ПОЛОЖЕНИЕ
о структуре, содержании, порядке подготовки,
рассмотрении и представлении Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации
заключения Счетной палаты Российской Федерации
на проект федерального закона
(протокол №
Москва, 2002 г.
I. Общие положения
1.1. Настоящее положение устанавливает:
Основные этапы подготовки и проведения комплекса экспертно-аналитических мероприятий и проверок формирования проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», результаты которых позволяют подготовить заключение Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» (далее – заключение Счетной палаты);
Структуру и содержание заключения Счетной палаты;
Основные положения заключения Счетной палаты (сводная часть) и заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлениям деятельности Счетной палаты Российской Федерации, возглавляемым аудиторами Счетной палаты Российской Федерации (далее – заключение Счетной палаты по направлениям деятельности);
Порядок рассмотрения и представления заключения Счетной палаты Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума).
1.2. Заключение Счетной палаты подготавливается в соответствии со статьей 195 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 2, 9 и 20 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".
1.3. Заключение Счетной палаты формируется в соответствии со структурой, предусмотренной настоящим Положением, в установленном формате.
Заключение Счетной палаты состоит из трех разделов:
Раздел 1 – заключение Счетной палаты (сводная часть) подготавливается под руководством заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты в объеме до 100 страниц машинописного текста Инспекцией сводного контроля совместно с инспекциями, осуществляющими контроль за формированием федерального бюджета по направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты;
Раздел 2 – заключения Счетной палаты по направлениям деятельности подготавливаются в объеме до 25 страниц машинописного текста аудиторами Счетной палаты в пределах компетенции, определенной Содержанием направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации, утвержденным постановлением Коллегии Счетной палаты от 9 июня 2001 года № 3 (далее – Содержание направлений деятельности Счетной палаты);
Раздел 3 – приложение подготавливается под руководством заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты Инспекцией сводного контроля совместно с инспекциями, осуществляющими контроль за формированием федерального бюджета по направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты.
1.4. Заключение Счетной палаты подготавливается на основе:
Результатов проверки и анализа обоснованности проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2003 год, наличия и состояния нормативно-методической базы их формирования в главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса , осуществленных в соответствии с планом работы Счетной палаты на 2002 год, утвержденным решением Коллегии Счетной палаты от 01.01.01 года (протокол (283), по программе утвержденной решением Коллегии Счетной палаты от 5 апреля 2002 года протокол №;
Итогов проверки и анализа проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», а также материалов и документов, представленных Правительством Российской Федерации с проектом данного федерального закона в соответствии со статьями 192 и 193 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
Результатов оперативного контроля за исполнением федерального бюджета за 2001 и предыдущие годы, за январь-июнь 2002 года, заключений Счетной палаты на проекты федеральных законов об исполнении федерального бюджета за 1999 и 2000 годы, результатов комплекса проверок исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год», тематических проверок за прошедшие период;
Анализа статистической и иной информации о социально-экономическом развитии и финансовом положении Российской Федерации за предыдущие годы и истекший период 2002 года.
1.5. При подготовке заключения Счетной палаты особое внимание уделяется:
Проверке и анализу исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета на 2003 год;
Проверке и анализу формирования федерального бюджета на 2003 год в разрезе групп, подгрупп, статей и подстатей классификации доходов, разделов и подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации и главных распорядителей средств федерального бюджета;
Проверке и анализу соответствия проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации (статьи 28, 35, 42, 48, 50, 53, 65, 67, 76, 78, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 92, 93, 94, 98, 106, 108, 115, 116, 124, 125, 130, 132, 134, 135, 136, 137, 141, 142, 161, 165, 172, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 192, 193, 197 и другие) и иных законодательных актов;
Анализу законодательных актов, действие которых приостанавливается в связи с принятием федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»;
Реализации положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» и Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2003 год» в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»;
Анализу проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» в части достижения параметров и обеспечения соответствия данного законопроекта критериям Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, проекта Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года.
