Управление в сфере регулирования природоохранных отношений. Правовое обеспечение экологических отношений исследовать проблемы совершения экологического и природно-ресурсного законодательства

В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо)*. Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

__________________________

* Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1 и 2. М., 1995.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний*. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

____________________________

* Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. С. 129.

Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Прежде всего в рамках управления (а затем – с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.

Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.

Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, – тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:

· создание системы органов управления всфере взаимодействия общества и природы;

· подзаконное нормотворчество;

· координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

· распоряжение (управление) природными ресурсами;

· планирование использования и охраны природныхресурсови улучшения состояния окружающей среды;

· экологическое нормирование;

· экологическая экспертиза;

· экологическое лицензирование;

· экологическая сертификация;

· экологический аудит;

· наблюдение за состоянием окружающей среды;

· учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;

· контроль за использованием и охраной объектов природы;

· разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием – проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой– о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологический контроль.

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества – единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды – составная часть государственного Управления в целом.

Роль государственногоуправления в этой сфере определяется значением государственныхорганов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов – гражданин, организация (предприниматель) и государство – государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.

Экологическое право - одна из отраслей системы российского права, призванная регулировать общественные отношения в области взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, жизни и здоровья людей.

Экологическое законодательство, обладая всеми общими признаками, характерными для отрасли законодательства, имеет ряд особенностей. Так, экологическое право, как отрасль права представляет собой, прежде всего, систему правовых норм, специфическим способом регулирующих экологические общественные отношения. Первоосновой данной отрасли права является эколого-правовая норма, которая представляет собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение. Экологическое законодательство же, являясь источником экологического права представляет собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, а нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. При этом отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство ее субъектов. Экологическое право, как любая отрасль права, объединяет такие правовые нормы, которые регулируют «особый, качественно определенный вид общественных отношений, объективно требующий специфической правовой регламентации». Именно содержание регулируемых данной отраслью права отношений характеризует ее независимость.

Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вытекающие из этой обобщенной формулировки, подразделяются на две группы: отраслевые и комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохранительные, отношения по охране недр, лесоохранительные и водоохранительные отношения, по охране животного мира, атмосферного воздуха.

Вторая группа - комплексные экологические отношения - относятся к охране природных территорий, комплексов, природно-заповедного фонда и т.д. Обеспечение качества природной среды достигается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отношений. Эти социально ценные общественные отношения находят свое отражение в экологическом законодательстве.

Экологическое законодательство также служит и «целям обеспечения определенных государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач». Исходя из этого можно говорить о том, что характерный для экологического права, как и для любой другой отрасли права, специфический метод правового регулирования, для отрасли экологического законодательства значения не имеет, т.к. у законодательства нет ни предмета ни метода правового регулирования. Отрасль экологического законодательства состоит из актов, которые содержат нормы, использующие разные методы правового регулирования.

Рассматривая те или иные нормативно-правовые акты, входящие в систему экологического законодательства можно обнаружить, что их объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означает его полную принадлежность к экологическому законодательству. Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, международного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства. На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоятельной отрасли законодательства - экологическом законодательстве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отношений в области взаимодействий общества и природы.

Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении экологического законодательства является вопрос о его структуре.

Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства.

Во-первых, данная отрасль законодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это немаловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе федерального законодательства могут осуществлять собственное правовое регулирование, в том числе принятие законов и иных правовых актов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительного. Природоресурсное законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов. Данная система представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2, Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом «О животном мире» и другими законами.

Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, «представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочетания экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной среды». Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер. Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружающую природную среду в целом.

Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации. Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде всего, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России.

В Конституции РФ отражены основополагающие положения в области экологической политики государства. В частности, она вводит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвенное определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную компетенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36). Закон «Об охране окружающей среды», являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсистеме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту. Данный закон можно назвать своего рода «экологической конституцией», т.к. он является, также как и Основной закон, актом прямого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, действуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инструкций, положений), конкретизирующих нормы закона.

Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих правил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей природной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем формулирования экологических требований предъявляемых к источникам вредного воздействия на окружающую природную среду посредством регулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций, граждан».

Важным, является то, что для вышеупомянутого закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме правового регулирования. И это выражается в том, что природоохранительные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окружающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи 86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм гражданского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь экологического законодательства с другими отраслями законодательства.

К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» , а также Основы законодательства РФ об охране здоровья. Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют основу охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности человека. При этом, если рассматривать соотношение экологического законодательства и законодательства об охране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охрану здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей среды.

Также к числу комплексных законов необходимо отнести Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», регулирующий отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон «Об экологической экспертизе», призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан РФ на благоприятную окружающую среду.

Рассматривая природоресурсное законодательство, можно заметить, что оно представлено, как правило, головными законами. Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отношения по поводу охраны и использования вод путем установления правовых основ использования и охраны водных объектов регулируется Водным кодексом РФ; земельные отношения регулируются Земельным кодексом и т.д.

Говоря о соотношении экологического и природоресурсного законодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих природных ресурсов и окружающей природной среды. Наиболее широко представлены законами так называемые экологизированные отрасли законодательства. Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Конституционном Суде РФ», Конституционному суду РФ дается право отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах РФ», определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды.

Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепляющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который определяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательства представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три основные группы: 1) нормативно-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные нормативно-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивидуального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы государства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь «особым» лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внутренней политики государства, в том числе и в области охраны окружающей природной среды.

На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-правовые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» 1, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и др.

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области природопользования. При этом полномочия Правительства РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановлений и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на основании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

В случае, если постановления или распоряжения Правительства противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.

Природоохранные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительства РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инструкций, правил, положений, уставов, распоряжений.

Многие экологические нормативные правовые акты принимаются совместно несколькими министерствами и ведомствами.

Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходимо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологических и других нормах. К ним относятся различные нормативы качества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вредных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выражая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как источники права. Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить, что правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными лишь для данных регионов особенностями.

Организационно-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды . Понятие и содержание управления в сфере охраны окружающей среды. Система органов управления в сфере охраны окружающей среды. Органы общей компетенции и специальной компетенции. Компетенция Российской Федерации, субъектов Федерации, органов самоуправления в области охраны окружающей природной среды. Компетенция специальных органов управления в области охраны окружающей природной среды. Экологическая функция правоохранительных органов .

Понятие и содержание управления в сфере охраны окружающей среды

создание системы органов управления и координация их деятельности;
нормотворчество (установление правовых основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды для обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов);
управление природными ресурсами;
планирование исполнения охраны и улучшения окружающей среды;
экологическое нормирование;
оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);
экологическая экспертиза;
экологическое лицензирование ;
экологическая сертификация;
экологическое аудирование;
экологический мониторинг;
экологический контроль ;
экологическое воспитание и образование и др.

Функции производственного управления:

планирование;
учет вредных воздействий на окружающую среду;
координация природоохранной деятельности на предприятии;
экологический контроль;
локальное нормотворчество.

Функции общественного управления:

участие граждан и общественных объединений в принятии экологически значимых решений;
общественная экологическая экспертиза;
общественный экологический контроль.

Функции отраслевого (ведомственного) управления реализуются следующим образом.

Государственные функции управления претворяются через соответствующие отраслевые функции, а эти в свою очередь и производственные могут реализовывать экологические функции управления совместно с общественностью.

Методы государственного управления в области охраны окружающей среды: административный или прямой метод (напр., приказ); экономический или косвенный метод (создание условий экономической заинтересованности); моральный и материальный (награждение, взыскание, премия и т.п.).

Принципы государственного экологического управления: законность , комплексность, административно-территориальный принцип организации управления, бассейновый (применительно к территории бассейна морей, рек, озер, рыбному промыслу и др. без учета административно-территориального деления), принцип организации управления смешанный (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов), разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций.

