В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство разрабатывает и представляет Гос. Думе фед. бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Оно разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление внутренним и внешним долгом России; осуществляет в соответствии с Конституцией, федеральными законами, нормативными указами Президента валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
Финансовая политика Правительства направлена на устранение главных причин инфляции, нейтрализацию ее разрушительного влияния на экономику и благосостояние людей. Для этого предусматривается прямое государственное регулирование, включающее: сокращение и ликвидацию дефицитного бюджета; ужесточение контроля за его исполнением и величиной государственного долга; сокращение объемов субсидий и дотаций; перерегистрацию и пересмотр налоговых льгот и др.
Бюджетная политика - ключевое звено экономической политики государства. От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят уровень социальной защиты граждан, инвестиционные возможности государства, степень влияния на международной арене и даже предпринимательская активность граждан.
Государство для осуществления возложенных на него задач и функций должно располагать собственными финансовыми ресурсами. Решающее значение в доходах государства имеют налоги и сборы.
Основы государственного управления в сфере федеральных налогов и сборов закреплены в Конституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Федеральных законах.
Кредитование - вид банковских операций, сущность которых заключается в выдаче на определенный срок возвратных денежных средств под определенные проценты. Банковская система России, занимающаяся кредитованием, включает в себя Центральный банк, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.
Важным шагом в совершенствовании организации работы в области финансов и кредита явился ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. Предмет его регулирования составляют отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, банковских услуг, страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг.
Отношения между кредитной организацией и государством характеризуются тем, что кредитная организация не отвечает по обязательствам государства и наоборот; органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Основными направлениями гос. денежно-кредитной политики являются: укрепление рубля, финансовая стабилизация, низкая инфляция, адаптация субъектов экономики, особенно банков, к новой ситуации и поиск ими неинфляционных факторов роста экономики.
Органы управления в сфере финансовой деятельности
Минфин является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке гос. политики и нормативному правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения гос. службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Фед. налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов.
Фед.казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Центральный банк РФ подотчетен Гос. Думе РФ. Его функции и полномочия предусмотрены Конституцией и Федеральным законом, является органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования и банковского надзора.
Фед. служба по финансовым рынкам находится в ведении Правительства, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков органы
Большое значение имеет организация регулирования и управления в сфере финансовых отношений, включающая в себя бюджетные, налоговые, банковские, кредитно-инвестиционные и иные аспекты. Причем нормы административного права применительно к статусу органов, процедурам и т.п. тесно переплетаются с нормами бюджетного, налогового, банковского законодательства (См.: Сборник финансового законодательства РФ, Тома I, II. - М.: 2000). Федеральные законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», «О бухгалтерском учете», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ежегодные законы о федеральном бюджете, законы субъектов Федерации о бюджетах и особенно бюджетный кодекс создают легальную почву для действий в данной сфере.
Особое значение приобретают проблемы бюджетного федерализма. Вокруг бюджета концентрируются во многом административно-правовые средства (См. подробно: Бюджетное устройство в Российской Федерации. - М.: 1997).
Правительство одобрило Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Основными задачами Программы являются: 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение <(нефинансируемых мандатов»;
3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
В настоящее время бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента системы, межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (рас-ходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы, межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджет-ных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых федеральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в т.ч. - за счет заимствований) безнадежную задолженность.
Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо: - четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;
Обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
Сократить, а в перспективе - ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;
Законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия» - права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:
Одновременно в Бюджетном кодексе должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:
1) субсидиарностъ (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реа^шзации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).
В общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения), что } предотвращает возникновение «нефинансируемых мандатов».
Использование регуляторов трех уровней:
1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;
3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, «Кодекс лучшей практики» и др.).
Обязательные федеральные требования следует ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т.д.).
Большой объем деятельности осуществляют Минфин РФ, министерства финансов республик и департаменты и управления финансов других субъектов Федерации. Их полномочия определяются как вышеназванными законами, указами, правительственными актами, так и соответствующими положениями. Главное - организация работы по подготовке проекта бюджета и исполнение его доходной и расходной статей, регулирование бюджетной деятельности всех организаций, проверка правильности финансовых операций, оперативное регулирование внутри-федеральных бюджетных отношений.
Действует также единая централизованная система органов федерального казначейства, состоящая из Главного управления федерального казначейства Минфина РФ и подчиненных ему территориальных органов - по субъектам Федерации, городам и районам. Положение о федеральном казначействе утверждено 27 августа 1993 г.
Главными задачами органов казначейства являются: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы; регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств; сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление законодательным и исполнительным органам государственной власти РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по бюджету РФ, о государственных {федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ; управление и обслуживание совместно с ЦБР и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ; разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций.