Анализу текстовых статей, содержащихся в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год».
1.6. Общее руководство подготовкой заключения Счетной палаты осуществляется Председателем Счетной палаты.
1.7. При проведении экспертизы и анализа проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» в Минэкономразвития России, Минфине России и подготовке заключения Счетной палаты в целом необходимая координация взаимодействия аудиторов Счетной палаты и структурных подразделений аппарата Счетной палаты на основе Содержания направлений деятельности Счетной палаты обеспечивается заместителем Председателя Счетной палаты.
1.8. Календарные сроки подготовки представления заключения Счетной палаты устанавливаются исходя из сроков, устанавливаемых соответствующим распоряжением Председателя Государственной Думы.
2. Основные этапы подготовки заключения Счетной палаты
2.1. Основными этапами подготовки и проведения экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, позволяющих подготовить заключение Счетной палаты, являются:
Подготовка программ и иных распорядительных документов, необходимых для проведения экспертно-аналитических мероприятий и проверок;
Проверки и анализ обоснованности проектов федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2003 год, наличия и состояния нормативно-методической базы их формирования, осуществленных в соответствии с планом работы Счетной палаты на 2002 год, в главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса;
Проверка и анализ проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», а также материалов, представленных Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и в процессе его рассмотрения;
Подготовка и представление аудиторами Счетной палаты материалов к заключению Счетной палаты (сводной части);
Подготовка и представление аудиторами Счетной палаты заключения Счетной палаты по направлениям деятельности;
Подготовка и рассмотрение заключения Счетной палаты в целом.
14) проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2003 год;
15) проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на 2003 год;
16) проект структуры государственного внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в 2003 году;
17) проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на 2003 год;
18) предложения по индексации минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат , денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих, а также предложениями по порядку индексации (повышения) оплаты труда работников организаций бюджетной сферы;
19) перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на 2003 год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию (проверка и анализ);
20) проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах;
21) проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2003 год (проверка и анализ)*;
22) проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации";
23) проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на 2003 год.
2.4.2. Документы и материалы, представляемые Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в процессе рассмотрения проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003» в соответствии со статьей 193 Бюджетного кодекса Российской Федерации:
1) оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2002 год и консолидированного бюджета Российской Федерации за 2001 год;
2) проекты программ предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на 2003 год и отчет о предоставлении гарантий Правительства Российской Федерации за истекший период 2002 года;
3) проект программы предоставления средств федерального бюджета на 2003 год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за 2001 год и истекший период 2002 года;
4) предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец 2003 года;
5) проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 год.
2.5. Проект заключения Счетной палаты Российской Федерации формируется в соответствии со следующей структурой:
Раздел 1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» (сводная часть)
1. Общие положения
2. Макроэкономические условия формирования проекта федерального
3. Доходы проекта федерального бюджета
4. Расходы проекта федерального бюджета
5. Программная часть проекта федерального бюджета
6. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней
7. Целевые бюджетные фонды
8. Государственный долг, обслуживание и погашение долговых
обязательств, государственные заимствования
9. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных
внебюджетных фондов
10. Замечания и предложения к статьям проекта федерального закона
«О федеральном бюджете на 2003 год»
11. Выводы и предложения
Раздел 2. Заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлениям деятельности Счетной палаты Российской Федерации, возглавляемым аудиторами Счетной палаты Российской Федерации
1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета (аудитор)
2. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю за учетом, приватизацией и управлением государственной собственность ю (аудитор)
3. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на международную деятельность (аудитор)
4. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю за государственным долгом , Центральным банком Российской Федерации и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях (аудитор)
5. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на государственное управление , судебную власть, органы государственной безопасности, прокуратуры и юстиции (аудитор)
6. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на правоохранительную деятельность, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (аудитор) (секретно)
7. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны (аудитор) (секретно)
8. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на сельское хозяйство и рыболовство, охрану окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорологию , картографию и геодезию (аудитор)
9. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на промышленность, энергетику и строительство, транспорт, дорожное хозяйство , связь и информатику (аудитор)
10. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение (аудитор)
11. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней (аудитор)
12. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» по направлению деятельности по контролю расходов федерального бюджета на социальную политику, средства массовой информации и за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов (аудитор)
Раздел 3. Приложение к заключению Счетной палаты
1. Предложения Счетной палаты Российской Федерации по внесению изменений и дополнений в проект текстовых статей федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год».