Система органов управления в области охраны окружающей среды. Органы общей компетенции и специальной компетенции

Обеспечение экологической безопасности и охрана окружающей среды - задачи всего государственного механизма , всех государственных органов . Рассмотрим ныне действующую систему органов государственной власти , уполномоченных осуществлять охрану окружающей среды.

До сих пор действует Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1998 г. N 1594 "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды", в котором Правительство РФ постановляет: «Установить, что Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции координируют деятельность специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления : Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственного земельного комитета Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, Федеральной службы геодезии и картографии России, Федеральной службы лесного хозяйства России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, а также других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды».

С тех пор произошли неоднократные изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и большинство указанных в этом Постановлении органы в настоящее время реорганизованы или вовсе ликвидированы.

Полномочия и специализация указанных федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды определяются положениями об этих органах.

Как правило, эту систему делят на органы общей и специальной компетенции.

К органам общей компетенции на федеральном уровне относятся Президент РФ , Федеральное собрание , Правительство РФ. Они играют ведущую роль в определении политики государства в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, в создании правовых и организационных основ природоохранительной деятельности, осуществляют высший контроль в области экологии.

Органы представительной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления , являясь органами общей компетенции, непосредственно или через другие органы организуют и осуществляют контроль на подведомственной им территории за исполнением законодательства об охране окружающей среды всеми предприятиями , учреждениями и организациями независимо от форм собственности и подчинения. Совместно с федеральными специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды осуществляют реализацию государственной экологической политики. Как отмечалось выше, органы представительной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации принимают законы , постановления, отдают распоряжения по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, которые должны соответствовать законодательству Российской Федерации, и организуют их исполнение.

Федеральные органы специальной компетенции в зависимости от выполняемых функций и решаемых задач систематизируют следующим образом: в первую очередь, органы, выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач (Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий); органы, охватывающие вопросы охраны и использования отдельных природных объектов (Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство по рыболовству и др.); органы, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов (Федеральная служба государственной статистики , Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная таможенная служба и др.).

Каждый из них осуществляет различные функции в области охраны окружающей среды.

При этом они имеют квалифицированных специалистов, отраслевые методики проверок состояния окружающей среды, современные средства измерительного контроля и аппаратуру по определению состояния окружающей среды и наделены необходимыми полномочиями.

Компетенция Российской Федерации, субъектов Федерации, органов самоуправления в области охраны окружающей природной среды

На современном этапе развития Российского государства одной из внутренних функций государства является экологическая. Она стоит в одном ряду с другими важными внутренними функциями, такими, как установление и охрана правового порядка, общественной безопасности, прав собственности , иных прав и свобод граждан ; экономическая; культурная; социальная.

В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации проблемам экологической безопасности, усилению их правовой регламентации придается особое государственное значение.

Согласно ст. 150 и ст. 151 нового УПК РФ дознание по совершенным экологическим преступлениям производится дознавателями следующих правоохранительных органов: органов внутренних дел РФ по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 250 ч. 1, 251 ч. 1, 252 ч.1, 253, 254 ч. 1, 256 - 258, 260 ч. 1, 261 ч. 1, 262 УК РФ; пограничные войска ФСБ РФ - по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 253 и 256 (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной органами пограничной службы Российской Федерации), а также о преступлении, предусмотренном ч. 1 статьи 188 УК РФ (в части, касающейся контрабанды, задержанной органами пограничной службы в отсутствие таможенных органов Российской Федерации); таможенных органов Российской Федерации - по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 статьи 188 УК РФ.

В отличие от природоохранных органов, такие правоохранительные органы, как органы внутренних дел РФ, пограничной службы, органы федеральной службы безопасности, таможенные, службы внешней разведки РФ имеют право на территории России вести оперативно-розыскную деятельность (ОРД) - в строгом соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности".

