норма, М - 2001.

5. Социальное управление: Словарь. М., 1994.

6. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: 2000.

7. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997.

8. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.

9. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С.197.

10. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С.7.

11. Шорина Е.В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. N 11. С.31; Основина В. С. Основы науки социального управления. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1971.

12. Ямпольская Ц.А. О новых методах исследования аппарата государственного управления. - В сб.: Правовые проблемы науки управления. М.: Юридическая литература, 1966. С.55.

13. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

14. Смелзер Н. Социология. М.: Феникс, 1994.

15. Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999.

16. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М.: Юрист, 1999.

Приложение

Структура органов федеральной службы безопасности

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), имеющая в своем составе службы, департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции

Управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности)

Управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках)

Управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы)

Другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск (другие органы безопасности)

Авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 11 июля 2004 г.) .

Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов. Предмет и задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Работы органов прокуратуры Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 19.05.2015

Прокурорский надзор как форма деятельности органов прокуратуры, обеспечивающая надзор за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина. Принцип единства, централизации, независимости, законности, гласности. Пути повышения эффективности надзора.

реферат , добавлен 04.12.2015

Законность в системе юридических наук, её понятие и содержание, принципы и гарантии. Факторы обеспечения законности как составляющей военной службы. Общегосударственный и судебный контроль, прокурорский надзор за исполнением законов в органах охраны.

дипломная работа , добавлен 25.05.2015

Понятие отрасли прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений.

реферат , добавлен 11.03.2009

Особенности контрольного управления Президента Российской Федерации, его полномочные представители и их роль в осуществлении президентского контроля. Основные положения о президентском контроле за исполнением законов в сфере исполнительной власти.

курсовая работа , добавлен 23.03.2015

Понятие, сущность и задачи прокурорского надзора. Его цель - обеспечение верховенства закона, обеспечение единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

реферат , добавлен 05.02.2011

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов. Правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов. Состояние и направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области.

дипломная работа , добавлен 05.09.2012

Понятие и правовая природа прокурорского надзора, принципы и нормативное обоснование его реализации. Методика осуществления надзора за деятельностью органов местного самоуправления, контроль его законности, главные проблемы и пути их разрешения.

Вчера попытался покончить с собой начальник главного управления по надзору за исполнением законодательства о федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействии экстремизму Генпрокуратуры Вячеслав Сизов. Главный надзорщик за ФСБ и ведущий прокурорский борец с экстремизмом, по инициативе которого были запрещены такие организации, как Движение против нелегальной иммиграции и Славянский союз, выстрелил себе в голову из пистолета в служебном кабинете на Большой Дмитровке.

Вячеслав Сизов, назначенный начальником одного из ключевых управлений прокуратуры страны еще при Владимире Устинове, попытался покончить с собой около 15 часов в своем кабинете на пятом этаже основного здания Генпрокуратуры. По предварительным данным, достав из сейфа табельный пистолет Макарова, генпрокурорский генерал вложил ствол в рот и нажал на спусковой крючок. Однако в последний момент рука самоубийцы, видимо, дрогнула, поэтому пуля попала не в мозг, а прошла навылет через ухо. Сбежавшиеся на выстрел сотрудники управления тут же вызвали скорую, которая доставила Вячеслава Сизова в больницу в крайне тяжелом состоянии. Вечером ему сделали операцию, однако, по словам врачей, пока они не берутся прогнозировать, останется он жив или нет.

Официальный представитель Генпрокуратуры Марина Гриднева, подтвердив попытку суицида, от дальнейших комментариев воздержалась. А представитель следственного комитета России (СКР) Владимир Маркин сообщил, что сейчас главным следственным управлением ведомства проводится доследственная проверка, по результатам которой будет принято процессуальное решение — о возбуждении уголовного дела или отказе от него. Согласно особенностям российского законодательства, происшедшее может быть квалифицировано по ст. 110 УК РФ ("Доведение до самоубийства"). Для этого следствием должно быть установлено, что потерпевший был доведен до самоубийства или до покушения на самоубийство "путем угроз, жестокого обращения или систематического унижения его человеческого достоинства". На вчерашний день в СКР такими данными не располагали, а предсмертной записки генерал не оставил.

Как сообщили "Ъ" в Генпрокуратуре, для сотрудников ведомства решение начальника управления покончить с собой стало полной неожиданностью. По версии коллег, для этого вроде бы не было никаких причин. Во всяком случае, утверждают они, советник юстиции второго класса никак не был замешан в самом известном скандале последнего времени — уголовном деле о крышевании надзорщиками и полицейскими сети незаконных игорных заведений в Московской области. По сведениям "Ъ", Вячеслав Сизов действительно не фигурировал в числе обвиняемых и подозреваемых, однако к делу имел самое непосредственное отношение. Управление, которое возглавлял Вячеслав Сизов, занималось надзором за ФСБ, сотрудники которого отвечали за оперативное обеспечение следствия по этому уголовному делу. По сведениям "Ъ", надзорное ведомство, рассчитывая найти нарушения, именно через господина Сизова запрашивало в ФСБ данные о проведенных прослушках и других оперативно-разыскных мероприятиях как в отношении прокуроров, заподозренных в получении взяток, так и других фигурантов. Затем подобные запросы были подготовлены по другим громким делам. Говорят, что Вячеслав Сизов пытался избежать участия в конфликте между прокуратурой и следствием, которое поддерживает ФСБ, чем вызывал, по словам источников "Ъ" в надзорном ведомстве, недовольство своего руководства. Вчера СМИ сообщили, что господин Сизов попытался застрелиться после очередного оперативного совещания у замгенпрокурора Виктора Гриня, на котором его работу якобы подвергли жесткой критике. Однако официально подтвердить или опровергнуть эту информацию в Генпрокуратуре вчера отказались.

Между тем известность Вячеслав Сизов получил не как надзорщик за ФСБ, а как главный генпрокурорский борец с экстремизмом. В соответствии с приказом генпрокурора Юрия Чайки от ноября 2007 года, надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности (господин Сизов был один из разработчиков соответствующего закона) признавался важнейшим направлением деятельности органов прокуратуры. Среди прочего прокурорам всех уровней предписывалось выявлять информационные материалы экстремистского характера, обеспечивать проведение соответствующих исследований и судебных экспертиз в рамках доследственных проверок и расследования уголовных дел. А при "наличии положительных экспертных заключений своевременно решать вопрос о направлении в суды заявлений об установлении наличия в информационных материалах признаков экстремизма и признании их экстремистскими". "Для пресечения и предупреждения правонарушений" в данной сфере прокурорам предписывалось "в полной мере использовать имеющиеся полномочия": объявлять предостережения, выносить предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, обращаться в суды с заявлениями о ликвидации общественных или религиозных объединений и запрещении их деятельности, о прекращении деятельности СМИ.

О том, в каком направлении прокуратурой ведется борьба с экстремизмом, стало ясно из подготовленной господином Сизовым в прошлом году по поручению замгенпрокурора РФ Виктора Гриня аналитических материалов для Госдумы. В них к пособникам террористов причислялись запрещенные НБП, ДПНИ и оппозиционное движение "Другая Россия". В своем последнем интервью, данном в мае этого года МК, господин Сизов говорил, что бороться нужно не только с радикальной оппозицией и скинхедами, но и движением "Антифа": "По методам оно мало чем отличается от своих оппонентов". Главную же опасность он видел в том, что экстремисты все активнее используют интернет, прежде всего социальные сети, которые находятся вне контроля властей.

Представители радикальной оппозиции называли господина Сизова "главным в Генпрокуратуре по экстремизму". По словам экс-лидера Движения против нелегальной иммиграции Александра Белова, именно Вячеслав Сизов был инициатором законодательного запрета ДПНИ, а также Славянского союза (обе организации запрещены решениями Мосгорсуда в 2010 и 2011 годах). "Непосредственно с господином Сизовым мы никогда не сталкивались, но это — наш враг,— заявил "Ъ" член исполкома незарегистрированной партии "Другая Россия" Александр Аверин.— Он автор практически всех инструкций по противодействию радикальной оппозиции". А Дмитрий Демушкин — один из руководителей движения "Русские", которое образовалось после запрета ДПНИ и Славянского союза — добавил, что именно Вячеслав Сизов инициировал еще и уголовное дело по ч. 1 ст. 282 УК РФ лично против него. "Там утверждается, что я продолжал свою деятельность в сообществе, признанном судом экстремистским",— пояснил он.

Николай Сергеев, Андрей Козенко

Статья 23. Контроль за деятельностью органов федеральной службы безопасности

Контроль за деятельностью органов федеральной службы безопасности осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Депутаты (члены) Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

Статья 24. Прокурорский надзор

Надзор за исполнением органами федеральной службы безопасности законов Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят.

Адвокатура: понятие, принципы организации и деятельности, формы адвокатских образований, порядок образования и задачи

Адвокатура - профессиональная, самоуправляемая организация, созданная для оказания юридической помощи гражданам и организациям.Она не является правоохранительным органом, не обладает правом государственного принуждения к лицам, допустившим нарушение закона, ее действия и решения не носят общеобязательный характер, однако деятельность адвокатуры имеет большое значение для защиты нарушенных прав и свобод граждан, интересов организаций. Федеральный закон РФ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ.

Задачами адвокатуры являются оказание юридической помощи гражданам и организациям, содействие охране прав и законных интересов граждан и организаций, соблюдению законности. Адвокатура является независимой организацией. Должностные лица исполнительной, судебной власти не могут оказать воздействие на адвоката. Численность, расходы и доходы адвокатуры никем не утверждаются. Адвокатура является самоуправляемой организацией, поэтому она свободна от контроля со стороны Минюста РФ и его органов, вправе не руководствоваться их инструкциями и рекомендациями.

Полномочия адвоката, регламентируются соответствующим процессуальным законодательством РФ. В случаях, предусмотренных законом, адвокат должен иметь ордер на исполнение поручения, выдаваемый адвокатским образованием.

Адвокат вправе:

1) собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи (опрашивать лиц, предположительно владеющих информацией, относящейся к делу, по которому адвокат оказывает юридическую помощь); запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов госвласти, органов местного самоуправления, общественных объединений, и иных организаций;

2) собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном законодательством РФ;

Адвокат не вправе : 1) принимать от лица, обратившегося к нему за оказанием юридической помощи, поручение в случае, если оно имеет незаконный характер;

Адвокат обязан :1)честно, разумно и добросовестно отстаивать права и законные интересы доверителя всеми не запрещенными законодательством РФ средствами;

2)соблюдать кодекс профессиональной этики адвоката и исполнять решения органов адвокатской палаты субъекта РФ и Федеральной палаты адвокатов РФ, совершенствовать свои знания и повышать свою квалификацию;

Виды юридической помощи, оказываемой адвокатурой.

Адвокаты оказывают доверителям самую разнообразную юридическую помощь:

1. дают консультации и справки по правовым вопросам как в устной, так и в письменной форме;

2. составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;

3. представляют интересы доверителей в конституционном судопроизводстве;

4. участвуют в качестве представителей доверителей в гражданском и административном судопроизводстве;

5. участвуют в качестве представителей или защитников доверителей в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях;

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в Российской Федерации:

АР
С897 Сумин, А. А. (Александр Александрович).
Прокурорский надзор за исполнением законов органами
федеральной службы безопасности в Российской Федерации:
Правовые, организационные и методические аспекты:
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора
юридических наук. Специальность 12.00.09 - Уголовно-
процессуальное право; Криминалистика; Теория оперативно-
розыскной деятельности /А. А. Сумин; Московская
государственная юридическая академия. -М.,1999. -60 с.-
Библиогр. : с. 59 - 60.14. ссылок Материал(ы):

• Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в Российской Федерации.
  Сумин А. А.
  

  Сумин А. А.

  Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в Российской Федерации: Правовые, организационные и методические аспекты: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.

  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы исследования . Современный этап развития нашего государства представляет собой сложный процесс развития рыночных экономических отношений при провозглашении цели построения правового государства. Этот процесс характеризуется наличием парламентской многопартийности, сложной предсказуемостью развития политического процесса, крайним обострением криминогенной обстановки, обусловленным, с одной стороны, продолжающейся борьбой коррумпированных политиков, государственных и муниципальных чиновников, дельцов теневого бизнеса за раздел и удержание под контролем тех или иных сфер влияния, а с другой стороны, исключительно неблагоприятной социальной ситуацией в стране. Такая обстановка, кроме усиления криминализации общества, создаёт весьма благоприятные условия для активизации деятельности специальных служб по сбору разведывательной информации в России. Начинают проявляться тенденции к расширению политического экстремизма, разжиганию национальной, расовой и религиозной розни в их крайних формах. Таким образом, в настоящее время созданы реальные предпосылки к постоянному возрастанию угрозы безопасности Российской Федерации.

  В этих условиях предъявляются особые требования к функционированию сил обеспечения безопасности, в состав которых входят органы федеральной службы безопасности (далее - органы ФСБ).