3. Рассмотрение и представление заключения
3.1. Проект заключения Счетной палаты вносится на рассмотрение и утверждение Коллегии Счетной палаты. При наличии высказанных на заседании Коллегии Счетной палаты замечаний и предложений заключение Счетной палаты дорабатывается Инспекцией сводного контроля совместно с инспекциями, осуществляющими контроль за формированием федерального бюджета по направлениям деятельности Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты.
3.2. После доработки заключение Счетной палаты подписывается Председателем Счетной палаты и направляется в Государственную Думу и Совет Федерации.
3.3. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» в первом чтении в соответствии со статьей 201 Бюджетного кодекса Российской Федерации с докладом выступает Председатель Счетной палаты. Доклад Председателя Счетной палаты основывается на заключении Счетной палаты, утвержденном Коллегией Счетной палаты.
Председатель Счетной палаты
Российской Степашин
Заключение формируется в следующем формате: шрифт Times New Roman (обычный) № 12, поля: верхнее – 2 см, нижнее – 2 см, левое – 3 см, правое – 1,5 см, интервал междустрочный – 1,5.
Примерные календарные сроки и график подготовки и утверждения заключения Счетной палаты приведен в приложении 1 к настоящему Положению.
Состав ответственных за проверку и анализ соответствующих материалов и документов приведен
в приложении 5 к настоящему положению.
* Заключения Счетной палаты на проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондах представляются отдельно в Государственную Думу и Совет Федерации.
Форма приложения 1 к заключению Счетной палаты на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» приведена в приложении 4 к настоящему Положению.
Является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности она руководствуется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» (№41 ФЗ от05.04 2013 г в ред. 2016 г. .). Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Под организационной независимостью понимается ее самостоятельность как органа: она не входит в состав ни одной из палат Федерального Собрания. Под функциональной независимостью понимается несовпадение функций Счетной палаты и Федерального Собрания.
Основные задачи Счетной палаты - контроль своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Таким образом, предметом контроля Счетной палаты являются средства федерального бюджета и федеральная собственность.
Счетная палата проводит комплексные ревизии и тематические проверки, в ходе которых на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности может выявляться нецелевое использование средств федерального бюджета. Палата проводит финансовую экспертизу законопроектов и других нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета, бюджетных и внебюджетных фондов или предусматривающих расходы, покрываемые из этих источников или влияющих на их формирование и использование. В соответствии со ст. 3 Закона «О Счетной палате Российской Федерации» Палата контролирует исполнение федерального бюджета на основе принципов законности (руководствуясь Конституцией РФ, федеральными законами, актами о финансовом контроле и др.), объективности (контроль не по субъективным мотивам), независимости (не подчиненность, а подотчетность Федеральному Собранию) и гласности (результаты ревизий доводятся до сведения проверяемых организаций и публикуются в открытой печати).
Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты предусматривает организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году, проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата вправе проводить проверки во всех государственных органах и учреждениях, в федеральных внебюджетных фондах, а также в органах местного самоуправления, на предприятиях, в организациях, банках, страховых компаниях и в других финансово-кредитных учреждениях, их союзах, ассоциациях и иных объединениях вне зависимости от видов и форм собственности, в общественных объединениях, негосударственных фондах и негосударственных некоммерческих организациях, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, или имеют предоставленные федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и прочие льготы и преимущества.