Главной задачей ОРД согласно ст. 2 Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” помимо “выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших” является “добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу... экологической безопасности Российской Федерации”.

При наличии признаков преступлений, дознание по которым проводят указанные правоохранительные органы, эти органы возбуждают уголовное дело и проводят неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и обнаружению лиц, его совершивших.

Деятельность правоохранительных органов по дознанию регламентируется уголовно - процессуальным законодательством и различается в зависимости от того, обязательно ли предварительное следствие по делу или нет. Экологические преступления, дознание по которым осуществляется указанными правоохранительными органами, относятся (за исключением - ст. 250 ч. 1, 251 ч. 1, 252 ч.1, 253, 254 ч. 1, 256 - 258, 260 ч.1, 261 ч. 1, 262 и по уголовным делам об иных преступлениях небольшой и средней тяжести - по письменному указанию прокурора), к числу преступлений, предварительное следствие по которым обязательно.

Это означает, что, возбудив уголовное дело, перечисленные органы проводят осмотр, обыск , выемку , освидетельствование , задержание, допрос подозреваемых, потерпевших и свидетелей . По выполнению неотложных следственных действий орган передает дело следователю (согласно ст. 157 УПК РФ). Дознание должно быть закончено не позднее десяти суток со дня возбуждения дела.

В Положениях об упомянутых правоохранительных органах четко прописана задача по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, отнесенных федеральным законодательством к их подследственности. Причем оперативно-розыскные мероприятия проводятся по делам, предварительное следствие по которым обязательно.

Определенное место среди специально уполномоченных на то органов государственной власти в области обеспечения экологической безопасности в соответствии с действующим законодательством отводится органам внутренних дел (ОВД), включая подразделения (службы) экологической милиции.

Природоохранительная деятельность как ОВД в целом, так и экологической милиции в частности регламентирована различными по юридической силе нормативными актами , в том числе и ведомственными.

В настоящее время структура экологической милиции носит местный, оторванный от центральных органов МВД России характер и не имеет единого согласованного подхода к деятельности по предупреждению, пресечению и раскрытию экологических правонарушений. В целом, это объясняется современным этапом развития нашего государства, когда идет реструктуризация всей власти и передача многочисленных функций местным администрациям.

При определении места и роли экологической милиции в системе органов государственной власти, осуществляющих природоохранительную деятельность, следует исходить из того, что само назначение милиции общественной безопасности, обеспечивающей поддержание общественного порядка, борьбу с преступностью, обусловливает ее непременное участие в обеспечении экологической безопасности.

Таким образом, подразделения экологической милиции МВД России относятся к числу специальных отраслевых органов государственной власти, решающих задачи по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды с помощью организационно-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление законности и правопорядка . Подобного рода цели преследуются не всеми государственными органами, выполняющими природоохранительные функции. В этом отношении наиболее близко к милиции примыкают органы прокуратуры и суда . Но они, как известно, не выполняют непосредственно охрану тех или иных объектов природы и не обеспечивают экологическую безопасность.

В основной своей массе и в соответствии с Федеральным законом «О милиции» задачи деятельности служб экологической милиции можно сформулировать следующим образом: охрана общественного порядка и обеспечение экологической безопасности; выявление, предупреждение и пресечение экологических преступлений и нарушений законодательства Российской Федерации; раскрытие экологических преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; обеспечение безопасности деятельности природоохранных органов и других специально уполномоченных на то органов, защиты их сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей; участие в установленном порядке в обеспечении режима экологической и санитарно- эпидемиологической безопасности при проведении карантинных мероприятий, в том числе при чрезвычайных ситуациях.