В соответствии с задачами, возложенными на казначейство, Главное управление федерального казначейства: а) организует бюджетное и финансовое исполнение бюджета РФ и финансовое исполнение государственных (федеральных) внебюджетных фондов; б) руководит работой территориальных органов федерального казначейства; в) доводит до территориальных органов федерального казначейства размеры, ассигнований из бюджета РФ по обслуживаемым этими органами территориям РФ; г) ведет сводный реестр распорядителей средств бюджета РФ, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств; д) организует распределение в установленных размерах между бюджетом РФ и бюджетами субъектов Федерации, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам; е) осуществляет управление доходами и расходами бюджета РФ и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства РФ.
Управление в сфере налоговых отношений представляет собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей. Законы о Государственной налоговой службе и о федеральных органах налоговой полиции определяют статус этих органов, их права и обязанности, взаимоотношения с другими государственными органами, с плательщиками налогов. Обе службы построены по территориальному принципу.
Федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности РФ. Задачами федеральных органов налоговой полиции являются: выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. О выявленных при этом других экономических преступлениях органы налоговой полиции обязаны проинформировать соответствующие правоохранительные органы; обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Федеральные органы налоговой полиции являются централизованной системой органов налоговой полиции с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и директору ФСНП РФ. Систему федеральных органов налоговой полиции составляют - ФСНП РФ на правах госкомитета РФ; органы Федеральной службы налоговой полиции по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы) - территориальные органы. Есть органы налоговой полиции городов и районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделы Федеральной службы налоговой полиции - местные органы налоговой полиции.
Федеральную службу налоговой полиции возглавляет Директор ФСНП РФ (в ранге председателя госкомитета РФ), который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и координацию осуществляет Директор ФСНП РФ Первый заместитель Директора и заместитель Директора ФСНП РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению Директора ФСНП РФ. Начальники управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам назначаются на должность и освобождаются от должности Директором ФСНП РФ по согласованию с правительствами республик.
В качестве совещательного органа в ФСНП РФ и управлениях налоговой полиции по республикам образуются коллегии, персональный состав и порядок работы которых по представлению соответственно Директора ФСНП РФ и начальников управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам утверждаются соответственно Правительством РФ и Директором ФСНП РФ.
Организация деятельности ФСНП РФ определяется положением о ней, утверждаемым Правительством РФ. Управления (отделы) Федеральной службы налоговой полиции по краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам возглавляются начальниками, назначаемыми на должность и освобождаемы.-ми от должности Директором ФСНП РФ. Местные органы, налоговой полиции возглавляются начальниками, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности начальниками управлений (отделов) Федеральной службы налоговой полиции по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.
И все же организация управления в данной сфере требует корректировки, которую следует провести, избегая разбухания аппарата. Нужно сделать его работу строго регламентированной и эффективной.
Все более широкое распространение в условиях формирующейся рыночной экономики приобретает регулирование отношений, возникающих при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг (акции, облигации и др.).
Этому посвящен ФЗ «О рынке ценных бумаг», в котором определен статус Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. В качестве органа исполнительной власти она осуществляет:
Разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг;
Утверждает стандарты, эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории РФ, и порядок регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг;
Разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
Устанавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности;
Устанавливает обязательные требования к порядку ведения реестра;
Устанавливает порядок it осуществляет лицензирование различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостанавливает или аннулирует указанные лицензии в случае нарушения требований законодательства РФ о ценных бумагах;
Осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных Федеральной комиссией;
Утверждает квалификационные требования, предъявляемые к лицам и организациям, осуществляющим профессиональную деятельность с ценными бумагами, к персоналу этих организаций, организует исследования по вопросам развития рынка ценных бумаг;
Разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг;
Разрабатывает соответствующие методические рекомендации по практике применения законодательства о ценных бумагах;
Осуществляет руководство региональными отделениями Федеральной комиссии.
Федеральная комиссия принимает решения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг и контроля за соблюдением законодательства РФ и нормативных актов о ценных бумагах. Решения комиссии принимаются в форме постановлений. Постановления, принятые Федеральной комиссией, подписываются ее npedcedamejieM, a в его отсутствие - его первым заместителем.
В Постановлении Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг разрешено иметь 6 департаментов: регулирования инвестиционной деятельности на рынке ценных бумаг; регулирования деятельности организаторов торговли на рынке ценных бумаг, брокерской, дилерской и депозитарной деятельности; контроля за проведением операций с ценными бумагами; регулирования выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг; методологии финансовой информации и отчетности; взаимодействия с регионами.
Организация управления в банковской сфере имеет свои особенности (См. подробно: Г.А. Тосунян. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. - М.: 1995). Здесь своеобразно сочетаются нормы административного, гражданского и банковского законодательства.
Банковское законодательство в РФ - новая отрасль законодательства. До 1990 г. правовое положение банков и все вопросы их организации и деятельности регулировались подзаконными актами - решениями Правительства СССР, приказами, инструкциями, методическими указаниями Минфина СССР и Госбанка Союза ССР. Эти акты характеризовались установлением строго централизованного порядка банковской деятельности и взаимоотношений Госбанка и его звеньев с государственными и хозяйственными организациями.