Контрольную деятельность Счетная палата проводит посредством комплексных ревизий и тематических проверок, по итогам которых составляется отчет. За достоверность данных отчета должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность. Палата направляет проверяемой организации представление, содержащее основные результаты проверки или ревизии, а в случаях нарушений, наносящих государству прямой ущерб и требующих безотлагательных мер, дает обязательные к исполнению предписания для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой вправе приостанавливать операции по счетам проверяемой организации.
Центральный банк Российской Федерации (Банк России)
Является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов. Главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Текущий контроль Банка России представлен в виде проверок кредитных организаций и их филиалов, последующий контроль - в виде анализа и прогнозирования состояния экономики страны в целом и по регионам, прежде всего состояния денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений.
Банк России имеет право запрашивать у кредитных организаций и получать от них необходимую информацию о деятельности, разъяснения по представленной информации; для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа экономической ситуации запрашивать необходимую информацию у федеральных органов исполнительной власти; по результатам проверок направлять организациям обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применять установленные законом санкции по отношению к нарушителям.
. Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)
Обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
В число основных задач Минфина России входят:
Разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;
осуществление в пределах своей компетенции предварительного, текущего и последующего государственного финансового контроля.
Задачи контрольно-ревизионной системы Минфина России:
Усиление контроля за целевым использованием государственных средств, особенно за использованием средств федерального бюджета, выделяемых субъектам Федерации;
Во взаимодействии с другими контролирующими органами (Контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой Российской Федерации, органами Федерального казначейства, правоохранительными и финансовыми органами) проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности министерств, ведомств и подведомственных им организаций, сквозных проверок использования средств, выделяемых для финансирования отраслей народного хозяйства и федеральных программ, повышение результативности проверок и др.
В области государственного финансового контроля контрольно-ревизионная система Минфина России выполняет следующие основные функции:
Проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;
Контролирует в установленном порядке рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
Проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов;
Организует ревизии и финансовые проверки по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В процессе контроля за использованием средств федерального бюджета учреждениями и организациями контрольно-ревизионная система Минфина России основное внимание уделяет проверкам:
Правильности планирования ассигнований на содержание учреждений и финансирование отдельных мероприятий;
Финансовой дисциплины;
Сохранности денежных средств и материальных ценностей;
Соблюдения действующих правил ведения бухгалтерского учета и отчетности об исполнении смет доходов и расходов. Контролирующие органы Минфина России при реализации стоящих перед ними задач используют действующую правовую базу (Бюджетный кодекс РФ, положение о МФ РФ, положение о федеральной службе финансово–бюджетного надзора – Постановления Правительства РФ № 278 от 15.06.2004 г., Приказ МФ РФ № 42Н от 29.08.2016г., Постановление Правительства РФ № 703 от 13.07..12.2015 г., Кодекс РФ от административных правонарушениях). В пределах своей компетенции они проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, рационального и целевого использования средств государственных внебюджетных фондов, целевых бюджетных фондов и других федеральных средств.
В процессе государственного финансового контроля Минфин России имеет право:
Запрашивать у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и организаций данные, необходимые для контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета;
Проводить совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации экспертизу технико-экономических проектов, представляемых в качестве обоснований для выделения средств на инвестиции;
Ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;
Взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» установлено проводить ревизии и проверки поступлений и расходования бюджетных средств не реже одного раза в год. Результаты ревизий и Проверок финансово-хозяйственной деятельности оформляются актом, в котором отражаются документально подтвержденные данные. Выявленные нарушения и недостатки указываются в акте проверки, и дается ссылка на соответствующие законы или нормы.
1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и иными актами законодательства Российской Федерации.
При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 28 июня 2012 года, содержащих основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2013 -2015 годах, долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегических целей развития страны, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
При подготовке Заключения использованы результаты 61 проверки и экспертно-аналитического мероприятия, проведенных в 71 субъекте бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий составлен 81 акт (заключение).
Проанализирована работа Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, иных субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета по составлению прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов и показателей проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - законопроект), проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов основных показателей.