Для выполнения задач, поставленных перед экологической милицией, ее сотрудники имеют право: в установленном порядке требовать от юридических и физических лиц устранения нарушений экологического и природоохранного законодательства; давать обязательные для исполнения представления и предписания об устранении экологических правонарушений и выполнении необходимых и достаточных мероприятий по охране окружающей природной среды; проверять транспортные средства, водные суда и объекты и в случае нарушения экологических требований принимать к виновным меры административного воздействия; направлять в органы исполнительной власти , прокуратуры, органы государственного экологического контроля предложения о прекращении деятельности, выполняемой с нарушением экологических требований и причиняющей вред окружающей природной среде; получать от предприятий , учреждений и организаций информацию, необходимую для выполнения возложенных задач; пользоваться иными правами, предоставленными действующим природоохранным законодательством.

Деятельность органов государственной власти по контролю соблюдения организациями, должностными лицами и гражданами установленных правил в целях предупреждения, пресечения и устранения нарушений законности в области охраны окружающей среды представляет собой административный надзор . Он возложен и на службы экологической милиции в числе других, специально уполномоченных на то государственных органов.

Осуществление экологической милицией надзора за соблюдением экологического законодательства заключается в наблюдении за действиями должностных лиц и граждан, выявлении действий, противоречащих закону, и уведомлении государственных органов о всех случаях нарушений экологического законодательства. В отличие от специализированных инспекций сотрудники экологической милиции, осуществляя надзор, не всегда могут давать обязательные предписания о прекращении обнаруженных нарушений и привлекать к такому виду административной ответственности , как штраф , за нарушение правил охраны окружающей среды. Это зависит от имеющихся правовых актов как РФ, так и субъектов РФ .

Надзор, осуществляемый экологической милицией, представляет собой проверку выполнения установленных правил и положений с доведением информации о выявленных нарушениях до сведения соответствующих компетентных органов, на которые возложена ответственность за принятие необходимых мер воздействия к нарушителям.

Помимо службы экологической милиции контрольные и надзорные функции по охране окружающей среды возложены и на другие службы милиции общественной безопасности: на ППС, ГИБДД, участковых уполномоченных милиции и т.д.

На органы внутренних дел кроме осуществления контроля и надзора возложена обязанность оказания соответствующим органам содействия в осуществлении мер по охране и защите от загрязнения окружающей среды.

Численность сотрудников природоохранных органов относительна мала. Их силами фактически невозможно осуществить повсеместный государственный экологический контроль в полном объеме.

Одним из наиболее эффективных и реальных вариантов деятельности по соблюдению экологического правопорядка со стороны государства является использование имеющихся возможностей правоохранительных органов для борьбы с экологическими правонарушениями, в частности органов внутренних дел.

Особое значение в России имеет прокурорский надзор за соблюдением требований законодательства, в том числе экологического. Эти вопросы достаточно разработаны в теории прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. “О прокуратуре Российской Федерации” (действ. ред.) органы прокуратуры осуществляют пять видов прокурорского надзора. Среди них наиболее существенными в области реализации экологической функции государства следует отметить: осуществление надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти , представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления , органами военного управления , органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций , а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления , органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В широком смысле надзор - это одна из форм деятельности органов государственной власти по соблюдению законности. Различают прокурорский, судебный и административный надзор.

Прокурорский надзор заключается в осуществлении прокурором высшего надзора за точным и единообразным исполнением экологического законодательства всеми министерствами, учреждениями, организациями, отдельными должностными лицами и гражданами. Прокурорский надзор возложен на Прокуратуру РФ. Существуют специализированные природоохранные прокуратуры. В их систему входят: бассейновая (Волжская) - на правах областной прокуратуры, подчиняется напрямую Генеральному прокурору РФ и ей подчинены 15 межрайонных прокуратур Волжского бассейна; межрайонные территориальные - действуют там, где нет специализированных природоохранных прокуратур и выполняют природоохранные функции.

Для экологического надзора прокуратуры характерны общие формы и методы прокурорского надзора - протест, представление, возбуждение уголовного дела, возбуждение производства об административном правонарушении, предъявление иска о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. В протесте указан юридический факт , свидетельствующий о нарушении, неисполнении закона (в виде издания неправомерного нормативного акта или совершения незаконного действия), даны ссылки на закон, который нарушен, при необходимости разъясняется смысл нарушения. Иных указаний или рекомендаций протест прокурора не может содержать.