Начало становлению банковского законодательства было по-- ложено Законом РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности». В этом законе были впервые определены понятия и виды банков, их вхождение в банковскую систему, основные принципы деятельности, порядок открытия и преобразования банков, способы защиты прав и интересов кредиторов и вкладчиков банка, отношения между банками, учет в банках и надзор за их деятельностью. 1 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», в котором закреплен принцип независимости ЦБР от распорядительных и исполнительных органов государственной власти. Председатель ЦБР был введен в состав Правительства. Закон определил роль ЦБР в организации денежного обращения, порядок ведения его операций и выполнения внешнеэкономических функций, а также взаимоотношений с другими банками (См.: А.Г. Братко. Центральный Банк в банковской системе России. - М.: Спарк, 2001).
В результате новой экономической политики и обновления законодательной базы экономики и банковской деятельности в стране быстро развивалась сеть банков. Значительно выросли объемы банковских операций и услуг, что привело к активному включению банков в экономический оборот. Потребовались новые правовые акты по поводу различных видов их деятельности.
Указами Президента РФ регулируются разные стороны банковской деятельности - индексация денежных доходов и сбережений граждан, снятие ограничений на использование средств населения на специальных счетах в Сбербанке России, организация Российско-Американского инвестиционного банка, деятельность иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ и т.д. 10 июня 1994 г. издан Указ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации». В нем установлены меры по сдерживанию инфляции и защите интересов вкладчиков банков. К их числу относятся усиление надзора ЦБР за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, развитие потребительского кредита, создание федерального фонда страхования активов банковских учреждений. Сняты некоторые ограничения деятельности иностранных банков и совместных банков на территории РФ.
И тем не менее многие актуальные правовые вопросы банковской деятельности решены далеко не полностью. Именно этим объясняется подготовка законов о внесении изменений и дополнений в вышеназванные базовые законы о банках и банковской деятельности и о ЦБР
Согласно ст. 75 Конституции право осуществления денежной эмиссии принадлежит исключительно ЦБР. Кроме того, п. 2 этой статьи гласит, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция ЦБР, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Контрастной в этом смысле является ст. 133 Конституции Республики Саха (Якутия), которая предоставляет Национальному банку республики право регулировать банковскую деятельность, совершать кредитно-денежные и иные операции. В развитие этой статьи Конституции Законом Республики Саха (Якутия) «О банках и банковской деятельности» расширены полномочия банков республики. Если в России банки имеют право открывать на территории Федерации и за ее пределами филиалы и представительства на основании законодательства, действующего на соответствующей территории, то согласно закону Республики Саха (Якутия) банки имеют право открывать на территории республики и за ее пределами - в РФ, государствах СНГ и в иностранных государствах - свои филиалы, представительства, а также самостоятельные предприятия, деятельность которых направлена на удовлетворение нужд коммерческих банков.
Аналогичные примеры несоответствия российскому законодательству и превышения прав, закрепленных в Конституции РФ, имеются и в законодательстве Республики Башкортостан. Статья 11" Конституции объявляет государственной собственностью республики государственные банки Республики Башкортостан, валютный фонд, республиканские пенсионные, страховые, федеральные и иные фонды. В Законе Республики Башкортостан «О банках и банковской деятельности» излагаются условия для иностранных банков и банков с участием иностранного капитала, открывающих филиалы в Республике Башкортостан {ст. 22) Этой нормы нет в аналогичных законах РФ и Республики Саха (Якутия). Вся деятельность иностранных банков осуществляется только в соответствии с законодательством Башкортостана.
Анализ состояния банковского законодательства позволяет выявить большой круг разнообразных аспектов административно-правового регулирования банковской деятельности, требующих совершенствования. В качестве главных и наиболее крупных можно назвать следующие:
Проблемы реформирования правового положения ЦБР, его функций, правовых форм их реализации, правовых форм взаимодействия с коммерческими банками;
Проблемы формирования и реализации принципов построения банковской и резервной системы страны и использования в этой связи зарубежного опыта;
Проблемы компетенции коммерческих банков и ее соотношения с общей компетенцией предприятий и иных хозяйствующих субъектов, а также возможность осуществления банковских операций небанковскими финансовыми образованиями, разграничения понятий «банк» и «иные кредитные учреждения»;
Проблемы правового положения банковских объединений и их компетенции, в частности возможности таких объединений сочетать функции банков с деятельностью, запрещенной банками, коммерческого и некоммерческого характера их деятельности,
Проблемы сочетания публичных и частных интересов во взаимодействии банков и клиентов, в частности признания публичного характера договора банковского счета.