1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов характеризуются продолжающимся экономическим ростом, дальнейшим сокращением численности безработных при нестабильном состоянии мировой экономики, обусловливающем сохранение значительного оттока капитала из страны, высокую волатильность курсовой динамики рубля по отношению к доллару США с общей тенденцией к его ослаблению, а также снижением темпов роста в отдельных секторах экономики.
Снижения цен на нефть марки "Юралс" и на природный газ на мировых рынках, обусловленные возможным замедлением роста или рецессией мировой экономики;
Недостижения прогнозируемых значений объемов и темпов роста ВВП, в том числе из-за возможных трудностей привлечения финансовых ресурсов для обеспечения планируемого увеличения внутреннего спроса;
Недостижения прогнозируемого роста инвестиционной активности из-за сохранения высокой зависимости темпов роста инвестиций в основной капитал от динамики инвестиций топливно-энергетического и транспортного комплексов;
Недостижения целевых уровней инфляции, связанные с возможным ростом цен на продовольствие на мировых рынках и увеличением цен и тарифов на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий сверх прогнозируемого уровня;
В прогнозных материалах не представлены подходы к решению поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах задачи по формированию "эффективной системы управления рисками". Необходимо активизировать работу по созданию системы управления макроэкономическими и отраслевыми рисками на основе формирования комплекса опережающих индикаторов в целях заблаговременного предотвращения или нивелирования воздействия негативных изменений в мировой финансово-экономической системе на социально-экономическое развитие Российской Федерации.
Требуется повысить эффективность инвестиций в основной капитал, имея в виду их направленность на совершенствование структуры экономики, общий рост производительности труда.
В структуре экспорта доля минеральных продуктов и металлов сохраняется на высоком уровне, что фактически закрепляет сырьевую направленность экспорта.
Требует дополнительного обоснования и согласования представленная в материалах прогноза и в проекте Основных направлений денежно-кредитной политики оценка объемов и тенденций изменения показателя чистого ввоза/вывоза капитала частным сектором на 2012 - 2015 годы.
Прогнозируемая динамика показателей, характеризующих жизненный уровень населения, не способствует активному сокращению численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.
Сопоставление прогнозов Правительства Российской Федерации и ведущих международных экономических организаций свидетельствует о том, что позиции России относительно экономически развитых стран по важнейшим макроэкономическим параметрам в ближайшей перспективе качественно не улучшатся. Кроме того, Россия заметно уступает по динамике макроэкономических показателей ряду развивающихся стран, в том числе и некоторым странам СНГ.
2.1. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (далее - прогноз) характеризуются продолжающимся экономическим ростом, дальнейшим сокращением численности безработных. Однако нестабильный характер текущего состояния мировой экономики оказывает негативное влияние на ценовую конъюнктуру на основные товары российского экспорта и в целом на экономику страны, что выражается в сохранении значительного оттока капитала, высокой волатильности курсовой динамики рубля по отношению к доллару США с общей тенденцией к его ослаблению, а также в замедлении темпов роста в отдельных секторах экономики. Нерешенность долговых проблем ряда европейских стран способствовала дальнейшему развитию кризисных явлений на мировых финансовых рынках, которые в совокупности с ожиданиями замедления экономического роста в странах с формирующимися рынками, в частности, в Китае, Индии, Бразилии, и неустойчивым характером развития экономики США формировали высокую вероятность реализации угрозы рецессии мировой экономики.
По прогнозу, номинальный объем ВВП на 2012 год оценивается в размере 61 238,0 млрд. рублей, что на 648,0 млрд. рублей, или на 1,1%, выше предусмотренного Федеральным законом N 371-ФЗ (с изменениями) (60 590,0 млрд. рублей). Темп роста ВВП увеличен на 0,1 процентного пункта до 103,5%, а индекс-дефлятор ВВП - на 1 процентный пункт до 108,4%.