  История наглядно показала, что выведение органов государственной безопасности из-под надзора прокуратуры повлекло крайне негативные последствия в виде массовых репрессий, оправдываемых на конкретных этапах развития государства тезисами о необходимости усиления то классовой борьбы, то борьбы с "врагами народа", то с происками империализма, а подчас и без всякого юридического обоснования. Отделом прокуратуры Московской области по реабилитации жертв политических репрессий только за период с 1995 по 1998 годы включительно проверены 19669 дел в отношении 25451 лица, осуждённых по материалам подразделений ОГПУ-НГБ-НКВД судебными и внесудебными органами ("тройки", "двойки", полномочные представители УЫКВД, Особое совещание НКВД), по которым принято решение о реабилитации 24074 лиц. И сейчас, когда острейшим образом обозначена проблема борьбы с преступностью на всех направлениях, как никогда важным является состояние прокурорского надзора за законностью деятельности всех государственных органов, на которые возложена такая борьба.

  Функционирование любого органа имеет свою специфику, обусловленную поставленными перед ним задачами и способами их решения. Эта посылка в полной мере справедлива и для деятельности органов федеральной службы безопасности. И хотя общие правовые и организационные принципы прокурорского надзора сформулированы в законе и хорошо известны, существует также определённая

  специфика этой деятельности в зависимости от конкретного субъекта, на который она направлена.

  Специфика прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ обусловлена, прежде всего, кругом решаемых ими задач, а также тем, что они по множеству вопросов, отнесённых к их ведению, действуют как надведомственные структуры. Например, они вправе вести контрразведывательную деятельность в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм их собственности. Специфичным является и преимущественно конспиративный характер их деятельности, которая регулируется в основном не законом, а ведомственными нормативными актами.

  Существенной особенностью характеризуется и организация прокурорского надзора в отношении деятельности органов ФСБ. Так, основной объём надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (общий надзор) территориальными органами безопасности и органами безопасности в войсках возложен на военных прокуроров; надзор за исполнением территориальными органами ФСБ и органами безопасности в войсках законов при осуществлении предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности возложен соответственно на территориальных и военных прокуроров; надзор за указанной деятельностью территориальных органов безопасности на особо режимных объектах и в зак-

  рытых административно-территориальных образованиях осуществляют прокуроры войсковых частей. Такое положение определяет сложность надзорной деятельности.

  К сожалению, после распада СССР, ряд политиков, поддержанных некоторыми учёными-правоведами, подвергли ревизии необходимость существования такого государственного института как прокурорский надзор. Проведение не только в средствах массовой информации, но и в ряде юридических изданий массированной кампании, направленной против сохранения прокурорского надзора привело к тому, что тенденция к постепенному упразднению данного института нашла отражение в таком документе, как Концепция судебной реформы в Российской Федерации. Совершенно необоснованные, политически опасные и юридически безграмотные идеи о необходимости покончить "с так называемой наступательностью общего надзора", плановыми общенадзорными проверками, о недопустимости сохранения за прокуратурой одновременно надзорных функций и функции уголовного преследования, могли привести только к очередному, ещё более глубокому и масштабному всплеску правового нигилизма, массовым нарушениям законов, что при явной неподготовленности в силу совокупности объективных и субъективных причин судебной системы к всеобъемлющей защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, превратило бы стремление создать правовое государство в благое пожелание.

  Однако в обществе и государстве возобладал более взвешенный, основанный на существующих реалиях и правовых традициях, подход к определению как места прокуратуры в системе государственных органов, так и функций этого института. Вместе с тем, со стороны отдельных учёных-правоведов продолжались попытки ревизии содержания общенадзорной функции прокуратуры вплоть до её полной ликвидации. Несостоятельность подобных попыток подверглась хорошо аргументированной критике как со стороны видных учёных-юристов, так и практических работников прокуратуры и была вначале в целом принципиально отвергнута законодателем при принятии в 1995 году изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 1992 года, а затем законодатель практически в полном объёме воспринял вполне обоснованные концептуальные положения о необходимости расширения поля применения общего надзора и надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности, что нашло отражение в федеральных законах "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 года № 31 -ФЗ (здесь и далее под общим надзором понимается: надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполни-

  7

  тельными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением Прав и свобод человека указанными объектами прокурорского надзора.

  По мнению автора диссертационного исследования, общий надзор и иные направления надзорной деятельности прокуратуры не могут существовать обособленно друг от друга; различные по своему предмету виды прокурорского надзора самым тесным образом связаны между собой. Практика показывает, что материалы общенадзорных проверок часто служат основанием для возбуждения уголовных дел; при осуществлении прокурорского надзора за расследованием уголовных дел и исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности в некоторых случаях выявляются обстоятельства, требующие проведения общенадзорных проверок и принятия мер прокурорского реагирования (внесение протеста, представления, возбуждение дисциплинарного производства). В особенности такое положение характерно в тех случаях, когда объектом надзора является федеральное ведомство (министерство, государственный комитет, федеральная служба, иной орган федеральной исполнительной власти) и его органы осуществляют как обычную правоприменительную деятельность

  в пределах установленной законом компетенции, так и функции уголовного преследования (МВД России, ФСБ России, ФСНП России). Рассмотрение проблем прокурорского надзора в отношении таких объектов следует, по мнению автора, проводить на основе анализа всех направлений надзорной деятельности. В данном исследовании применён именно такой нетрадиционный методологический подход. Нетрадиционным его следует считать потому, что подавляющее большинство исследований по проблемам прокурорского надзора осуществляется на основе только его предмета (например, надзор за предварительным следствием в органах внутренних дел, надзор за административной деятельностью органов внутренних дел и так далее). Наименование темы исследования не должно создавать впечатление того, что оно освещает проблемы только общего надзора за исполнением законов органами ФСБ так как термин "надзор за исполнением законов" в теории и практике прокурорского надзора синонимичен понятию "общий надзор". Согласно статье 29 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершённых и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также закон-

  ность решений, принимаемых названными органами. Таким образом, в контексте настоящего исследования понятие "надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности" включает в себя как общий надзор за исполнением этими органами законов в правоприменительной деятельности, осуществляемой в пределах установленной законодательством их компетенции, так и надзор за исполнением органами ФСБ законов при проведении оперативно-розыскной деятельности и осуществлении функции уголовного преследования. Данный подход позволяет рассмотреть комплексно вопросы надзора за исполнением законов органами ФСБ с учётом внутренней взаимосвязи и взаимообусловленности отдельных направлений деятельности названных органов и, следовательно, даёт возможность составить целостное представление о существующих правовых и организационных проблемах данного направления прокурорского надзора.

  В отрытой научной литературе и в публикациях практических работников, а также в изданиях для служебного пользования, правовые и организационные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ фактически никогда не исследовались даже по отдельным направлениям деятельности этих органов. Исследованиям подвергались лишь вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в том числе и органами ФСБ, однако эти исследования носили весьма обобщённый харак-

  тер без учёта конкретной направленности деятельности названных органов. Причинами этого являлись: отсутствие даже в самой общей форме законодательного регулирования деятельности названных органов; почти полная закрытость этой деятельности и фактически полное выведение её из-под прокурорского надзора, который был в усечённой форме представлен лишь в отношении предварительного следствия в органах ВЧК-КГБ. Некоторые проблемы, связанные с обеспечением законности в деятельности органов КГБ-МБ-ФСК-ФСБ России, находили своё отражение в работах ряда известных учёных-правоведов: Адашкевича Ю.Н., Гурова А.И., Дёмина Ю.Г, Дмитриева П.С., Доля Е.А., Дьякова С.В., Ерошина В.П., Жилинского С.Э., Илларионова В.П., Ипполитова К.Х., Коннова А.И., Романова Н.А., Сахарова Е.Д., Шаваева А.Г., Шумилова А.Ю., однако эти вопросы чаще всего рассматривались либо фрагментарно и на основе существовавшей в соответствующие периоды развития общества и государства правовой базы, содержание которой непрерывно изменялось, либо в прикладных аспектах, когда основными темами исследований являлись контрразведывательная, оперативно-розыскная или следственная деятельность названных органов. Большая часть вопросов законности в деятельности органов безопасности рассматривалась в закрытых изданиях, недоступных для ознакомления достаточно широкой юридической общественности.

  вал цель в максимальной степени восполнить существующий пробел и на основе анализа систем правового регулирования деятельности органов ФСБ и прокурорского надзора за исполнением законов этими органами комплексно рассмотреть правовые, организационные и методические аспекты этого надзора, выработать предложения по совершенствованию правового регулирования как деятельности органов ФСБ, так прокурорского надзора. В этом состоит научная новизна настоящего исследования.

  Научная новизна и значимость исследования состоит также в том, что на основе анализа систем правового регулирования прокурорского надзора и деятельности его объекта представлена модель организации и методики прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ, занимающими ведущее место в системе сил обеспечения безопасности Российской Федерации. При этом выявлено, что такая модель характеризуется:

  наличием константного объективного противоречия между реальными потребностями обеспечения законности в деятельности органов ФСБ и содержанием правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов указанными органами, конструктивное разрешение которого предполагает постоянную правовую и функциональную трансформацию юридической и организационной составляющих как надзорной деятельности, так и деятельности органов ФСБ;

  постоянным воздействием извне достаточно неста-

  бильных политических, экономических, социальных и идеологических факторов, определяющих содержание правового регулирования, и организации деятельности как органов ФСБ, так и корреспондирующего ей прокурорского надзора;

  наличием разнополярных факторов: с одной стороны, необходимостью как можно более полного доступа прокурорского надзора в сферу организации деятельности органов ФСБ в целях обеспечения его максимальной эффективности, а с другой стороны, требованием конспирации организационных моментов в деятельности указанных органов.

  Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что впервые в юридической науке многоаспектная деятельность по надзору за исполнением законов органами ФСБ рассматривается в разрезе как её теории правового регулирования, так и организационного построения и методического осуществления, что позволило комплексно увидеть и осмыслить существо проблем, в этой сфере, осуществить анализ внутренних закономерностей и внешних связей изучаемого явления. Анализ правовой составляющей дал возможность высветить несовершенства и противоречия ряда законов и подзаконных правовых актов, регулирующих деятельность субъекта надзорной деятельности и предложить меры по устранению такого положения.

  Необходимо отметить, что положения и выводы исследования в равной мере применимы к проблемам прокурорского надзора за исполнением законов как территори-

  альными органами безопасности, так и органами безопасности в войсках. В тех случаях, когда имеются особенности в правовой или организационной составляющей прокурорско-надзорной деятельности в отношении указанных видов органов ФСБ, такие различия каждый раз в диссертационном исследовании выделялись и анализировались.

  Практическая зна чимость проведённого исследования заключается в том, что основанные на нём предложения и выводы могут быть использованы в разработке оптимальной организации и частных методик прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ, в том числе определить, классифицировать и подвергнуть системному анализу совокупность условий и факторов, характеризующих эффективность названного надзора.

  Имеющиеся в диссертационном исследовании выводы о коллизии правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ и реальными потребностями надзорной деятельности, которые обусловлены целями этого надзора, могут быть использованы в законопроектной работе.

  Цель исследования - раскрыть содержание и состояние систем правового регулирования деятельности органов ФСБ и прокурорскою надзора за исполнением законов названными органами; предложить теоретическую модель организации и методики прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ; на основе анализа правового регулирования процесса прокурорского надзора в ука-

  занной области и организации названного процесса оценить адекватность и достаточность правовой базы реальным потребностям надзорной деятельности в данной сфере, а также выработать рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Объект исследования - закономерности процесса прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Предмет исследования - правовое регулирование, организация и методика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Задачи исследования :

  1. Обобщить современные представления о предмете прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ и о его содержании на основе анализа правового регулирования и организации деятельности названных органов и указанного направления прокурорского надзора.

  2. Выявить степень достаточности правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ и деятельности объекта надзора.

  3. Разработать и теоретически обосновать алгоритм организации и основанные на нём частные методики прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  4. Выявить и проанализировать существование, характер состояния правового регулирования деятельности органов ФСБ и его взаимосвязь с организацией прокурорского надзора за исполнением законов этими органами.

  5. Выделить основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Теоретико-методологической базой исследования послужили разработанные юридической наукой фундаментальные общетеоретические положения о государстве и праве, прокурорском надзоре как государственном институте. Использовались работы (в том числе и относящиеся к советскому периоду развития прокуратуры, когда были заложены фундаментальные положения этой теории, большинство из которых верно и в данном историческом периоде развития государства) таких крупных учёных в области теории прокурорского надзора, уголовно-процессуального права, криминалистики, криминологии, теории оперативно-розыскной деятельности, уголовного права, как: Алексеев А.И., Антонян Ю.М., Басков В.И., Башкатов Л.Н., Белкин Р.С., Берензон А.Д., Божьев В.П., Бойков А.Д., Бородин С.В., Васильев А.Н., Вицин С.Е., Волженкин Б.В., Горяинов К.К., Гуценко К.Ф., Даев В.Г., Дашков Г.В., Долгова A.M., Журавлёв М.П., Игнатов А.Н., Игнатьев А.А., Ищенко Е.П., Карпец И.И., Кваша Ю.Ф., Клочков В.В., Кобликов А.С., Кудрявцев В.И., Кузнецова Н.Ф., Лекарь А.Г., Лупинская П.А., Маркушин А.Г., Морщакова Т.Г., Миньковский Г.М., Образцов В.А., Орлов Ю.К., Орлова В.Ф., Рарог А.И., Репин B.C., Рохлин В.И., Рябцев В.П., Савицкий В.М., Сальников В.П., Селиванов Н.А., Скворцов К.Ф., Смирнов А.Ф., Снетков В.А., Соловьёв А.Б., Су-

  харев А.Я., Тёмушкин О.П., Тетерин Б.С., Ткаченко В.И., Яблоков Н.П., Ястребов В.Б.