В соответствии с действующим законодательством ЦБР в настоящее время занимает весьма специфическое положение в государственной системе. Во-первых, он, являясь центром банковской системы и органом государственного управления в этой сфере, не входит в систему федеральных органов исполнительной власти. Такой его статус определяется Законом о ЦБР и Уставом ЦБР. ЦБР осуществляет функции регулирования и надзора за деятельностью банков. В то же время он не включен в структуру федеральных органов исполнительной власти и на его нормотворческую деятельность не распространяются требования о государственной регистрации, о публикации правовых актов, установленные Указом Президента от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Это означает, что нормотворче-ская деятельность ЦБР носит произвольный характер с позиций как формы правовых актов, так и их содержания. В результате правовые акты ЦБР нередко противоречат законодательным актам.
Правовые акты ЦБР противоречивы и весьма спорны по своей форме. Наиболее распространенными среди них являются телеграммы, в которых текст излагается телеграфным стилем, с соответствующими пропусками и сокращениями, что в принципе недопустимо для нормативного акта. При этом ЦБР в настоящее время воплощает в себе практически неограниченную власть в банковской системе. Председатель банка, его заместители и Совет Банка России принимают ежегодно огромное количество нормативных актов (около 500) и сами же должны обеспечить исполнение этих актов. Причем в эти акты постоянно вносятся изменения и дополнения. Все это приводит к крайне нестабильному и несбалансированному состоянию подзаконного правового регулирования в банковской сфере.
Решить указанную проблему можно путем разделения, пусть даже в структуре ЦБР, правотворческой и исполнительной функций. Нормотворчеством мог бы заниматься Совет банка, но при этом следовало бы качественно изменить его состав. Дело в том, что в настоящее время Совет состоит только из должностных лиц ЦБР. Хорошо известно, что во многих странах мира такой Совет состоит в основном из председателей ведущих коммерческих банков и должностных лиц центральных или национальных банков.
Это же объединение функций вносит много неясностей во взаимодействие ЦБР с коммерческими банками. В соответствии со ст. 24 Закона о ЦБР он устанавливает экономические нормативы для банков и вправе контролировать как их соблюдение, так и правильность применения законодательства о банках (ст. 30). Такая формулировка трактуется ЦБР очень широко, в силу чего он устанавливает индивидуальные экономические нормативы, пытается проводить широкие проверки оперативно-хозяйственной деятельности коммерческих банков, поскольку она практически полностью регламентируется правовыми нормами. Это, естественно, вызывает возражения коммерческих банков.
Законодательство не определяет характера, содержания и правовых форм правоотношений между ЦБР и Правительством РФ, Минфином РФ, государством в целом. Правда, периодически принимаются совместные заявления ЦБР и Правительства. И все же здесь существуют только общие нормы, не позволяющие контролировать ни обязанностей ЦБР по обслуживанию государственного бюджета и долга, ни обязанностей государства по использованию полученных средств. Это приводит практически к неограниченной кредитной эмиссии, постоянно растущему государственному долгу, росту бюджетного дефицита.
Управление банками остается острой проблемой. В какой-то степени ее решению служит деятельность Совета по банковской политике при Правительстве РФ.
Нормальному функционированию банковской системы препятствуют: а) широкая распространенность такого фундаментального недостатка, как игнорирование необходимости для каждого банка иметь собственную обоснованную концепцию развития и выводимую из нее концепцию управления; б) отсутствие в большинстве банков продуманной системы информационного обеспечения процесса управления; в) слабое или недостаточное развитие горизонтальных структурных связей между подразделениями банков (а также между банками), приводящее к отсутствию слаженности в их работе, взаимной профессиональной неосведомленности и на этой почве - к принятию несогласованных и поспешных решений; г) чрезмерная увлеченность банков развитием своих подразделений, которые обеспечивают «вал», и отсутствие внимания к подразделениям или службам, которые могли бы вести системный анализ, диагностику и прогнозирование всей деятельности банков; д) отсутствие практически в каждом банке целостного, содержательно согласованного, сильного комплекта внутрибанковской документации.
Инвестиционная деятельность в РФ осуществляется на основе применения норм разных отраслей законодательства и прежде всего гражданского. Есть и административно-правовые регуляторы.
Иллюстрацией служит Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. «О создании Российской финансовой корпорации».
Признано целесообразным выполнение Российской финансовой корпорацией следующих основных функций: конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной перестройки экономики, осуществляемых за счет средств корпорации; предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизованные капитальные вложения, ресурсов ЦБР, а также привлеченных корпорацией средств; установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов; организация контроля за эффективным использованием инвестиционных средств; предоставление по поручению Правительства РФ государственных гарантий гшостранкъш инвесторам и кредиторам, использование по поручению Правительства РФ иностранных кредитов, в т.ч. их размещение на конкурсной основе, в порядке, установленном законодательством.
Финансирование инвестиционных проектов осуществляется Российской финансовой корпорацией в основном на коммерческой и возвратной основе и с привлечением средств российских и иностранных инвесторов. Намечено заключить соглашение Правительства РФ с ЦБР о предоставлении льготного долгосрочного кредита, передаваемого Российской финансовой корпорации для реализации приоритетных инвестиционных проектов.