Ожидаемая среднегодовая мировая цена на нефть марки "Юралс" в 2012 году составляет 109 долларов США за баррель и на 6 долларов США за баррель (на 5,2%) ниже уровня, установленного в расчетах к Федеральному закону N 371-ФЗ с изменениями (115 долларов США за баррель), а среднеконтрактная цена на природный газ (включая страны СНГ) - 348 долларов США за тыс. куб. метров, что на 35 долларов США за 1 тыс. кубических метров (на 9,1%) ниже значения, установленного указанным Федеральным законом (383 доллара США за тыс. куб. метров).
Цена на нефть марки "Юралс" на мировом рынке в среднем за январь - сентябрь 2012 года составила 111,02 доллара США за баррель по сравнению с 109,48 доллара США за баррель в январе - сентябре 2011 года и 109,34 доллара США за баррель в среднем за 2011 год, но ее текущий уровень на 3,5% ниже среднегодовой прогнозной цены на нефть в 2012 году, учтенной в расчетах к Федеральному закону N 371-ФЗ (с изменениями) (115 долларов США за баррель). Отмечавшееся в апреле - июне текущего года снижение цен на нефть на мировом рынке было обусловлено обострением ситуации в финансовой сфере в ряде европейских стран и переводом средств инвесторов с высоковолатильных сырьевых рынков в другие менее рискованные инструменты. В июне текущего года цена на нефть марки "Юралс" снизилась до минимального значения (93,44 доллара США за баррель) начиная с января 2011 года (93,8 доллара США за баррель).
Среднеконтрактная цена на природный газ (включая страны СНГ) за январь - июнь 2012 года составила 351,3 доллара США за 1 тыс. куб. метров по сравнению с 307,9 доллара США за 1 тыс. куб. метров в январе - июне 2011 года и 339 долларами США за 1 тыс. куб. метров в среднем за 2011 год и ее уровень на 31,7 доллара США за 1 тыс. куб. метров, или на 8,3%, ниже цены, учтенной в расчетах к Федеральному закону N 371-ФЗ (с изменениями) (383,0 доллара США за 1 тыс. куб. метров).
Ухудшение внешнеторговой конъюнктуры на ряд основных товаров российского экспорта привело к замедлению роста объемов экспорта товаров, который по стоимости в январе - июле 2012 года по сравнению с соответствующим периодом 2011 года увеличился на 5,2% (в январе - июле 2011 года - на 30,8%).
Объем импорта товаров в январе - июле 2012 года увеличился на 4,7% (в январе - июле 2011 года - на 40,7%). Сальдо торгового баланса за январь - июль 2012 года по сравнению с январем - июлем 2011 года увеличилось на 6,1% и составило 120,2 млрд. долларов США.
В январе - сентябре 2012 года, по оценке Банка России, вывоз капитала частным сектором превысил ввоз на 57,9 млрд. долларов США, что на 12,4 млрд. долларов США больше, чем в январе - сентябре 2011 года.
Международные резервы Российской Федерации увеличились за январь - август 2012 года на 15,9 млрд. долларов США, или на 3,2%, и составили по состоянию на 1 сентября 2012 года 514,6 млрд. долларов США, без учета средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния уменьшились на 18,4 млрд. долларов США, или на 4,8%, и составили 368,3 млрд. долларов США.
Сахалинский шельф.
Материалы Счетной Палаты РФ. 25.02.00.
Отчет Счетной палаты Российской Федерации
о результатах комплексной проверки использования государственной собственности, предоставленной на основе права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности на возмездной основе, в части уплаты налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″ и выполнения представлений Счетной палаты, принятых на Коллегии Счетной палаты РФ 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» на предприятиях и организациях Сахалинской области
VII. Предложения:
1. Продолжить настоящие контрольные мероприятия с целью определения на основании платежных документов оператора Соглашения:
– затрат оператора, подлежащих возмещению в соответствии с подрядными контрактами оператора, в том числе фактических затрат компании «Сахалин Энерджи» на покупку платформы «Моликпак»,
– доли затрат оператора, подлежащих возмещению, в соответствии с подрядными контрактами оператора, заключенными с российскими производителями товаров и услуг.