  Теоретическая и конкретно-эмпирическая основа исследования . В целях решения поставленных задач автор в процессе исследования руководствовался Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Генерального прокурора Российской Федерации и ФСБ России, положениями общей теории прокурорского надзора, опубликованной и неопубликованной судебной практикой, трудами учёных-юристов в области теории прокурорского надзора, предварительного следствия, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и практические рекомендации базируются на основе материалов следственной и надзорной деятельности автора, конкретных уголовных дел, расследованных Следственной службой Управления ФСБ России по г. Москве и Московской области.

  Методы исследования. В процессе работы над диссертацией автором использовались как общенаучные (формальной логики, сравнительный, системный и другие), так и частнонаучные (конкретно-эмпирический, моделирование, экспертных оценок и другие) методы исследования. При этом в процессе выбора конкретных частнонаучных методов исследования автор руководствовался главным обра-

  зом особенностями деятельности изучаемого объекта.

  Достоверность, надежность и научная обоснованность результатов исследования обусловлены чёткостью исходных методологических посылок, базирующихся на апробированных положениях теории прокурорского надзора, сбалансированным характером применявшихся методик и технологии анализа и обобщения теоретического и собранного автором эмпирического материала на основе результатов надзорной практики.

  Апробация и внедрение результатов исследования . Основные теоретические разработки, положения и выводы диссертации внедрены в практику деятельности прокуратуры Московской области в виде методических рекомендаций, научно-практических пособий, приказов и распоряжений прокурора области по вопросам организации надзора за исполнением законов органами ФСБ по отдельным направлениям их деятельности. Апробация диссертационного исследования проводилась путём направления соответствующих разработок в прокуратуры других субъектов Российской Федерации, прокуратуру МВО, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в институты повышения квалификации прокурорских и следственных работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербургский институт прокуратуры, в Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, Мос-

  ковскую государственную юридическую академию, МГУ им. М.В. Ломоносова, региональный учебный центр прокуратуры Тверской области, Научно-исследовательский центр и Академию ФСБ России.

  Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 14 работах автора общим объёмом 32,7 печатных листов, в числе которых 1 монография, 1 методическое и 3 научно-методических пособия. Выводы и рекомендации, полученные в процессе исследования и содержащиеся в указанных публикациях, внедрены также в практику прокуратуры Тверской области, военной прокуратуры Московского военного округа и использованы в деятельности Научно-исследовательского центра ФСБ России.

  Анализ правового регулирования деятельности органов ФСБ и прокурорского надзора за исполнением законов в процессе её осуществления, а также организационных и методических аспектов прокурорского надзора в этой области позволил выдвинуть на защиту следующие положения , доказательность которых обеспечена результатами проведённого исследования:

  1. Правовое регулирование прокурорского надзора неадекватно отражает положение прокуратуры в системе государственных органов. Вопрос о месте прокурорского надзора в системе институтов государственной власти, основные функции и компетенция прокуратуры должен быть урегулирован в Конституции Российской Федерации в виде совокупности правовых норм, которыми должны быть ус-

  тановлены: место прокуратуры в системе институтов государственной власти; задачи прокуратуры; объекты и предметы надзорной деятельности; порядок назначения на должности Генерального прокурора Российской Федерации, его замести гелей, прокуроров субъектов Российской Федерации II освобождения от названных должностей.

  2. Система правового регулирования деятельности органов ФСБ представляет собой многоуровневую структуру правовых нормативных актов, характеризующиеся тесной взаимной связью и взаимообусловленностью. Правовыми актами чётко определено место органов ФСБ в системе безопасности России и в системе государственных органов. Правовое регулирование деятельности органов ФСБ характеризуется недостаточно полным установлением на уровне федеральных законов компетенции указанных органов, в том числе и той, которая затрагивает конституционные права и свободы граждан, что может и должно быть восполнено адекватным изменением в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". В связи с изложенным, отдельные нормы названного федерального закона подлежат изменению или дополнению.

  3. Основной правовой акт, регламентирующий деятельность органов ФСБ, противоречит основному правовому акту, устанавливающему объём надзорной компетенции прокуроров в отношении объекта надзорной деятельности в части, касающейся осуществления надзора за ис-

  полнением законодательства при осуществлении контрразведывательной деятельности. Данное противоречие возможно разрешить путём внесения соответствующего изменения в редакцию статьи 9 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". До устранения правовой коллизии Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" многие направления деятельности органов ФСБ, в том числе и затрагивающие в той или иной степени конституционные и иные права и интересы человека и гражданина, остаются вне сферы прокурорского надзора.

  4. В организации прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ не может быть достигнута необходимая эффективность, поскольку правовое ограничение компетенции прокурорского надзора в данной сфере влечёт недостаточную полноту информационной и аналитической базы, которая служит основой для планирования надзорных мероприятий и оценки их результатов. Отсутствие полных данных о результатах контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов ФСБ делает невозможным прогнозирование органами прокуратуры развития обстановки в той сфере общественных отношений, которая условно поименована как "федеральная безопасность". В свою очередь, такое положение обуславливает снижение эффективности координирующей функции

  прокуратуры в сфере борьбы с преступностью. Корректировка такой ситуации возможна путём издания совместного межведомственного нормативного акта (Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ФСБ России), обязывающего органы ФСБ представлять в органы прокуратуры отчёты по основным показателям результатов следственной, оперативно-розыскной и контрразведывательной деятельности (за исключением показателей, характеризующих состояние агентурного аппарата).

  5. Содержанием общенадзорного направления прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина названными органами при осуществлении ими контрразведывательной деятельности, за исключением той её части, которая реализуется посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий.

  6. Отсутствие в законодательстве правовых определений организованной преступности и коррупции, в практической работе органов ФСБ обуславливает возникновение вопроса о пределах их участия в деятельности по борьбе с упомянутыми преступными проявлениями. В связи с этим, возможности названных органов по раскрытию и расследованию характерных для организованной преступности и коррупции преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах

  местного самоуправления не используются с максимально возможной эффективностью. Такое положение может быть устранено внесением соответствующих дополнений в уголовно-процессуальный закон, а именно, включением в подследственность следователей органов ФСБ уголовных дел о таких преступлениях, как получение и дача взятки, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, в том числе в отношении сотрудников органов внутренних дел, налоговой полиции и таможенных органов, не по связи уголовных дел, как это имеет место в настоящее время, а в качестве альтернативной подследственности со следователями органов прокуратуры.

  7. Включение в компетенцию специализированных прокуратур права осуществлять надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью органов ФСБ на объектах транспорта и на особо режимных объектах представляется нецелесообразным, поскольку особенности управления и функционирования названных объектов сами по себе не создают предпосылок для создания таким образом неадекватности организации прокурорского надзора организационной структуре объекта надзорной деятельности - органам ФСБ. Для устранения отмеченной неадекватности необходимо уточнение редакции приказа Генерального прокурора Российской Федерации, определяющего разграничение надзорной компетенции территориальных и специализированных прокуроров.

  8. Существует проблема возможности использования

  в процессе доказывания по уголовным делам результатов контрразведывательной деятельности, осуществлённой за пределами территории Российской Федерации, применительно к порядку использования результатов оперативно-розыскной деятельности. Законодательный пробел может быть восполнен внесением изменения в Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" поскольку такое решение не противоречит иным законам.

  9. Существует проблема прокурорской проверки в органах ФСБ полноты регистрации заявлений, сообщений и сигналов о подготавливаемых, совершаемых или совершённых преступлениях, в особенности получаемых из конфиденциальных источников при осуществлении контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности, наличие которой обусловлено недостатками ведомственных правовых актов, регулирующих процесс регистрации названных заявлений, сообщений и сигналов. Устранение такого положения в определённой степени может быть скорректировано изменением редакции отдельных норм Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и адекватным изменением ведомственных нормативных правовых актов как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и ФСБ России.

  войсках не соответствует перечню задач и полномочий названных органов, определённых законодательством и подзаконными правовыми актами; органы ФСБ реально выполняют функции, направленные на предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений, дознание и предварительное следствие по которым не отнесено уголовно-процессуальным законодательством к подследственности следователей названных органов. Данное нарушение законодательства объективно обуславливает необходимость введение в Вооружённых Силах Российской Федерации института военной полиции (может быть применено иное наименование), органы которой будут иметь задачи и полномочия, а также процессуальную компетенцию, аналогичные задачам, полномочиям и компетенции органов внутренних дел и налоговой полиции.

  Структура диссертации. Особенности объекта и предмета исследования, а также использованная автором методика предопределили логику и структуру диссертации, которая состоит из введения, четырёх глав и заключения.

  Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются его цели и задачи, а также объект и предмет исследования, раскрываются методология, методика, эмпирическая и теоретическая основы работы, формулируются положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, приведены сведения о её апробации, структуре и объёме.

  Первая глава содержит краткий исторический очерк развития правового регулирования деятельности спецслужб с 1917 года по период начала распада СССР, а также анализ современной правовой основы деятельности органов ФСБ России. Исследование правового регулирования деятельности ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-КГБ дало основание сделать выводы о том, что:

  фактическое руководство органами государственной безопасности в период с 1917 года по 1991 год осуществлялось партийными органами ВКП (б)-КПСС при формальном провозглашении подчинения спецслужбы высшей исполнительной власти СССР, при этом правовое регулирование деятельности названных органов осуществлялось: в общем плане (определения главных задач и структура) - не являющимися законами документами высшего партийного органа; детально - приказами руководителя ведомства (ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-КГБ);

  спецслужбе на разных этапах исторического развития государства в различном объёме периодически придавались полномочия по применению внесудебных репрессий;

  на органы ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКГБ неоднократно возлагались не свойственные спецслужбам функции по охране общественного порядка и борьбе с общеуголовной преступностью.

  Такое положение было обусловлено объективными историческими причинами. Октябрьский переворот 1917 года, разрушив достаточно стройную систему полицейских органов и спецслужб (военная разведка и контрразведка, жандармерия), на этапе строительства государства с качественно иным конституционным строем, не смог предложить новой, подготовленной спецслужбы. Кроме того, приоритетными задачами государства на этом этапе явились удержание власти и подавление сопротивления как политических противников нового режима, так и лавинообразного роста общеуголовной преступности. Присущие спецслужбам приоритеты разведывательной и контрразведывательной деятельности были в связи с этим отодвинуты на второй план. Отказ от в общем вполне приемлемой и в новых условиях системы уголовного судопроизводства царской России обусловил неэффективность деятельности вновь созданных судов. Данное обстоятельство повлекло принятие совершенно недопустимого для любого цивилизованного государства решений о праве внесудебной расправы, а также применения массовых репрессий.

  На протяжении с 1917 года по 1993 год высшие партий-

  ные и государственные органы, осуществляющие руководство РСФСР, СССР, Российской Федерацией, неоднократно допускали ошибочные и никак не обусловленные наличием сколько-нибудь обоснованных объективных причин решения о слиянии органов внутренних дел и специальных служб. Так, с февраля 1922 года по ноябрь 1923 года ГПУ входило в состав НКВД; с июня 1934 года по февраль 1941 года, с июля 1941 года по апрель 1943 года и с марта 1953 года по март 1954 года спецслужбы в форме Главного управления государственной безопасности входили в состав НКВД-МВД СССР; с декабря 1992 года по январь 1993 года МБ России и МВД России были объединены в одно МБВД Российской Федерации. Однако практика ясно показала недопустимость существования органов с полицейскими функциями и спецслужб как единого ведомства. Этому обстоятельству дано теоретическое обоснование.