В регулировании валютных операций можно обнаружить административно-правовые элементы (См.: И.О. Хлестова. Валютные операции и российское законодательство. - М.: БЕК, 1997, с. 1-3, 114-221).
Большое значение имеет организация регулирования и управления в сфере финансовых отношений, включающая в себя бюджетные, налоговые, банковские, кредитно-инвестиционные и иные аспекты. Причем нормы административного права применительно к статусу органов, процедурам и т.п. тесно переплетаются с нормами бюджетного, налогового, банковского законодательства. Особое значение приобретают проблемы бюджетного федерализма. Вокруг бюджета концентрируются во многом административно-правовые средства.
Правительство одобрило Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Основными задачами Программы являются:
- 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
- 2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение нефинансируемых мандатов»;
- 3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
- 4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
- 5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
В настоящее время бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента системы, межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы, межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых федеральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в т.ч. - за счет заимствований) безнадежную задолженность.
Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо: - четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;
- - обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
- - сократить, а в перспективе - ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;
- - законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия» - права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции. Одновременно в Бюджетном кодексе должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:
- 1) субсидиарностъ (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
- 2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
- 3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
- 4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).
В общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение «нефинансируемых мандатов».
Использование регуляторов трех уровней:
- 1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;
- 2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета;
- 3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, «Кодекс лучшей практики» и др.).
Обязательные федеральные требования следует ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т.д.).
Большой объем деятельности осуществляют Минфин РФ, министерства финансов республик и департаменты и управления финансов других субъектов Федерации. Их полномочия определяются как вышеназванными законами, указами, правительственными актами, так и соответствующими положениями. Главное - организация работы по подготовке проекта бюджета и исполнение его доходной и расходной статей, регулирование бюджетной деятельности всех организаций, проверка правильности финансовых операций, оперативное регулирование внутрифедеральных бюджетных отношений.
Главными задачами органов казначейства являются: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы; регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств; сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление законодательным и исполнительным органам государственной власти РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по бюджету РФ, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ; управление и обслуживание совместно с ЦБР и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ; разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций.
Организация управления в банковской сфере имеет свои особенности. Здесь своеобразно сочетаются нормы административного, гражданского и банковского законодательства.
Банковское законодательство в РФ - новая отрасль законодательства. До 1990 г. правовое положение банков и все вопросы их организации и деятельности регулировались подзаконными актами - решениями Правительства СССР, приказами, инструкциями, методическими указаниями Минфина СССР и Госбанка Союза ССР. Эти акты характеризовались установлением строго централизованного порядка банковской деятельности и взаимоотношений Госбанка и его звеньев с государственными и хозяйственными организациями.
Начало становлению банковского законодательства было положено Законом РСФСР от 2 декабря 1990 г. В результате новой экономической политики и обновления законодательной базы экономики и банковской деятельности в стране быстро развивалась сеть банков. Значительно выросли объемы банковских операций и услуг, что привело к активному включению банков в экономический оборот. Потребовались новые правовые акты по поводу различных видов их деятельности.
Указами Президента РФ регулируются разные стороны банковской деятельности - индексация денежных доходов и сбережений граждан, снятие ограничений на использование средств населения на специальных счетах в Сбербанке России, организация Российско-Американского инвестиционного банка, деятельность иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ и т.д. И тем не менее многие актуальные правовые вопросы банковской деятельности решены далеко не полностью. Именно этим объясняется подготовка законов о внесении изменений и дополнений в вышеназванные базовые законы о банках и банковской деятельности и о ЦБР.
Согласно ст. 75 Конституции право осуществления денежной эмиссии принадлежит исключительно ЦБР. Кроме того, п. 2 этой статьи гласит, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция ЦБР, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Контрастной в этом смысле является ст. 133 Конституции Республики Саха (Якутия), которая предоставляет Национальному банку республики право регулировать банковскую деятельность, совершать кредитно-денежные и иные операции. В развитие этой статьи Конституции Законом Республики Саха (Якутия) «О банках и банковской деятельности» расширены полномочия банков республики.
В соответствии с действующим законодательством ЦБР в настоящее время занимает весьма специфическое положение в государственной системе. Во-первых, он, являясь центром банковской системы и органом государственного управления в этой сфере, не входит в систему федеральных органов исполнительной власти. Такой его статус определяется Законом о ЦБР и Уставом ЦБР. ЦБР осуществляет функции регулирования и надзора за деятельностью банков. В то же время он не включен в структуру федеральных органов исполнительной власти и на его нормотворческую деятельность не распространяются требования о государственной регистрации, о публикации правовых актов, установленные Указом Президента от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Это означает, что нормотворческая деятельность ЦБР носит произвольный характер с позиций как формы правовых актов, так и их содержания. В результате правовые акты ЦБР нередко противоречат законодательным актам.