2. Направить представление Правительству Российской Федерации по вопросам устранения выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений и недостатков с предложениями:
– привести правительственные нормативные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» и принять меры по приведению в соответствие с указанными требованиями ведомственных нормативных правовых актов;
– обеспечить возмещение федеральному бюджету сумм платежей при пользовании недрами (бонусы) в соответствии с Соглашениями «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″;
– привести в соответствие с Законом Российской Федерации «О недрах» Договор от 7 апреля 1997 года между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о распределении российской доли доходов между федеральным бюджетом и Сахалинской областью при реализации Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″;
– обеспечить поступление платежей в федеральный бюджет за пользование недрами применительно к Соглашениям «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″;
– рассмотреть вопрос о финансировании российской стороной своей доли по Соглашению «Сахалин-1″;
– обеспечить в соответствии с действующим российским законодательством и условиями Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″ предъявление к инвесторам указанных Соглашений требований, пресекающих возможность искусственного сдерживания освоения месторождений, а в случае неисполнения данных требований применять меры, предусмотренные Соглашениями, в том числе в судебном порядке;
– обеспечить постоянный контроль со стороны Правительства Российской Федерации или уполномоченных им органов за подготовкой и реализацией соглашений о разделе продукции;
– рассмотреть вопрос о включении в состав уполномоченного государственного органа по Соглашению «Сахалин-1″ представителей Минфина России, федеральных налоговых органов, а также специалистов, владеющих международной практикой бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности;
– обеспечить предъявление к инвесторам Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″ требований в соответствии с условиями указанных Соглашений и действующим российским законодательством в части предоставления годовых смет расходов, годовых отчетов и ведения (в том числе, на русском языке) записей в бухгалтерских регистрах, хранения первичных документов на территории Российской Федерации, проведения ежегодных аудиторских проверок, а в случае неисполнения данных требований применять меры, предусмотренные Соглашениями, в том числе в судебном порядке;
– обеспечить создание информационной базы на весь комплекс оборудования, материалов, услуг, требующихся при реализации соглашений о разделе продукции;
– обеспечить защиту интересов российских производителей оборудования и услуг, используемых при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе введением мер тарифного и иного регулирования;
– обеспечить гарантии 70-процентного уровня российского участия в проекте по Соглашению «Сахалин-2″.
3. Направить информационное письмо в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о правовой оценке действий должностных лиц Минтопэнерго России и Минфина России при решении вопроса о распределении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части бонусов по Соглашениям о разделе продукции «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″.
4. Направить настоящий отчет в Государственную Думу и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Во избежание дублирования недостатков соглашений «Сахалин-1″ и «Сахалин-2″ во вновь заключаемых соглашениях о разделе продукции и в целях обеспечения защиты интересов Российской Федерации при заключении и реализации таких соглашений Счетная палата Российской Федерации считать целесообразным предложить Федеральному Собранию Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» изменений и дополнений, учитывающих следующие требования.
1. Отношения недро– и природопользования, возникающие у инвестора с государством при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе в связи с выполнением органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации контрольных и надзорных функций, должны регулироваться законодательством Российской Федерации на момент заключения соглашения, а не только текстом соглашения. В противном случае российская сторона должна либо переписывать в соглашения все российское законодательство, либо часть норм российского законодательства может оказаться необязательной для недропользователя, как это произошло на Сахалине.
2. В случае изменения российского законодательства в части техники безопасности, экологических и иных требований новые нормы должны быть обязательны для недропользователя (в отличие от ситуации, сложившейся на Сахалине со сливом буровых растворов), хотя при этом он должен иметь право на справедливую компенсацию дополнительных затрат (частичную компенсацию недополученной прибыли), определяемую по согласованию сторон или по решению суда.