  Результаты исследования современной системы правового регулирования деятельности органов ФСБ дали основание констатировать, что в целом она достаточно чётко и подробно регламентирует основы указанной деятельности. Вместе с тем, анализ перечней обязанностей и прав органов ФСБ приводит к выводу о том, что содержание компетенции этих органов во многом осталась вне регулирования Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". Так, не определена чёткая компетенция названных органов в сфере: контрразведывательной деятельности; обеспечения бе-

  зопасности в Вооружённых Силах и иных воинских формированиях и органах их управления (частично данный вопрос нашёл своё разрешение в Положении об органах государственной безопасности в Вооружённых Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях (военной контрразведке), утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 277, в органах внутренних дел, налоговой полиции, в таможенных органах и так далее. Не вносят достаточной ясности в этот вопрос и другие законодательные акты, например, законы Российской Федерации: "О безопасности", "О государственной тайне", "О федеральных органах правительственной связи и информации", Закон РСФСР "О милиции", федеральные законы: "Об обороне", "О внешней разведке". Между тем, максимально исчерпывающее правовое определение компетенции федерального органа исполнительной власти именно на уровне федерального законодательства является необходимым условием для полноценного и эффективного осуществления в отношении такого органа функций как прокурорского надзора, гак и ведомственного контроля. Статья 3 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" устанавливает, что ФСБ России издаёт в пределах своих полномочий нормативные акты. Однако такие акты, более детально определяющие компетенцию органов ФСБ по отдельным направлениям их деятельности, имеют тот или иной ограничительный гриф. Таким образом, в условиях недо-

  статочности законодательного определения компетенции органон ФСБ возникает проблема признания легитимными таких действий названных органон, которые прямо не предусмотрены законом или иными правовыми актами, опубликованными в установленном порядке для всеобщего сведения, как входящие в их компетенцию, а регламентированы секретными ведомственными нормативными актами. Конечно, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года №763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", названные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или иные сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Но вряд ли можно безоговорочно согласиться с тем, что направленная во вне компетенция органа исполнительной власти, пусть даже в какой-либо части, может устанавливаться правовым актом, имеющим гриф секретности. Такой вывод можно сделать на основе содержания части третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Компетенция того или иного органа представляет собой совокупность его полномочий, установленную для выполнения задач, возложенных

  чакоподательством на лот орган. Полномочиям любого органа корреспондируют соответствующие обязанности объектов, на которые направлена его деятельность, а в число таких объектов входят физические лица (граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства), следовательно правовые нормативные акты, устанавливающие компетенцию органа исполнительной власти, всегда в той или иной степени затрагивают права, свободы или обязанности человека и гражданина и поэтому либо должны публиковаться для всеобщего сведения, как это требует Конституция Российской Федерации, либо не должны применяться. В своей повседневной работе органы ФСБ как никакие иные органы исполнительной власти вторгаются в сферу личной жизни граждан, например при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Гак, хотя законодательством установлено, что заведение дела оперативного учёта не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина (ст. 10 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"), данное положение не продублировано в ведомственном нормативном акте ФСБ России, регламентирующем вопросы оперативного учёта в органах ФСБ. Данные этою учёт а используются при согласовании с названными органами вопросов допуска граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, выезда из Российской Федерации и въезда на её территорию, предоставления пли лишения гражданства Россий-

  ской Федерации и других, имеющих значение для реализации физическими лицами своих прав. В связи с изложенным, автор полагает, что засекречиванию могут подлежать не полномочия органов ФСБ, а только организация, тактика и методы реализации этих полномочий и только в той мере, в которой это действительно необходимо для обеспечения безопасности государства или собственной безопасности этих органов.

  Исследование выявило, что некоторые учёные рассматривают контрразведывательную деятельность как разновидность оперативно-розыскной деятельности или так называемого сыска. Такая позиция высказана, в частности, авторами одного из многочисленных комментариев к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" Квашой Ю.Ф. и Сурковым К.В. Впоследствии её разделили такие учёные, как Сальников В.П. и Васильев Н.Н. (авторы учебника "Основы оперативно-розыскной деятельности"). Данная точка зрения, вероятно, обусловлена тем, что определение контрразведывательной деятельности, данное в федеральном законе, фактически не раскрывает её содержание и термины "выявление", "пресечение", "предупреждение" разведывательной и иной деятельности спецслужб и организаций иностранных государств воспринимается названными учёными по аналогии с определением оперативно-розыскной деятельности.

  Между тем, такой подход представляется ошибочным. Контрразведывательная деятельность имеет объект, цель и задачи, не совпадающие с объектами, целями и задачами

  оперативно-розыскной деятельности, что следует из законодательного определения содержания того и другого понятий. Контрразведывательная деятельность реализуется не только посредством осуществления оперативно-розыскной деятельности; она включает в себя также широкий спектр организационных, режимных и иных специальных мероприятий, осуществление которых не регламентируется Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности". С гораздо большей степенью обоснованности можно говорить о том, что оперативно-розыскная деятельность является одной из частей контрразведывательной деятельности.

  Вторая глава на основе положений теории прокурорского надзора раскрывает содержание правовых основ и предмета конкретного его направления - прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ. Кратко отражено содержание прокурорского надзора за законностью деятельности органов государственной безопасности на некоторых исторических этапах.

  Исследование выявило различие подхода законодательства и реально сложившейся практики к возможности осуществления прокурорского надзора не только за исполнением законов, но и подзаконных правовых актов. Значительное число федеральных законов содержат правовые нормы не прямого действия, находящие конкретизацию в подзаконных нормативных актах, которые, тем самым, определяют механизм реализации того или иного закона. Вместе с тем, прямое указание Федерального закона "О

  прокуратуре Российской Федерации" на то, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением Конституции Российской Федерации и законов, делает теоретически невозможным надзор за исполнением подзаконных нормативных актов, что реально на деле не соблюдается. Например, для проверки исполнения требований законодательства о порядке регистрации и рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, прокурор обращается не столько к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР, устанавливающему лишь самые общие положения, а к ведомственному акту - Инструкции о порядок регистрации, учёта и рассмотрения заявлений и сообщений в органах контрразведки, утверждённой приказом ФСК России от 7 июня 1994 года № 195. Такое положение порождает неустранимое в настоящий момент "размывание" границы между прокурорским надзором и задачами иных контролирующих ведомств. В свою очередь данная ситуация вызывает на практике возложение на прокуратуру несвойственных ей функций. Проблема может быть решена только чётким указанием Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" па включение в предмет прокурорского надзора тех подзаконных правовых актов, которые прямо упоминаются в федеральных законах.

  Исследование со всей очевидностью показало, что в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности" продолжена существовавшая во все времена функционирования органов ВЧК-ФСК тенденция к максимальному выведению деятельности спецслужбы из-под про-

  курорского надзора. Так, часть вторая статьи 24 указанного закона прямо устанавливает, что "сведения... об организации, о так тике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной безопасности в предмет прокурорского надзора не входят". Однако анализ законодательства, регулирующего институт прокурорского надзора, даёт основание к тому, чтобы названное положение рассматривать как не соответствующее Конституции Российской Федерации. Аргументация этого тезиса приводится ниже.

  Статья 129 Конституции Российской Федерации установила, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяется федеральным законом. Обращает на себя внимание то, что Конституция Российской Федерации упоминает о федеральном законе в единственном числе. Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 17 ноября 1995 года (с изменениями и дополнениями, внесёнными Федеральным законом от 10 февраля 1999 года № 31 -ФЗ). Кроме того, статья 15 Конституции Российской Федерации устанавливает также, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Таким образом, никакие федеральные законы, кроме Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", не могут регулировать какие-либо вопросы деятельности прокуратуры, в том числе устанавливать или ограничивать предмет и полномочия прокурорского надзора.

  Статья 24 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" по своему содержанию противоречит статье 6 этого же закона, устанавливающей право лица, полагающего, что этими органами либо их должностными лицами нарушены его права и свободы, обжаловать такие действия, в частности, в прокуратуру, а также то, что в случае нарушения сотрудниками органов ФСБ прав и свобод человека и гражданина прокурор обязан принять меры по восстановлению этих прав и свобод, возмещению причинённого ущерба и привлечению виновных к ответственности, предусмотренной законодательством России. Совершенно очевидно, что исключение из предмета прокурорского надзора сведений об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов ФСБ делает абсолютно невозможным реализацию положений статьи 6 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", поскольку нарушения прав и свобод человека и гражданина происходят именно при реализации организационных, тактических и методических положений деятельности органов ФСБ.

  Такое же положение существовало до 5 января 1999 года и в сфере прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Многочисленные, вполне обоснованные критические выступления учёных-юристов и практических работников о том, что такое ограничение превращает прокурорский надзор в фикцию, убедило законодателей в необ-

  ходимости устранения этого ограничения и в ныне действующей редакции статьи 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" упоминание о сведениях, не входящих в предмет прокурорского надзора, вообще исключено. Представляется, что по изложенным в исследовании основаниям статья 24 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" также должна быть приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", и указание на то, что сведения об организации, о так тике, методах и средствах деятельности этих органов не входят в предмет прокурорского надзора, должно быть исключено из названной правовой нормы. В противном случае возникшая проблема неадекватности задач прокурорского надзора предоставленным для этого полномочиям прокурора останется неразрешённой, что следует рассматривать как совершенно недопустимое положение.

  Третья глава посвящена рассмотрению организационных, основ прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ (общего надзора), а также вопросов некоторых частных методик надзора по отдельным, наиболее актуальным направлениям деятельности указанных органов.

  Исследование показало, что в организации прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ в настоящее время не может быть достигнута необходимая эффективность, поскольку правовое ограничение компетен-

  ции прокурорского надзора в данной сфере влечёт недостаточную полноту информационной и аналитической базы, которая служит основой для надлежащего планирования надзорных мероприятий и оценки их результатов. Отсутствие полных данных о результатах контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов ФСБ, обусловленное содержанием правовых норм, которые регламентируют деятельность названных органов, а также определяют пределы прокурорского надзора, делает невозможным прогнозирование и анализ органами прокуратуры развития состояния законности в той сфере общественных отношений, которая условно поименована как "федеральная безопасность".

  В исследовании показано, что в настоящее время в органах прокуратуры отсутствуют непрерывная система эффективной подготовки прокурорских работников, осуществляющих надзор за исполнением законов органами ФСБ, и необходимое методическое обеспечение прокурорского надзора в этой области, что оказывает негативное воздействие на полноту и качество надзорной деятельности.

  На основе анализа положения об Управлении по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности Генеральной прокуратуры Российской Федерации сделан вывод о том, что на это подразделение (а, следовательно, и па аналогичные подразделения прокуратур субъектов Российской Федерации) необоснованно возлагается также надзорная деятельность за исполнением законов иными органами и в иной сфере деятельности государства (надзор за

  исполнением законов о так называемых "межнациональных отношениях"). По существу это заключается в надзоре за исполнением законодательства, направленного на осуществление национального, расового, этнического и религиозного равноправия граждан, что, совершенно очевидно, имеет к органам ФСБ довольно отдалённое отношение, поскольку неисполнение такого законодательства чаще всего проявляется в нарушении законов о средствах массовой информации, в сфере социальных отношений, общественного порядка и общественной безопасности. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в указанных сферах не относится к компетенции названных органов, поскольку эти функции возложены на иные соответствующие государственные контролирующие органы; для органов ФСБ вопросы "межнациональных отношений" представляют интерес с точки зрения развития на этой почве терроризма, попыток насильственного изменения конституционного строя России, использования национальными, этническими, религиозными группировками незаконных вооружённых формирований для решения своих интересов, однако отслеживание таких противоправных тенденций осуществляется в основном в рамках оперативно-розыскной деятельности. В последнее время на упомянутые подразделения органов прокуратуры также возлагается надзор за исполнением законодательства, направленного на борьбу с различными формами политического экстремизма, при этом отсутствует как правовое понятие "политического экстремизма", так и кодифицированное законодательство, регу-

  лирующее правоотношения в названной сфере общественных отношений, поэтому родовой предмет прокурорского надзора в данном случае является совершенно неопределённым. Вполне попятно, что к законодательству о борьбе с политическим экстремизмом невозможно отнести Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1995 года № 310 "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации", поскольку данный правовой акт также не определяет понятий "фашизм", "иные формы политического экстремизма", не устанавливает процедуру признания деятельности организаций или отдельных лиц фашистской или экстремистской, не формулирует санкции за занятие такой деятельностью.

  Таким образом, сложилась практика включения в функции подразделений органов прокуратуры, па которые возлагается надзор за исполнением законов органами ФСБ, ещё и надзора за исполнением не существующих законов в сферах, не отнесённых к компетенции этих органов. Такой надзор по изложенным выше основаниям несомненно целесообразнее было бы возложить на структуры, занимающиеся общенадзорной деятельностью (управления, отделы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов).

  В работе показано, в условиях той правовой базы, которая регулирует деятельность органов ФСБ, прокурорский надзор за исполнением законов этими органами ФСБ

  осуществляется в определённой степени и опосредованно - надзором за исполнением другими организациями законов, реализация которых подконтрольна указанным органам, что вряд ли можно признать нормальным положением.