Правовые акты ЦБР противоречивы и весьма спорны по своей форме. Наиболее распространенными среди них являются телеграммы, в которых текст излагается телеграфным стилем, с соответствующими пропусками и сокращениями, что в принципе недопустимо для нормативного акта. При этом ЦБР в настоящее время воплощает в себе практически неограниченную власть в банковской системе. Председатель банка, его заместители и Совет Банка России принимают ежегодно огромное количество нормативных актов (около 500) и сами же должны обеспечить исполнение этих актов. Причем в эти акты постоянно вносятся изменения и дополнения. Все это приводит к крайне нестабильному и несбалансированному состоянию подзаконного правового регулирования в банковской сфере.
Решить указанную проблему можно путем разделения, пусть даже в структуре ЦБР, правотворческой и исполнительной функций. Нормотворчеством мог бы заниматься Совет банка, но при этом следовало бы качественно изменить его состав. Дело в том, что в настоящее время Совет состоит только из должностных лиц ЦБР. Хорошо известно, что во многих странах мира такой Совет состоит в основном из председателей ведущих коммерческих банков и должностных лиц центральных или национальных банков.
Это же объединение функций вносит много неясностей во взаимодействие ЦБР с коммерческими банками. В соответствии со ст. 24 Закона о ЦБР он устанавливает экономические нормативы для банков и вправе контролировать как их соблюдение, так и правильность применения законодательства о банках (ст. 30). Такая формулировка трактуется ЦБР очень широко, в силу чего он устанавливает индивидуальные экономические нормативы, пытается проводить широкие проверки оперативно-хозяйственной деятельности коммерческих банков, поскольку она практически полностью регламентируется правовыми нормами. Это, естественно, вызывает возражения коммерческих банков.
Законодательство не определяет характера, содержания и правовых форм правоотношений между ЦБР и Правительством РФ, Минфином РФ, государством в целом. Правда, периодически принимаются совместные заявления ЦБР и Правительства. И все же здесь существуют только общие нормы, не позволяющие контролировать ни обязанностей ЦБР по обслуживанию государственного бюджета и долга, ни обязанностей государства по использованию полученных средств. Это приводит практически к неограниченной кредитной эмиссии, постоянно растущему государственному долгу, росту бюджетного дефицита. Управление банками остается острой проблемой. В какой-то степени ее решению служит деятельность Совета по банковской политике при Правительстве РФ.
Нормальному функционированию банковской системы препятствуют: а) широкая распространенность такого фундаментального недостатка, как игнорирование необходимости для каждого банка иметь собственную обоснованную концепцию развития и выводимую из нее концепцию управления; б) отсутствие в большинстве банков продуманной системы информационного обеспечения процесса управления; в) слабое или недостаточное развитие горизонтальных структурных связей между подразделениями банков (а также между банками), приводящее к отсутствию слаженности в их работе, взаимной профессиональной неосведомленности и на этой почве - к принятию несогласованных и поспешных решений; г) чрезмерная увлеченность банков развитием своих подразделений, которые обеспечивают «вал», и отсутствие внимания к подразделениям или службам, которые могли бы вести системный анализ, диагностику и прогнозирование всей деятельности банков; д) отсутствие практически в каждом банке целостного, содержательно согласованного, сильного комплекта внутрибанковской документации.
Признано целесообразным выполнение Российской финансовой корпорацией следующих основных функций: конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной перестройки экономики, осуществляемых за счет средств корпорации; предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизованные капитальные вложения, ресурсов ЦБР, а также привлеченных корпорацией средств; установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов; организация контроля за эффективным использованием инвестиционных средств; предоставление по поручению Правительства РФ государственных гарантий инвесторам и кредиторам, использование по поручению Правительства РФ иностранных кредитов, в т.ч. их размещение на конкурсной основе, в порядке, установленном законодательством.
Финансирование инвестиционных проектов осуществляется Российской финансовой корпорацией в основном на коммерческой и возвратной основе и с привлечением средств российских и иностранных инвесторов. Намечено заключить соглашение Правительства РФ с ЦБР о предоставлении льготного долгосрочного кредита, передаваемого Российской финансовой корпорации для реализации приоритетных инвестиционных проектов.
В регулировании валютных операций можно обнаружить административно-правовые элементы.
Глава 24. Управление в области финансов и кредита
1. Содержание управления в области финансов
Финансовая область охватывает отношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Эта сфера является одной из наиболее централизованных, в ней обеспечивается единство всех компонентов финансовой системы (кредитной, налоговой систем и иных сегментов государственных финансов и финансового рынка).
Для финансовой сферы характерно проявление принципа верховенства федерального закона, жесткое закрепление требований государства в виде императивных норм, связанных с распорядительной, контрольной и стимулирующей функциями в процессе финансовой деятельности государства.