3. Установить законом порядок формирования, структуру и ограничения на затраты инвестора, подлежащие возмещению российским сырьем, в том числе ограничения по их абсолютной величине в процентах от стоимости добытого сырья (во избежание ситуации, сложившейся на Сахалине, когда в расходы инвестор вправе вписывать все, что угодно, без каких-либо ограничений).
4. Ввести требование, обеспечивающее выбор инвестором поставщиков оборудования и услуг и заключение контрактов исключительно на конкурсной основе, причем только по одному переменному параметру, при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях, либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии единой формулы (с весовыми коэффициентами по каждому переменному параметру), сводящей переменные параметры к скаляру. Отсутствие четких требований конкурсности создает неограниченную возможность принятия произвольных решений.
5. Исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования «по срокам поставки», заменив его требованием соблюдения сроков, устанавливаемых согласованными программами ведения работ.
6. Исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования «по качеству», заменив требованием по соотношению «цена/качество» или установив четкие требования по качеству (соответствие стандартам и т.п.) как граничные условия.
7. Ввести требование, гарантирующее протекцию российскому машиностроению при проведении конкурса, в том числе исключить возможность освобождать операторов соглашения, а также юридических лиц, участвующих в выполнении работ по соглашению, от взимания таможенных пошлин, НДС и акцизов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации товаров и услуг.
8. Установить санкции к недропользователю за несоблюдение квоты по размещению на российских предприятиях заказов на оборудование, материалы и услуги и оговорить временные интервалы (квартал, год), в течение которых обеспечивается 70-процентный уровень квоты.
9. Предусмотреть систему санкций к недропользователю за несоблюдение требований к ведению бухгалтерского учета и отчетности, а также за необеспечение ведения документации на русском языке и хранения документации на территории Российской Федерации.
10. Установить требование проведения ежегодного государственного аудита финансово-хозяйственной деятельности недропользователя, утверждения годового плана работ, предполагаемых смет затрат, а также отчета об исполнении плана работ и фактических затрат.
11. Исключить возможность вводить в действие заключенные без конкурса соглашения решениями органов исполнительной власти, без публичного обсуждения и утверждения федеральными законами.
12. Исключить право исполнительной власти самостоятельно, без публичного обсуждения и решения Федерального Собрания, переводить на режим соглашений о разделе продукции участки недр, включающие месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 миллионов тонн в условиях, когда никакой федеральный закон не препятствует разделению месторождений на любое количество мелких участков.
13. Установить, что в перечни участков недр для разработки на основе соглашений о разделе продукции включаются только те участки, в отношении которых, наряду с обоснованием Правительства Российской Федерации, имелись бы заключения Счетной палаты Российской Федерации. Установить, что соглашения о разделе продукции заключаются при обязательном наличии на проекты этих соглашений заключений Счетной палаты Российской Федерации (в обоих случаях речь не идет об обязательности именно положительного заключения, но важно требование рассмотрения заключения Счетной палаты при принятии решения с тем, чтобы потом никто не мог ссылаться на то, что последствия решений невозможно было предвидеть).
14. Исключить возможность признания в качестве оснований для перевода участков недр на соглашения о разделе продукции «обязательств Российской Федерации» и результатов конкурсов по предоставлению участков недр в пользование на условиях раздела продукции, т.е. исключить фактически возникающее принуждение Федерального Собрания соглашаться со всеми незаконно осуществленными действиями Правительства Российской Федерации.
15. Обязать инвестора осуществлять (в течение трех календарных месяцев с даты подписания соглашения) страхование рисков неисполнения им своих финансовых и иных обязательств по соглашению о разделе продукции, а также рисков, связанных с последствиями аварий (разливы нефти и нефтепродуктов и т.п.); установить законом порядок определения сумм страхования, а также требования, которым должны удовлетворять соответствующие страховые компании.
16. Установить законом порядок формирования и использования ликвидационного фонда, используемого недропользователем с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и т. д.), связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции.
Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации
Ю.Ю.Болдырев