  Исследованием констатировано, что результаты деятельности по надзору за исполнением законодательства о государственной тайне выявили актуальность проблемы, поднимаемой органами ФСБ в связи с осуществлением ими контрразведывательной работы. Речь идёт о двух основных проблемах. Во-первых, при акционировании предприятий, работающих в том числе и по темам или государственным заказам, связанным с использованием сведений, составляющих государственную тайну, возникают вопросы с обеспечением её защиты. Хотя Закон Российской Федерации "О государственной тайне" и устанавливает, что его положения обязательны для исполнения на территории России и за её пределами предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, на деле смена собственника на негосударственную организацию влечёт, как правило, организационно-штатные мероприятия, в процессе которых ликвидируются подразделения по защите государственной тайне, последствиями чего выступает потенциальная угроза утечки государственной тайны. Во-вторых, часто возникают ситуации, приводящие к банкротству предприятий, деятельность которых также связана с государственной тайной. На практике имеют место случаи, когда в таких ситуациях государственный орган по делам о несостоятельности

  (банкротству) зачастую предлагает собранию акционеров кандидатуру внешнего управляющего без учёта требований "Закона Российской Федерации "О государственной тайне" о необходимости наличия у лица, являющегося по существу руководителем предприятия (организации) допуска к государственной тайне и после утверждения такой кандидатуры указанным собранием это лицо назначается арбитражным судом внешним управляющим. В рамках действующего законодательства разрешение таких ситуаций пока невозможно, хотя проблема вполне может быть снята внесением соответствующих положений в названный закон. Ещё не менее важной проблемой, требующей скорейшего законодательного разрешения, стала следующая. Как известно, деятельность руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации (президенты республик в составе России, главы администрации (губернаторы) краёв и областей), а также муниципальных образований (главы городских и районных администраций) в определённой степени связана с доступом к сведениям, составляющим государственную тайну (в связи с деятельностью военно-мобилизационных органов, структур по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, особо режимных объектов и т.п.), и, следовательно, названные должностные лица в соответствии с требованиями статьи 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" должны пройти процедуру допуска к такой тайне. Однако руководители органов власти муниципальных образований часто отказываются от прохождения такой процедуры по

  мотивам нежелания установления в отношении себя ограничений, предусмотренных статьёй 24 того же закона. И в такой ситуации каких-либо правовых последствий для такого руководителя не наступает. Во-первых, согласно статьи 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", допуск должностных лиц и. граждан Российской Федерации к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке. Во-вторых, названный закон не предусматривает расторжение трудового договора с лицом по мотиву его отказа в оформлении допуска к государственной тайне; дополнительным основанием для расторжения трудового договора является прекращение допуска (если такое условие предусмотрено в трудовом договоре). В-третьих, если бы даже закон и предусматривал возможность расторжения трудового договора по мотиву отказа лица от оформления допуска к государственной тайне, то поскольку главы администрации занимают выборные должности, трудовые договоры с ними не заключаются. Органами ФСБ констатирована серьёзность данной проблемы, однако правовое решение до настоящего времени не сформулировано. По данному вопросу прокуратура Московской области обращалась за разъяснениями в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны, но данный орган не предложил сколько-нибудь удовлетворительное решение. Действительно, законодательство об избирательных правах граждан не предусматривает возможности ограничения права гражданина быть избранным в случае его отказа от оформления допуска к государственной тайне, однако фе-

  деральное законодательство не может игнорировать конституционное право государства на защиту его безопасности. По мнению автора диссертационного исследования, поскольку конституционные нормы имеют приоритет перед федеральными законами, в том числе и норма о возможности ограничения прав граждан в интересах безопасности государства, в федеральное законодательство об избирательных правах должна быть включена норма о том, что отказ гражданина от оформления допуска к государственной тайне, если он претендует на занятие выборной должности, связанной с доступом к такой тайне, должна влечь отказ от регистрации такого гражданина в качестве кандидата на указанную должность. Аналогичное последствие должно наступать, если по результатам специальных проверочных мероприятий будут установлены обстоятельства, которые Закон Российской Федерации "О государственной тайне" признаёт основаниями для отказа в допуске к такой тайне. Безусловно, должно быть и предусмотрено право гражданина обжаловать в судебном порядке решение соответствующей избирательной комиссии об отказе в его регистрации как кандидата на должность, связанную с доступом к государственной тайне.

  Сравнительный анализ показал, что органы ФСБ находятся на последнем месте среди других правоохранительных органов по нарушениям прав и свобод человека и гражданина, степени их тяжести, а также по числу допускаемых существенных нарушений уголовно-процессуального законодательства, что, с точки зрения автора исследования, во

  многом обусловлено двумя причинами: высокой степенью организации ведомственного контроля и повышенными требованиями, предъявляемыми к профессиональным и моральным качествам кандидатов на службу и сотрудников органов ФСБ.

  Определённые вопросы возникают в таком направлении общенадзорной деятельности, как надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых ФСБ России и его органами. Основная трудность заключается в том, что, как было показано в первой главе настоящего исследования, содержание компетенции этих органов во многом осталось вне регулирования Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" либо иными федеральными законами. Такое положение крайне затрудняет организационную возможность соотнесения предписаний целого ряда ведомственных правовых актов законодательным нормам. Определённым "фильтром" на пути издания не соответствующих закону ведомственных актов является правовая экспертиза Министерства юстиции Российской Федерации, осуществляемая перед регистрацией названных актов, однако наличие государственной регистрации не является само по себе достаточной гарантией их законности и не снимает с органов прокуратуры рассматриваемой обязанности. Кроме того, на основе ведомственных актов ФСБ России территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках осуществляют собственное нормотворчество и, включая в издаваемые приказы, инструкции, распоряжения конкрети-

  ку, обусловленную оперативной обстановкой в том или ином регионе, иногда одновременно привносят в эти правовые акты субъективное толкование тех или иных положений актов федерального уровня (такая ситуация характерна в основном для тех случаев, когда правовой акт ФСБ России содержит недостаточно чёткие формулировки, допускающие их неоднозначное понимание). Поскольку правовые акты, изданные на уровне территориальных органов безопасности и органов безопасности в войсках, государственную экспертизу не проходят, а указанные органы в большей степени в своей повседневной практической деятельности руководствуются предписаниями именно таких актов, рассматриваемое направление прокурорского надзора приобретает особое значение.

  Четвёртая глава раскрывает организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ законов при осуществлении ими предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности.

  Исследование выявило, что отсутствие в законодательстве правовых определений организованной преступности и коррупции, в практической работе органов ФСБ обуславливает возникновение вопроса о пределах их участия в деятельности по борьбе с упомянутыми преступными проявлениями. В связи с этим, возможности названных органов по раскрытию и расследованию характерных для организованной преступности и коррупции преступлений против государственной власти, интересов государственной служ-

  бы и службы в органах местного самоуправления, с одной стороны, не могут быть использованы с максимально возможной эффективностью, а с другой стороны, на практике имеют место попытки вовлечь спецслужбу в борьбу с профессиональной групповой преступностью и взяточничеством без признаков коррупции. Такое положение может быть устранено скорейшим принятием закона о борьбе с организованной преступностью, коррупцией и внесением соответствующих дополнений и изменений в Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", а также в уголовно-процессуальный закон в сторону расширения подследственности следователей названных органов. В частности, подследственность уголовных дел о таких преступлениях, как дача или получение взятки, превышение должностных полномочий, злоупотребление должностными полномочиями должна определяться не по связи уголовных дел, как это имеет место в настоящее время, а как альтернативная подследственность. Законодательством должна быть предусмотрена возможность расследования следователями органов ФСБ уголовных дел о преступлениях (в том числе и против правосудия), совершённых по службе сотрудниками органов внутренних дел, налоговой полиции и таможенных органов, поскольку обеспечение безопасности в этих органах является, в соответствии с федеральным законодательством, одной из задач органов ФСБ.

  Для органов безопасности в войсках характерно наличие фактов осуществления оперативно-розыскной дея-

  тельности за пределами их компетенции, определённой федеральным законодательством, поскольку орган, аналогичный милиции, в войсках отсутствует, а военные дознаватели не включены законом в перечень субъектов оперативно-розыскной деятельности. Устранение такого положения возможно путём создания органов военной полиции, наделяемых статусом органа дознания и субъекта оперативно-розыскной деятельности и компетенцией, установленной применительно компетенции милиции и органов налоговой полиции.

  Исследование показало, что включение в компетенцию прокуратур войсковых частей права осуществлять надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью органов ФСБ в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) и на особо режимных объектах представляется нецелесообразным, поскольку:

  1) ЗАТО располагаются на территории конкретных субъектов Российской Федерации; 2) особенности управления и функционирования особо режимных объектов сами по себе не создают предпосылок введения специализированного прокурорского надзора; 3) контрразведывательное обеспечение в ЗАТО и на особо режимных объектах осуществляют не специализированные, а территориальные органы ФСБ. Таким образом, нет никаких объективных предпосылок для искусственного создания неадекватности организации прокурорского надзора сие теме объекта надзора - органов ФСБ. Но мнению автора исследования, назрело решение поднимавшегося рядом практических работников

  вопроса ликвидации таких специализированных прокуратур, как прокуратуры войсковых частей, и передачи их объектов надзора в компетенцию территориальных прокуроров.

  В процессе исследования и обобщения надзорной и следственной практики установлено, что в ряде ситуаций в процессе расследования уголовных дел возникает необходимость использования в доказывании по таким делам результатов контрразведывательной деятельности, осуществлённой органами ФСБ за пределами территории Российской Федерации. В частности, такая ситуация может быть характерной для доказывания факта связи обвиняемого с иностранными государствами, иностранными спецслужбами или их представителями, проводящими враждебную деятельность в отношении России. Действительно, Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" не содержит запрещения в проведении этими органами контрразведывательной деятельности на территории других иностранных государств и в то же самое время, как было показано во второй главе диссертационного исследования, в этой деятельности используется практически весь арсенал оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, объективно отсутствуют причины, по которым результаты контрразведывательной деятельности, проведённой за пределами территории России, не могли бы использоваться в доказывании по уголовным делам, если эти результаты проверены и закреплены в соответствии с требованиями уголовно-процессуального за-

  Исследование высветило существование проблемы проверки в органах ФСБ полноты регистрации заявлений, сообщений и сигналов о подготавливаемых, совершаемых или совершённых преступлениях, в особенности получаемых из конфиденциальных источников при осуществлении контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности, устранение которой в определённой степени может быть скорректировано изменением редакции отдельных норм Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и адекватным изменением ведомственных нормативных правовых актов как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, гак и ФСБ России.

  Анализ содержания положений частных методик расследования уголовных дел о некоторых преступлениях, отнесённых к исключительной подследственности следователей органов ФСБ, и прокурорского надзора за их расследованием, даёт основание сделать вывод о том, что основное внимание прокурора должно быть сосредоточено на: 1) обеспечение полноты собирания доказательств, в особенности на первоначальном этапе расследования; 2) соблюдения требований о допустимости доказательств; 3) эффективности взаимодействии следователя и оперативных подразделений, поскольку даже при установлении виновного лица на первоначальном этапе предварительного следствия многие моменты, относящиеся к предмету доказывания,

  могут быть установлены только при условии активного оперативного сопровождения расследования. Не меньшее внимание должно уделяться также вопросам назначения экспертиз, нетипичных для уголовных дел об общеуголовных преступлениях, и правильной оценке их результатов, так как именно они в большинстве случаев определяют возможность установления всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу.

  Исследование позволило автору сделать вывод о необходимости закрепления в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации двух тенденций: 1) недопустимости увеличения сроков доследственной проверки, поскольку на практике таковая очень часто принимает вид "непроцессуального" предварительного следствия, и 2) сведения к минимуму процессуальной компетенции такого процессуального лица, как начальник следственного отдела, являющегося субъектом управленческой деятельности.

  В процессе исследование выявлена проблема соотношения правового основания к прекращению уголовного дела в отношении лица, совершившего такое преступление, как государственная измена, и интересов обеспечения безопасности государства, когда такое лицо даёт согласие на конфиденциальное сотрудничество с органом ФСБ для проведения контрразведывательной деятельности. Речь идёт о том, что в таких случаях органы ФСБ могут поставить вопрос о прекращении уголовного дела пли об освобождении лица от уголовной ответственности, поскольку участие кон-

  фидента в контрразведывательных мероприятиях чаще всего предполагает нахождение его на свободе. В такой ситуации возникает целый ряд коллизионных моментов. С одной стороны, органы ФСБ в соответствии с прямым требованием закона обязаны сохранить в тайне как привлечение подозреваемого (обвиняемого) к конфиденциальному сотрудничеству, с другой стороны, - они должны обосновать перед прокурором необходимость прекращения уголовного дела, поскольку по нереабилитирующим основаниям уголовное дело может быть прекращено в соответствии со статьёй 7 УПК РСФСР только с согласия прокурора. Тем самым, перед прокурором будут в определённой степени расшифрованы не только элементы тактики и методов деятельности органов ФСБ, но сам конфидент, что противоречит положениям статьи 9 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". Данный правовой пробел должен быть исправлен изменением редакции статей 9 и 24 названного закона. Однако решением данной задачи все возникающие в рассматриваемой ситуации вопросы не исчерпываются. Перед прокурором возникает проблема соотношения интересов безопасности государства и обеспечения законности. Статья 7 УПК РСФСР теоретически может быть применена, поскольку примечание к статье 275 УК РФ предусматривает возможность освобождения от уголовной ответственности, если лицо, совершившее преступление, добровольным и своевременным сообщением органам власти или иным способом способствовало предотвращению дальнейшего ущерба ин-

  тересам Российской Федерации и если в его действиях не содержится иного состава преступления. Однако реально прекращение уголовного дела на основании статьи 7 УПК РСФСР с учётом требований указанного примечания на практике представляется весьма проблематичным, во-первых, если лицо задержано в результате контрразведывательной операции, то вряд ли можно говорить о добровольности и своевременности сообщения этим лицом властям о своей преступной деятельности. Во-вторых, в случае, когда лицо уже совершило передачу иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, то не ясно, по каким критериям можно оценить, способствовало ли его деятельное раскаяние предотвращению дальнейшего ущерба интересам России. Автор полагает, что относительной адекватностью причинённому ущербу в некоторых конкретных случаях может быть сообщение лицом сведений об агентурной сети или резидентурах иностранной спецслужбы, неизвестных до этого момента органу контрразведки; о передаче сведений, составляющих государственную тайну, о которых также не было известно. Такие сведения могут позволить принять эффективные контрразведывательные меры в отношении агентуры и резидентур противника, своевременно нейтрализовать или свести к минимуму ущерб от разглашения государственной тайны. Однако, как показала практика, такие ситуации встречаются достаточно редко. Наконец, при ситуации, когда прекращение уголовного дела обусловлено согласием подозреваемого (обвиняемо-

  го) на конфиденциальное сотрудничество (для участия в оперативной игре, полного разоблачения агентурной сети и in), практически невозможно установить наличие всех условий примечания к статье 275 УК РФ: нельзя гарантировать, что конфиденциальное сотрудничество лица вообще окажется полезным (оно может быть расшифровано в начальном процессе этого сотрудничества) либо принесёт ожидаемый результат, польза от которого явится более существенной, чем причинённый лицом ущерб. Названные проблемы нуждаются в правовом регулировании, что может быть достигнуто изменением редакции примечания к статье 275 УК РФ либо дачи руководящего разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации о порядке применения этого примечания.