В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, а также федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации регулируются различные группы финансовых отношений, касающихся исполнения бюджета, кредитования, государственных долговых обязательств, заимствований, инвестиций и т.д. Финансовые институты и отношения, вытекающие из договоров отдельных субъектов права, устанавливаются и регулируются гражданским правом.
Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно ст. 72 находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
2. Правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области финансов
Управление в области финансов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации и находящиеся в его ведении Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство.
Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы*(151) .
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров.
Минфин России принимает такие нормативные правовые акты, как порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации; формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций; форма таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд при декларировании товаров; форма требования об уплате таможенных платежей, а также ряд других нормативных правовых актов в пределах своей компетенции.
Минфин России осуществляет составление проекта федерального бюджета; методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов; методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; управление государственным долгом Российской Федерации; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг, а также государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг.
Минфин России осуществляет такие полномочия, как ведение переговоров и подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба; организация формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; организация реализации международной схемы сертификации необработанных природных алмазов, а также осуществляет ряд других полномочий в сфере финансов.
Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов*(152) .
Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
Согласно постановлению Правительства РФ от 14 октября 2004 г. N 548 Федеральная налоговая служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, представляющим в делах о банкротстве банков права требования к банку, перешедшие к государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в результате выплаты указанной корпорацией возмещения по вкладам.
Служба и ее территориальные органы - управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня - составляют единую централизованную систему налоговых органов*(153) .
Федеральная налоговая служба осуществляет контроль и надзор за:
Соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов и иных обязательных платежей;
Представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, спиртосодержащей непищевой продукции с содержанием этилового спирта более 40% объема готовой продукции и об объемах использования этилового спирта для производства алкогольной и спиртосодержащей продукции;
Фактическими объемами производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
Осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами;
Соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения*(154) ;
Соблюдением организатором азартных игр требований, установленных Федеральным законом "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
ФНС России выдает разрешения на проведение всероссийских лотерей; свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами, а также свидетельства о регистрации организации, совершающей операции с денатурированным этиловым спиртом.
Федеральная служба осуществляет: государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; установку и пломбирование контрольных спиртоизмеряющих приборов на предприятиях и в организациях по производству этилового спирта из сырья всех видов; государственный контроль за процессом денатурации (введения денатурирующих веществ) этилового спирта и спиртосодержащей непищевой продукции и содержанием в них денатурирующих веществ; лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции ФНС России, функции государственного заказчика работ по разработке и модернизации программных средств единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; проверку технического состояния игрового оборудования, а также осуществляет ряд других полномочий.
ФНС России ведет ряд учетов и реестров, например, учет всех налогоплательщиков, Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и Единый государственный реестр налогоплательщиков, единый государственный реестр лотерей, государственный реестр всероссийских лотерей.
Федеральная служба утверждает ряд форм документов в налоговой сфере, например, форму налогового уведомления, форму требования об уплате налога, формы заявлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе, формы уведомлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе, форму свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, форму и требования к составлению акта налоговой проверки, а также ряд других.
Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела)*(155) .
Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за:
Соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах;
Выполнением иными юридическими и физическими лицами требований страхового законодательства;
Предоставлением субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об отзыве лицензий, сведений о прекращении их деятельности или ликвидации;
Достоверностью представляемой субъектами страхового дела отчетности;
Обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств, а также за некоторыми другими видами деятельности в сфере страхования.
Федеральная служба принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела; ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела; получает, обрабатывает и анализирует отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектами страхового дела; выдает предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства; обращается в случаях, предусмотренных законом, в суд с исками о ликвидации субъекта страхового дела - юридического лица или о прекращении субъектом страхового дела - физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, а также осуществляет ряд других полномочий.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля*(156) .
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор:
За использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
За соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
За соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
За исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
В целях реализации полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:
Проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
Проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
Направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;
Осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.
Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета*(157) .
Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе, а также осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета; осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Федеральное казначейство ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений; осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета, а также осуществляет иные функции.
Управление в области финансов осуществляют также Федеральная служба по финансовому мониторингу и Федеральная служба по финансовым рынкам, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти*(158) .
Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства.
Федеральная служба осуществляет следующие основные функции:
Осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;
Осуществляет проверку в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма полученной информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, в том числе получает необходимые разъяснения по представленной информации;
Выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;
Осуществляет контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;
Ведет учет организаций, осуществляющих операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, а также осуществляет ряд иных функций.
Федеральная служба по финансовому мониторингу вправе проводить в пределах установленной сферы деятельности проверочные мероприятия по вопросу выполнения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части соблюдения порядка фиксирования, хранения и представления информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего контроля.
Федеральная служба также вправе обращаться в соответствующие органы государственной власти с предложением о привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, и привлекать их в установленном порядке к ответственности, а также осуществлять другие правомочия в целях реализации своих функций.
Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности)*(159) .
Федеральная служба принимает нормативные правовые акты:
По утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов и порядка государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг;
По утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
По утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг*(160) ;
По утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в том числе при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг;
По утверждению норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности, а также ряд других актов в сфере финансовых рынков.
Федеральная служба регистрирует выпуски эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг); правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них; правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них, документы профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев, которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральная служба осуществляет лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы, контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, приостанавливает эмиссию ценных бумаг, а также проводит контрольно-ревизионные мероприятия в отношении бюро кредитных историй.
Федеральная служба проводит проверки:
Эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов;
Профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев;
Деятельности жилищных накопительных кооперативов. Федеральная служба осуществляет также следующие функции:
Выдает предписания эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям, специализированным депозитариям, а также другим субъектам рынка ценных бумаг;
Запрещает или ограничивает на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;
Обращается в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями);
Рассматривает факты нарушения законодательства Российской Федерации о товарных биржах;
Рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применяет меры ответственности, установленные административным законодательством;
Ведет реестр аттестованных лиц;
Аннулирует квалификационные аттестаты физических лиц в случае неоднократного или грубого нарушения аттестованными лицами требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, а также осуществляет ряд иных функций в сфере деятельности.
Непосредственным объектом государственного финансового управления являются прежде всего государственные финансы. Государственные финансы представляют собой систему отношений по формированию той части финансовых ресурсов, которая мобилизуется государством в государственных и местных бюджетах, специальных фондах и государственных предприятиях и используется для выполнения государством своих функций. В Российской Федерации государственные финансы включают государственный федеральный бюджет, государственные бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды и финансы государственных предприятий.
Управление финансами осуществляется путем принятия финансового законодательства, утверждения проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении. Важнейшими финансовыми органами, участвующими в разработке финансовой политики государства и осуществляющими управление финансами, являются также Министерство финансов РФ и его органы на местах.
Оперативное управление государственными финансовыми ресурсами осуществляется также специально созданным в составе Минфина РФ органом - Федеральным казначейством. Федеральное казначейство осуществляет не только оперативное управление, но и контроль за использованием государственных финансовых средств. Оно ведет предварительный и текущий контроль за операциями с бюджетными средствами распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса. Совместно с Государственной налоговой службой РФ Главное управление Федерального казначейства собирает и обрабатывает информацию о получении налогов и других платежей в федеральный бюджет. Казначейство занимается также сбором и анализом информации о состоянии финансов страны, прогнозированием объема государственных финансовых ресурсов. Совместно с Центральным банком РФ органы казначейства должны осуществлять обслуживание внешнего долга России.
Министерство финансов, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований составляют систему внутреннего финансового контроля за расходованием бюджетных средств, внутреннего аудита. Однако кроме внутреннего аудита в России получила развитие система внешнего независимого аудита в виде Счетной палаты РФ. Она осуществляет надзор за целевым использованием бюджетных средств, проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год. Кроме того, Счетная палата РФ проводит анализ предоставления бюджетных инвестиций, обязательств по государственным гарантиям, осуществляет проверку предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдению нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, делает анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов.
Наиболее действенное воздействие на состояние кредитно-денежной сферы осуществляется государством через Центральный банк. Именно главный государственный банк в большинстве стран достаточно жестко регулирует деятельность коммерческих банков. Он лицензирует банковскую деятельность, ограничивает размеры кредитов, вкладов, определяет минимальный размер уставного капитала. Такой контроль Центрального банка над банковской системой имеет цель укрепить ликвидность кредитно-финансовых институтов, обеспечить надежность и устойчивость кредитно-денежной системы страны.
В целях управления кредитными ресурсами, ЦБ РФ широко использует операции на открытом рынке, которые представляют собой продажу или покупку ЦБ РФ государственных ценных бумаг по заранее объявленному курсу. Покупая ценные бумаги у коммерческих банков или частных лиц, ЦБ РФ увеличивает резервы коммерческих банков и общий объем денежной массы. Продавая ценные бумаги, ЦБ РФ уменьшает количество денег в обращении. Но одновременно Правительство РФ получает денежные средства для покрытия дефицита государственного бюджета.
Функционирование современного рыночного хозяйства невозможно также без системы страхования. Страхование осуществляется за счет страховых фондов, формируемых из уплачиваемых страховых взносов. Эти фонды могут создаваться как в обязательном, так и в добровольном порядке.
На страховом рынке стихийно складывающаяся структура страховых операций имеет отрицательные последствия, поэтому государство регулирует соотношение добровольных и обязательных видов страхования. Обязательное страхование имеет силу закона, а страховая ответственность в таком случае наступает автоматически, с момента появления объекта страхования. Обязательное страхование не ограничивается каким-либо периодом, а его сфера рассчитана на определенный круг страхователей и имеет законом установленные пределы и формы страховой защиты.