  В исследовании также сделан вывод о спорности существующего в теории и практике прокурорского надзора подхода, согласно которому в его предмет не входит надзор за законностью судебных постановлений о даче разрешений на проведение оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан. Судебное решение может не соответствовать требованиям Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" или иным федеральным законам (например, дано разрешение на проведение таких мероприятий в отношении прокурорско-следственного работника без согласия вышестоящего прокурора, что является нарушением части I статьи42Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), а прокурор обязан реагировать на нарушение зако-

  на, от кого бы оно ни исходило, в том числе, от суда.

  В заключении сделаны некоторые выводы теоретического и практического характера, а также сформулировать вопросы, требующие дальнейшей разработки.

  1. Выводы:

  1. Потенциал прокуратуры в настоящем переходном периоде широк и многообразен и её органы, действуя в пределах своей компетенции только присущими им методами и средствами (не подменяя другие государственные органы), занимает важное место в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина на всех уровнях и в масштабе всей Российской Федерации. Средства прокурорского реагирования, используемые в этих целях в рамках "общего" надзора, - это только часть правовых возможностей прокуратуры в их воздействии на сферу обеспечения конституционных прав и свобод граждан. Другую часть правовых возможностей прокуратуры в этом направлении составляют средства прокурорского реагирования, применяемые при осуществлении надзора за: исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу; законностью судебных постановлений по уголовным, гражданским и арбитражным делам, а также такое средство, как осуществление уголовного преследования.

  2. Объектом познания при изучении состояния прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ является закономерности процесса надзорной деятельности в указанной сфере содержание и состояние систем правового регулирования, организации и методик его осуществления.

  3. При анализе и оценке состояния прокурорского надзора в указанной области следует выделить два аспекта:

  во-первых, исследование правового регулирования деятельности органов ФСБ и корреспондирующего ей прокурорского надзора – это, прежде всего, определение необходимости и достаточности правовой базы, регулирующей отношения в исследуемой сфере;

  во-вторых, исследование организационных моментов прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ - это определение оптимального механизма функционирования органов прокуратуры при осуществлении этой деятельности.

  4. Научно разработанное конструирование системы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ связано, прежде всего, с изучением и оценкой состояния действующей в настоящее время такой системы и соотнесением полученных результатов с реальными потребностями надзорной деятельности, содержание которых обусловлено необходимостью реализации цели построения правового государства.

  5. Эффективность прокурорскою надзора за исполнением законов органами ФСБ определяется не только и не

  столько организационной стороной, сколько наличием надлежащей правовой базы, регламентирующей деятельность прокуратуры и объекта надзора, адекватно отражающей как состояние политической, экономической, социальной и криминогенной обстановки в стране, так и конкретные потребности субъекта и объекта надзорной деятельности.

  6. Проблема исследования вопросов прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ является достаточно сложной и многообразной. Она тесно переплетается с развитием научных исследований в области теории прокурорского надзора, государственной безопасности, уголовно-процессуального права, контрразведки, оперативно-розыскной деятельности, организации и управления, криминалистики, криминологии.

  для органов безопасности в войсках характерно наличие фактов осуществления оперативно-розыскной деятельности за пределами их компетенции, определённой федеральным законодательством. Устранение такого положения возможно путём создания органов военной полиции, имеющих статус органа дознания и субъекта оперативно-розыскной деятельности, и компетенцию, аналогичную компетенции милиции и органов налоговой полиции;

  II. Дальнейшей научной разработки требуют следующие проблемы:

  1. Прокурорский надзор за исполнением законов органами ФСБ, являющимися одним из важнейших элементов системы сил обеспечения безопасности Российской Федерации и занимающими особое положение в связи с ориен-

  тированностью одновременно на защиту государства как от внешних, гак и от внутренних угроз, должен имен, собственное научное направление в рамках теории прокурорского надзора и теории обеспечения государственной безопасности. Это научное направление должно иметь свой методологический и методический инструментарий и определённый понятийный аппарат, что обусловлено специфическими особенностями деятельности объекта надзора. Научное осмысление этого положения носит не только теоретический характер, но имеет и немаловажное практическое значение.

  2. Научное направление, специально изучающее вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ как особых и важных элементов сил безопасности Российской Федерации, должно анализировать во взаимосвязи и взаимообусловленности факторы, влияющие на состояние правовой, организационной и методической составляющих как надзорной деятельности, так и деятельности поднадзорного объекта, выявлять закономерности в их проявлении и степень влияния на указанную деятельность. Такая работа должна проводиться в тесном контакте между научно-исследовательскими учреждениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ФСБ России и носить междисциплинарный характер.

  Дальнейшая разработка указанных проблем, по мнению автора, обогатит теорию прокурорского надзора, обеспечения государственной безопасности, контрразведки, оперативно-розыскной деятельности и несомненно окажет

  определенное положительное влияние на практическую деятельность по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов органами ФСБ.

  Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах:

  1. Сумин А. А. Вопросы борьбы с терроризмом //Законность, 1999. -№ П.-С. 2-5. -0,2 ил.

  2. Сумин А. А. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов органами федеральной службы безопасности (правовой, организационный и методический аспекты): Монография. - М.: Изд-во "Реальное время", 1999. -8,75 п. л.

  3. Сумин А.А. Выявление сокрытия преступлений от учёта //Законность, 1998. -№ 10. - С. 29-30. -0,2 п.л.

  4. Сумин А.А. Документирование и ввод в уголовный процесс результатов оперативно-розыскной деятельности / /Экспресс-информация Оперативно-поискового управления МВД России. -№21. - М., 1999. -С. 97-105. -0,4 п.л.

  5. Сумин А. А. К вопросу определения критериев оценки (с точки зрения безопасности) кандидатов на государственную службу в аппаратах высших органов исполнительной власти России //Сборник СВП России. -№ 6. -М., 1993. -Инв. № 1674.-С. 14-23.-0,61 п.л.

  6. Сумин А. А. Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (вопросы расследования и прокурорского надзора)//Законность, 1999. -№ 5. -С. 21-24. -0,41 п.л.

  7. Сумин А.А. Некоторые вопросы разработки Концепции комплексной защиты государственных секретов и служебной информации в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Совета Министров Прави-

  тельства Российской Федерации //Актуальные вопросы организации тактики оперативной деятельности Федеральной службы контрразведки Российской Федерации: Сборник научных статей /Под общ. научи, ред. П.С. Дмитриева. - Вып. № 2. -М.: Академия ФСК России, 1993. - С. 170-182. -0,75 п.л.

  8. Сумин А. А.. Нужен ли такой комментарий? //Законность, 1998. -№ 1. -3-я стр. обл. -0,04 п.л.

  9. Сумин А. А. Организационные аспекты обеспечения безопасности аппаратов высших органов государственной власти Российской Федерации: лекция. - М.: Академия ФСК России, 1994. -Инв. №20013. - 1 п.л.

  10. Сумин А.А. Проверки исполнения законодательства о государственной тайне //Законность, 1999. -№ 1. -С. 21-25.-0,65 п.л.

  11. Сумин А.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной тайне: Научно-методическое пособие. - М.: Изд-во "Реальное время", 1999. -6,0 п.л.

  12. Сумин А.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности: Научно-методическое пособие. - М., 1999. -5,1 п.л.

  13. Сумин А.А. Прокурорский надзор за расследованием преступлений, посягающих на внешнюю безопасность Российской Федерации: Научно-методическое пособие / Прокуратура Московской области. - М., 1999. - 1,2 п.л.

  14. Сумин А. А. Расследование преступлений террористического характера: Научно-методическое пособие. - М.: Изд-во "Реальное время", 1999.-8,1 п.л.

Информация обновлена :18.02.2011

Сопутствующие материалы:
| Персоны | Защита диссертаций

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

• Введение
• ГЛАВА I. Государственный контроль
• ГЛАВА II. Прокурорский надзор за исполнением федеральной службой безопасности законов РФ
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложение
• Введение
• Актуальность темы заключается в том, что исследуемая тематика создает предпосылки для повышения эффективности борьбы с правонарушениями в сфере федеральной службы безопасности, нацеленной на реализацию конституционного положения, защиту прав и свобод граждан, укрепление законности в стране, на создание правового государства, а также улучшения организации и функционирования исполнительных органов государственной власти.
• Кроме того, непосредственная актуальность темы определяется тем, что должностные лица пограничных органов и пограничных войск ФСБ России осуществляют контроль за соблюдением административно-правовых режимов защиты Государственной границы - режима границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним, ведут дознание по делам отнесенных к их ведению. До тех пор пока не будут проведены серьезные мероприятия в стране по совершенствованию контрольной деятельности, реальных сдвигов не будет. В России на данный момент не существует правового механизма реализации важнейших, жизненно необходимых норм, для наибольшей эффективности реализации государственного контроля. Скопилось огромное количество правовых актов, не имеющих единства, которые необходимо систематизировать.
• Степень изученности темы. Проблематика государственного контроля широко обсуждается в научной литературе. При написании данной дипломной работы использованы труды: Алёхин А.П., Бахрах Д.П., Козлова Ю.М., Конин Н.М., Попова Л.Л. Однако с учётом издания нового указа президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и с вхождением Федеральной пограничной службы в структуру Федеральной службы безопасности Российской Федерации назрела необходимость нового исследования и пересмотра отдельных взглядов и положений.
• Объектом курсовой работы являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности контрольных органов.
• Предметом курсовой работы являются нормативные правовые акты, регулирующие осуществление государственного контроля.
• Целью курсовой работы является целостно-логическое исследование контрольных органов Российской Федерации.
• Перед написанием курсовой работы ставятся следующие основные задачи:
• 1) рассмотреть общее понятие и назначение государственного контроля;
• 2) непосредственно рассмотреть контроль в сфере федеральных органов безопасности;
• 3) рассмотреть виды государственного контроля в сфере деятельности федеральных органов безопасности.
• Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:
• 1. Государственный контроль является важнейшей функцией государственного управления.
• 2. Органом, замыкающим систему контрольных органов исполнительной власти, является Правительство Российской Федерации.
• 3. Межотраслевой контроль федеральных органов исполнительной власти осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц.
• 4. Отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами одной отрасли или сферы деятельности в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.
• Г лава I . Государственный контроль
• 1.1 Президентский контроль: сущность, содержание, современное состояние
• Известно, что сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны Философский словарь. 5-е изд. М., 1986. С.469. . Можно считать, что это определение относится и к президентскому контролю.
• Речь идет о реализации в соответствующем правовом и организационном поле президентского контроля в России, о том, насколько эффективно, например, глава государства, исходя из конституционных полномочий, имеет возможность контролировать деятельность органов исполнительной власти. При этом по основным вопросам автор высказывает личное мнение. Чтобы определить сущность президентского контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые позволяли бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, надведомственный контроль и т.п. Термин "контроль" в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого понятия.
• Вместе с тем это далеко не так. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и др Шохин С.О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.: Финансы и статистика, 1997. С.7. . Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие "контроль". В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие контроля. В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п Социальное управление: Словарь. М., 1994. С.74. . Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.
• Функция управления - это, по утверждению, например, Г. В. Атаманчука, "реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют" Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С.56; Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. С.124. . К функциям управления он также относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. Такой же точки зрения придерживаются и ряд зарубежных специалистов, например, Р. Фалмер, К. Киллен и другие Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981. С.31-108. . Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С.197. . Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С.7. . Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Такая формула определяется понятием "контрольная деятельность". Когда основной субъект президентского управления, например, Президент РФ, часть функций по контролю делегирует структурным подразделениям своего аппарата, тогда появляются специализированные контрольные органы, каковыми являются Главное контрольное управление Президента РФ, Государственная военная инспекция Президента РФ. Им главой государства вместе с обязанностями по контролю передана и часть властных полномочий, которые определены в положениях о данных органах, принятых соответствующими указами Президента. Вышесказанное может привести к иллюзии, что контроль включает и возможность контролеров давать обязательные для исполнения указания. Более того, и в тех случаях, когда контролирующий орган не наделен такими полномочиями, мнение проверяющих о наличии недостатков воспринимается проверяемыми как сигнал к действиям по их устранению без указаний от основного субъекта управления.
• Таким образом, функция контроля зачастую понимается как деятельность по контролю, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями и задачами, оценку контролируемой деятельности, принятие мер по устранению вскрытых недостатков и недопущению их в будущем. Такое комплексное понимание не ограничивается наблюдением, фиксированием отклонений и информированием о них. Специфика контроля как функции управления еще и в том, что он проводится всеми государственными органами Шорина Е. В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. N 11. С.31; Основина В. С. Основы науки социального управления. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1971. С.52. . "Сквозной" характер функции контроля предъявляет большие требования к ее конкретизации применительно к каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Необходимы оптимальные пути распределения этой функции между органами и устранения параллелизма и дублирования Ямпольская Ц. А. О новых методах исследования аппарата государственного управления. - В сб.: Правовые проблемы науки управления. М.: Юридическая литература, 1966. С.55. .
• Контролю, в первую очередь, присуща информационная составляющая. Однако неправильно ограничивать его лишь получением необходимой информации Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997. С.8. . Особенностью информационного контроля является то, что он в своем непосредственном содержании пассивен. В связи с тем, что контроль является неотъемлемым элементом государственной власти, ему присущ и управленческий аспект. Ведь информация обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия. В этой связи контроль как таковой является организующим элементом. Организующий (организаторский) контроль, в отличие от информационного, - активен. Вместе с тем в ряде работ при рассмотрении функций контроля организующий контроль как вид определяется в качестве организационной функции Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль. М.: Маркетинг. С.34. , а информационный - в качестве информационной функции. На наш взгляд, к контрольным функциям следует отнести социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную). Особую роль, по нашему мнению, играет превентивная функция, так как, например, предварительный контроль предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий или бездействия. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: субъекты контроля и объекты контроля Основы применения кибернетики в правоведении. М., 1977. С. 28-44. . Иными словами, контролирующая и контролируемая подсистемы. Наибольшее распространение в юридической литературе получила классификация и систематизация видов контроля по его субъекту в зависимости от природы, роли и места субъекта в системе Российского государства. Это вполне оправданно и понятно, ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, характер, формы и объем контроля. В советский период некоторые авторы различали четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов президентского управления: государство, общественные организации (в том числе самодеятельные), трудовые коллективы, граждане как частные лица. По нашему мнению, в современных условиях разделения властей в Российской Федерации субъекты, осуществляющие контроль, изменились Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С.43. . В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить контроль на президентский, общественный и частный. Президентский контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - всевозможные общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане; частный - контролирующие структуры (специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторские фирмы (компании).
• Исходя из направленности контроля, можно условно выделить внешний и внутренний контроль. М. С. Студеникина называет "внутренний" контроль внутриведомственным, а "внешний" - надведомственным. Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно не подчиненных объектов.
• Поскольку цели и характер управленческой деятельности, организационные формы ее осуществления многообразны, то многообразен и контроль за нею. Это дает широкие возможности для классификации. В зависимости от научных и практических задач классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий организационно не подчиненных или подчиненных объектов. Организующий контроль непосредственно и в полной мере реализуется при осуществлении президентского контроля (это система государственных органов проверки). Когда идет речь о государственном надведомственном контроле, акцент, в первую очередь, делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы. Контролируемая подсистема госорганов исполнительной власти состоит из министерств, ведомств, органов и организаций, учреждений. Характерной чертой данной подсистемы является наличие развитого внутреннего контроля, что следует учитывать контролирующей подсистеме при осуществлении внешнего (надведомственного) контроля. Относительно самостоятельное место в системе контроля, особенно президентского, занимает подсистема нормативных правовых предписаний. Чтобы осуществлять контроль, необходимо иметь предмет контроля, знать, что должно быть соблюдено и как это проконтролировать. Таким образом, контроль - это механизм обеспечения определенных требований (установлений), сформулированных в законах и других нормативных правовых актах.
• С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. В социальном управлении контролю принадлежит значительное место, так как он служит важной функцией президентского, административного и иных видов управления. В специфической сфере деятельности, например, борьбе с преступностью, контроль является закономерным и неотъемлемым атрибутом государственной власти. Субъектами этого контроля выступают компетентные государственные органы, например, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ (см. ст.20 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"), а также органы, которым государством на основе законов и подзаконных актов делегированы соответствующие полномочия по осуществлению контроля за деятельностью органов исполнительной власти. К ним, в частности, относятся Администрация Президента РФ и ее структурные подразделения. Следовательно, президентский (президентский) контроль представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами исполнительной власти государственных нормативных правовых актов, направленную на улучшение (совершенствование) их работы.
• Учитывая, что соответствующие установления (требования) могут быть как отражены, так и не отражены в правовых нормах, целесообразно выделить также такие виды контроля, как законный и незаконный. Это определение нуждается в пояснении. Всем известно выражение, что "хорошая цель оправдывает дурные средства". Если следовать этому принципу, то для устранения нарушений, злоупотреблений допустимы любые меры. Такой подход сам по себе общественно опасен, он превращает исполнителей в нарушителей и потому неприемлем, что дает все основания ставить вопрос о пределах контроля, например, за деятельностью правоохранительных органов. Ясно, что эти пределы определяются прежде всего законностью. Зло не исправляется злом. "Как грязную одежду нельзя чисто вымыть грязной водой, так и порочными действиями нельзя очистить людей от порока", - говорил Филарет, митрополит Московский, видный ученый-государствовед прошлого столетия. В контрольной деятельности государства допустимы лишь законные меры. Власть может быть основана на применении силы (так как навязывание воли требует преодоления сопротивления), однако применение силы должно быть основано на законе Смелзер Н. Социология. М.: Феникс, 1994. С.524-525. .
• Поскольку управление в социальном смысле связано с категорией властвования, постольку контроль как управленческая функция также есть властная деятельность, влияющая на поступки, действия участников трудового процесса. Властность контроля проявляется в том, что контрольные органы имеют ряд полномочий: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; в) непосредственно применять в необходимых случаях меры президентского принуждения. Из верной теоретической посылки о властности контроля нередко делается неправильный вывод, когда контроль относят к мерам президентского принуждения. Действительно, реализация контроля может быть связана с применением различных видов президентского принуждения. Но сводить контроль к принуждению - значит искажать исходное положение вещей. Власть нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь особым элементом обеспечения реального исполнения соответствующих требований. К принуждению прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Контроль - повседневная, необходимая деятельность творческого характера, без контроля немыслимо управление. Основное назначение контроля - способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечивать бoльшую ритмичность и целеустремленность в работе президентского аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи - предупреждение нежелательных последствий.
• Президентский контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного президентского контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм президентского устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. Тем не менее их организация и деятельность в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом.
• В целях распространения этого опыта, а также унификации форм и методов президентского контроля в 1953 г. была создана Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой данной организацией, говорится, что организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М., 1999. С.5. . Кроме того, Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения с парламентом и правительством, права, полномочия, методы работы. Во многих государствах высшие контрольные органы подотчетны парламентам, в других - главе государства. Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (счетные палаты), в США (Главное контрольно-финансовое управление). Современную деятельность системы президентского контроля в России можно рассматривать начиная с 1991-1993 годов. В 1993 г. Президентом подписан Указ (от 16 марта 1996 года N 383) о принятии Положения о Контрольном управлении Президента РФ (в дальнейшем оно было преобразовано в Главное контрольное управление Президента РФ) СЗ РФ. 1996. N 12. Ст.1066. . С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в Российской Федерации согласно ч.1 ст.11 Конституции осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды президентского контроля: президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти Козлов Ю. М., Попов Л. Л. Административное право. М.: Юрист, 1999. С.437. . Следует, однако, отметить, что вопросы контроля в Конституции не регламентируются, контрольные органы прямо не определены. Осуществление президентского контроля перечисленными органами государственной власти, исходя из их полномочий, является, на наш взгляд, имманентным. В 1995 году принят Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". С учетом достижений и ошибок контрольного механизма прошлых лет создавались действующие в настоящее время государственные органы, осуществляющие надведомственный контроль. Необходимость охватить госконтролем важнейшие области управления обусловила существующее многообразие органов с такого рода полномочиями.
• В системе госуправления контроль является видом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают информацию о состоянии исполнения принимаемых ими решений. К числу основных задач госконтроля следует отнести проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, относящихся к соответствующим отраслям и сферам президентского управления, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами, профилактику и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной дисциплины, изучение причин, а также разработку мер по устранению таких нарушений и, в конечном счете, повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере президентского управления. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или финансовых затрат и иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности.
• Специфика, например, президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти.
• 1.2 Правительственный контроль, понятие и содержание
• Контрольные полномочия Федерального Собрания РФ состоят, в частности, в том, что с его согласия Президент РФ назначает государственных должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ. К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения; его полномочия также осуществляются в форме депутатского запроса Правительству РФ, посредством деятельности образованной Счетной палаты РФ, обеспечивающей контроль за исполнением президентского бюджета, расходованием внебюджетных фондов.
• Полномочия Правительства РФ, в том числе по обеспечению контроля, определяются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому Правительство в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции, федерального законодательства, указов, распоряжений, поручений Президента, международных договоров РФ, а также контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные надзорные органы, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют контрольную и надзорную деятельность в пределах своей компетенции. Надзорная деятельность органов прокуратуры РФ, контрольная деятельность судебных органов носит достаточно специфический характер и здесь не рассматривается.
• Различия в правовом статусе контрольных органов предопределены формой акта, определяющего этот статус, и местом органа, издавшего соответствующий акт, в системе органов государственной власти.
• Так, Счетная палата РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой. Состав и порядок ее деятельности определены ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 года. Ее правовой статус является наиболее высоким среди всех иных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность, за исключением Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Это единственный федеральный контрольный орган, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего федерального закона. В рамках задач, определенных названным законом, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы, методологии контрольной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, в Счетной палате образована Коллегия Счетной палаты. Этим достигается оптимальное и дифференцированное сочетание принятия коллективных и единоличных управленческих решений.
• Контрольные полномочия Счетной палаты согласно Закону распространяются на все государственные органы и учреждения в России, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения вне зависимости от видов и форм собственности. Кроме того, на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
• Вместе с тем в основе ее деятельности находится только контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (финансовый контроль). В связи с этим можно констатировать, что контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президента РФ, более многопрофилен, имеет значительно большее количество объектов и предметов контроля. Это практически все органы исполнительной власти страны и основные направления их работы.
• Счетная палата РФ использует различные формы и методы контроля (схожие с применяемыми КРУ Минфина, а также в ходе президентского контроля), в том числе направление запросов о предоставлении информации; осуществление оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, ревизий и проверок. Палата контролирует состояние президентского внутреннего и внешнего долга РФ, использование кредитных ресурсов, средств федеральных внебюджетных фондов, поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью, банковскую систему.
• В названном законе определено, что контрольные органы аппарата Президента, Правительства, федеральных министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетной палате Законом предписано по итогам проведенных контрольных мероприятий направлять органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций соответствующие представления, а в необходимых случаях - предписания.
• При проведении контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата, как и контрольный аппарат Президента, в пределах своей компетенции вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы, их представителей, а также (и в этом отличие) на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.
• Анализ организационно-правовых основ работы Главного контрольного управления и Счетной палаты позволяет сделать вывод об определенном совпадении задач, стоящих перед данными государственными контрольными органами, форм и методов их реализации.
• Контроль со стороны счетных палат распространен, как уже отмечалось, за рубежом. Так, в ФРГ федеральная Счетная палата после судебных органов осуществляет второй по значению вид контроля. Его практическое осуществление мало чем отличается от контрольной деятельности в других парламентских системах. Главное различие состоит в их принадлежности. В Австралии, Великобритании и США счетные палаты входят в парламенты и пользуются их политической поддержкой. В ФРГ же федеральная Счетная палата традиционно не входит ни в одну политическую структуру и имеет политически нейтральный характер.
• Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти в России, осуществляющие контрольную деятельность, образуются указами Президента РФ и действуют на основании положений об этих органах, утверждаемых указами главы государства и постановлениями Правительства РФ.
• К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих межотраслевой специализированный контроль, можно отнести, в частности, Министерство по антимонопольной политике РФ, контролирующее соблюдение антимонопольного законодательства, Президентский таможенный комитет РФ, осуществляющий таможенный контроль. Значительную роль в осуществлении специализированных видов государственного контроля играют различные инспекции. Эти органы не имеют статуса федеральных органов исполнительной власти и создаются в основном при министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Однако образуются они либо указом Президента РФ, либо постановлением Правительства, которыми утверждаются положения об этих инспекциях, как, например, Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России. Итак, президент РФ и Правительство РФ по вопросам, относящимся к их компетенции, осуществляют контроль за деятельностью органов федеральной службы безопасности соответственно через уполномоченные на это подразделения Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Палаты Федерального Собрания РФ в пределах их полномочий, определенных Конституцией РФ, осуществляют контроль за деятельностью указанных органов соответственно через Комитет по вопросам безопасности и обороны Совета Федерации Комитет по безопасности Государственной Думы. Контроль со стороны судебных органов выражается в рассмотрении ходатайств о проведении органами федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан, а также дел, возникающих из гражданско-правовых отношений, стороной в которых являются названные органы, и уголовных дел, расследованных следователями этих органов. Членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности предоставляются лишь в том объеме, который необходим для решения вопросов, входящих в компетенцию палат Федерального Собрания РФ. Не могут предоставляться сведения о методах осуществления контрразведывательной, оперативно-розыскной и разведывательной деятельности органов федеральной службы безопасности, о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, а также о штатных негласных сотрудниках, внедренных в иностранные спецслужбы и организации и в Организованные преступные группы, действующие на территории России. Не предоставляются также материалы Дел оперативного учета и следственных дел (последние не могут быть предоставлены в связи с тем, что порядок контроля и надзора за их расследованием определен уголовно-процессуальным законом, не предусматривающим парламентского контроля).
• Сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности (с учетом перечисленных выше ограничений), составляющие государственную тайну, предоставляются с соблюдением требований ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне".
• 1.3 Понятие и сущность парламентского контроля
• Глава 5 Конституции РФ раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено ст. 10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Парламентский контроль достаточно ограничен. За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета, а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума - нижней, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают, главным образом, из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов. Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат. На своих заседаниях палаты Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации. Большинство полномочий палат разграничено в Конституции исходя из характера представительства, заложенного в способе формирования палат, и их функционального назначения. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации. Отметим, что депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого избирательного права. Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания; 2) связанные с организацией деятельности палат; 3) по принятию федеральных законов.
• В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом. Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы ведения другой палаты. Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета. Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении. Палаты Федерального Собрания по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты. Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно толкование ее Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.
• Г лава II . Прокурорский надзор за исполнением федеральной служб ой безопасности законов РФ
• Прокурорский надзор является мощным инструментом обеспечения законности. Квалифицированное использование его возможностей выступает и весьма эффективным средством предупреждения нарушений законов. Остановимся на некоторых моментах становления прокурорского надзора за деятельностью отечественных спецслужб.
• История прокурорского надзора свидетельствует, что деятельность спецслужб с момента их создания находилась практически вне контроля со стороны каких-либо государственных органов будучи подотчетной напрямую высшему партийному руководству вначале РСФСР, а затем СССР. Так, Декрет ВЦИК от 28 октября 1918 г. 1 о ВЧК содержал указание на то, что она является органом Совета Народных Комиссаров (СНК) и работает в тесном контакте с наркоматами по внутренним делам и юстиции. Таким образом, формально ВЧК подчинялась СНК, однако фактически никакого реального механизма контроля за ее деятельностью со стороны правительства не существовало. С принятием Конституции РСФСР и учреждением на ее основе нового для советской России государственного института -- прокурорского надзора положение несколько изменилось. В соответствии с п. 9 Положения о прокурорском надзоре 1922 г СУ РСФСР. 1919. № 12. Ст. 130. 102 . на прокуратуру был возложен контроль за деятельностью органов ГПУ, однако на деле он осуществлялся в самом усеченном виде, что приводило к системе нарушений законности названными органами. На этом историческом этапе законодатель прямо шел на всемерный вывод органов ГПУ из-под прокурорского надзора. Так, постановлением ВЦИК от 16 октября 1922 г., не подлежащая оглашению часть которого объявлена приказом ГПУ № 266 1922 г., был ограничен предмет прокурорского надзора "по наблюдению за следствием и дознанием по делам политическим и обвинению в шпионаже исключительно наблюдением за точным соблюдением органами ГПУ правил, изложенных в ст.^ постановления ВЦИК от 6 февраля 1922 г." Эта правовая норма касалась порядка применения мер пресечения в отношении лиц, причастных к контрреволюционным преступлениям, бандитизму, шпионажу, хищениям на железнодорожных и водных путях сообщения, контрабанде и незаконному переходу границы. . Далее в постановлении ВЦИК от 16 октября 1922 г. указывалось: "По делам о всех остальных преступлениях подтвердить осуществление прокурорского надзора согласно предоставленным ему по закону правам в полном объеме со следующими лишь особенностями (курсив мой. -- А. С.):
• а) следствие по делам о должностных преступлениях сотрудников ГПУ (ст. 105--118 включительно Уголовного кодекса) производится при ближайшем участии прокурорского надзора, подлежит, однако, сосредоточению исключительно в органах ГПУ;
• б) органы ГПУ в изъятие из статей 207, 208 и 209 Уголовно-процессуального кодекса освобождаются от обязанности представлять направленные ими к прекращению дела по недостаточности улик или отсутствию состава преступления в суд и к прокурорскому надзору для утверждения.
• В изъятие из ст. 112 срок сообщения органам прокурорского надзора о всяком возбуждении органами ГПУ уголовного дела подлежит продолжению до двух недель".
• Фактически же органы прокуратуры, как отмечалось ранее, были почти полностью устранены от надзорной деятельности в отношении органов ГПУ (впоследствии -- НКВД СССР), при этом нарушения законности приняли настолько массовый характер, что в постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 17 ноября 1938 г. "Об арестах и прокурорском надзоре и ведении следствия" было прямо указано: "Органы прокуратуры со своей стороны не принимают необходимых мер к устранению... недостатков, сводя, как правило, свое участие в расследовании к простой регистрации и штампованию следственных материалов. Органы прокуратуры не только не устраняют нарушения революционной законности, но фактически узаконяют эти нарушения" Коровин В. В. Указ. соч. С. 154. . В дальнейшем, вплоть до распада СССР, несмотря на наличие соответствующей правовой базы (Конституция СССР, Положение о прокурорском надзоре в СССР), прокурорский надзор в отношении органов МГБ--КГБ продолжал существовать в формальном виде и ограничивался лишь надзором за исполнением законов при осуществлении этими органами предварительного следствия, а также деятельности, связанной с выдворением лиц, лишенных советского гражданства, иностранцев и лиц без гражданства, нарушающих правила пребывания в СССР. О надзоре за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной "и, тем более, контрразведывательной деятельности спецслужб не могло быть и речи. Прокурорский надзор по своей сущности представляет собой своеобразный надзорный процесс, направленный на своевременное выявление, предупреждение и устранение нарушений Закона специфическими правовыми средствами и регламентированный определенными правовыми нормами, совокупность которых образует систему правового регулирования такого процесса Подробнее об этом см.: Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д.: Изд-во Ростовского ун-та, 1987. . Все правовые нормы, входящие в названную систему, можно условно отнести к двум группам. В состав первой группы входят такие правовые нормы, которые регламентируют организацию прокуратуры как государственного института, конституционные основы ее функционирования; определяют цели и задачи прокурорского надзора; устанавливают структуру прокуратуры, полномочия прокуроров, порядок назначения на должности и освобождения от должностей прокуроров и следователей органов прокуратуры, порядок прохождения службы в органах прокуратуры, основы правовой и социальной защиты прокурорско-следственных работников. К данной группе относятся Конституция РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Вторую группу составляют нормативные правовые акты, направленные на регламентацию деятельности прокуроров по осуществлению различных направлений надзора и детализирующие права и обязанности прокурора применительно к этим направлениям. В эту группу входят ведомственные нормативные правовые акты -- приказы и указания Генерального прокурора РФ, а также прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, изданные в пределах их компетенции. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах их компетенции осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Традиционно выделяют ряд отраслей прокурорского надзора: надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и надзор за соответствием законам издаваемых данными органами правовых актов, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными объектами прокурорского надзора (общий надзор); надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключенных под стражу.
• В настоящее время надзорную деятельность в отношении органов федеральной службы безопасности осуществляют: в Генеральной прокуратуре РФ -- Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и Главная военная прокуратура; на местах -- военные прокуроры и прокуроры субъектов Российской Федерации. Компетенция военных и территориальных прокуроров в данной области прокурорского надзора установлена приказом Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. № 24 "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" (с изменениями, внесенными приказами Генерального прокурора РФ от 23 мая 1997 г. № 26, от 4 августа 1997 г. № 48, от 8 декабря 1998 г, № 88, от 9 ноября 1999 г. № 84). Согласно этому ведомственному нормативному правовому акту территориальные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в территориальных органах безопасности в отношении иных лиц, кроме военнослужащих, указанных в этом же приказе; военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами безопасности в войсках, территориальными органами безопасности и структурными подразделениями центрального аппарата ФСБ России, а также за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении ими оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия -- только по делам и материалам в отношении военнослужащих, военнообязанных, призванных на учебные и поверочные сборы, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил РФ и воинских формирований других министерств и ведомств в связи с преступлениями, совершенными при исполнении служебных обязанностей. Данный нормативный правовой акт не урегулировал с достаточной ясностью компетенцию прокуроров войсковых частей, т. е. прокуроров, осуществляющих надзорную деятельность в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), на особо важных и особорежимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особорежимных воинских частях в сфере надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. В вышеназванном приказе Генерального прокурора РФ содержатся две общие посылки, из которых усматривается, что:
• 1) органы федеральной службы безопасности не названы в числе объекта общего надзора;
• 2) на прокуроров войсковых частей возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в ЗАТО, на особо важных объектах, в особорежимных военно-строительных и воинских частях, согласно действующему перечню, по месту совершения преступления.
• Названные ЗАТО и объекты в оперативном отношении обслуживаются либо территориальными органами безопасности (ЗАТО и особорежимные объекты), либо органами безопасности в войсках. В обоих случаях общенадзорная деятельность входит в компетенцию военных прокуроров, поскольку изъятие установлено лишь в отношении органов военного управления и воинских частей, поднадзорных прокуратурам войсковых частей. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне" не рассматривает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках как органы военного управления. Несмотря на наличие условного наименования "войсковая часть", эти органы не могут рассматриваться как войсковые части, поднадзорные прокурорам войсковых частей, поскольку тот же самый приказ, как указывалось выше, признает их объектами надзорной деятельности территориальных и военных прокуроров. Наконец, определяя компетенцию территориальных прокуроров по надзору за исполнением законов органами федеральной службы безопасности при осуществлении оперативно-розыскной, деятельности, дознания и предварительного следствия, приказ Генерального прокурора РФ устанавливает изъятие только по субъектам -- физическим лицам, на которые направлена указанная деятельность (военнослужащие, военнообязанные, призванные на учебные и поверочные сборы, гражданский персонал Вооруженных Сил РФ в связи с совершением преступления по должности). При таких обстоятельствах можно сделать вывод, что прокуроры войсковых частей не пользуются надзорными полномочиями по осуществлению надзора в отношении органов федеральной службы безопасности. Однако заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим. Второе управление Генеральной прокуратуры РФ, которое возглавляет систему прокуратуры -- войсковые части, высказано иное мнение со ссылкой на то, что органы федеральной службы безопасности входят в состав органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах, поднадзорных прокурорам войсковых частей.

Подобные документы

Президентский, правительственный, парламентский контроль за исполнением федеральной службой безопасности законов; понятие, сущность, содержание, современное состояние контроля. Проблемы защиты гражданских прав и свобод, укрепления законности в стране.

курсовая работа , добавлен 18.03.2010


Анализ нормативно-правовой документации, законодательных актов с целью изучения сущности прокурорского надзора за исполнением законов Федеральной службой безопасности и Службы внешней разведки. Перечень оснований для проведения прокурорской проверки.

контрольная работа , добавлен 24.01.2011


Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, ее функции, место и роль в системе государственных органов. Понятие и сущность прокурорского надзора, его соотношение с другими видами государственного контроля и надзора.

презентация , добавлен 17.03.2014


Понятие, сущность и содержание государственного и общественного контроля предпринимательской деятельности. Сравнительно-правовой анализ законодательства о государственном надзоре. Прокурорский надзор и согласование проведения проверок органами контроля.

курсовая работа , добавлен 31.08.2013


Сущность, задачи и предмет надзора за исполнением законов о несовершеннолетних. Надзор прокурора за исполнением законов при применении к несовершеннолетним принудительных мер воспитательного воздействия. Участие прокурора в судебном разбирательстве.

курсовая работа , добавлен 21.01.2011


Понятие отрасли прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений.

реферат , добавлен 11.03.2009


Понятие государственного контроля. Соотношение правовых терминов "контроль", "надзор", "анализ", "мониторинг". Нормативная база. Основные стадии, функции, принципы, средства государственного контроля. Субъектная классификация государственного контроля.

курсовая работа , добавлен 17.03.2008


Прокурорский надзор как форма деятельности органов прокуратуры, обеспечивающая надзор за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина. Принцип единства, централизации, независимости, законности, гласности. Пути повышения эффективности надзора.

реферат , добавлен 04.12.2015


Сущность контроля и надзора в деятельности государственного управления, задачи прокурорского надзора, функции Прокуратуры Республики Беларусь. Административный надзор: понятие и содержание; осуществление контроля за соблюдением законодательства о труде.

курсовая работа , добавлен 08.11.2011


Направления деятельности органов прокуратуры РФ: виды, содержание, значение. Полномочия и правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.