К сожалению, по мнению большинства специалистов пока слабо используются возможности прокуратуры возбуждать уголовные дела в отношении должностных лиц, виновных в нанесении ущерба окружающей среде. В соответствии ст. 1 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” и со ст. 151 вступившего в действие с 1 июля 2002 г. УПК РФ следователями прокуратуры предварительное следствие производится по уголовным делам об экологических и смежных с ними преступлениях, предусмотренных статьями 215.1, 216, 217, 237, 246-249, 250 ч. 2 и ч. 3, 251 ч. 2 и ч. 3, 252 ч. 2 и ч. 3, 254 ч. 2 и ч. 3, 255, 358 УК РФ.

И, наконец, Прокуратура РФ в соответствии с Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации” осуществляет координацию деятельности других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.

В ряде регионов страны в 1985-1986 гг. для повышения эффективности прокурорского надзора в сфере экологии были созданы специализированные природоохранные прокуратуры.

К 1990 г. в стране их насчитывалось более 100, но после распада СССР на территории России осталось действующими 63. Там, где их нет - функции надзора за состоянием законности в сфере экологии выполняют прокуроры территориальных прокуратур.

Система специализированных прокуратур более эффективно осуществляет прокурорский надзор в сфере экологии. Это подтверждено результатами научного исследования деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры В.П. Виноградовым. Вместе с тем эффективность реализации экологической функции государства требует системного комплексного подхода со стороны всех органов государственной власти.

Суды обеспечивают защиту конституционного строя страны, руководствуясь

Конституцией и законами России, конституциями и законами республик в ее составе; осуществляют правосудие по экологическим правонарушениям. При рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, суды сталкиваются с определенными сложностями, связанными с необходимостью иметь определенные специальные знания, обладать спецификой анализа результатов экологических экспертиз и др. Не случайно согласно принятому УПК РФ рассмотрение уголовных дел, касающихся большинства экологических преступлений и относящихся к категории преступлений небольшой тяжести, тем не менее подсудны районным судам (судам общей юрисдикции) и не могут рассматриваться мировыми судьями в отличие от большинства других уголовных дел, относящихся к этой же категории преступлений (небольшой тяжести).

Некоторые специалисты придерживаются точки зрения о возможности создания специализированных экологических судов. Это вполне возможно, исходя из положений ст. 26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе Российской Федерации”.

Международные организации рекомендуют образование либо специальных экологических судов, которые рассматривали бы уголовные дела, связанные с экологической преступностью, либо специальной коллегии судей. Так, в рекомендациях 8-го и 9-го Конгрессов ООН по предупреждению преступности, проведенных соответственно в Гаване (1990 г.) и в Каире (1995 г.), предлагались различные варианты расширения применения уголовного права для охраны окружающей среды, в том числе специализированное экологическое уголовное правосудие.

Экологическое право Боголюбов Сергей Александрович

§ 3. Правовое обеспечение экологических отношений

(правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства; соблюдение требований законодательства и роль правовой службы; судебная реформа)

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права, необходимость его разработки и изучения.

Правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства

Необходимость осуществления правовой реформы в стране обусловливается глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает серьезные правовые изменения по самым различным направлениям, в том числе в области охраны окружающей природной среды, обеспечения благоприятных естественных условий проживания граждан.

Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.

Для рассмотрения проблем правовой реформы в области экологии актуальными представляются следующие вопросы: 1) формирование законодательной базы экологии; 2) функционирование государственного управления; 3) организация и деятельность судебной системы, правоохранительных органов, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности.

С формирования законодательной базы не может не начинаться любая реформа, не составляет исключения и охрана окружающей среды (правда, для России проблема заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).

В 90-х гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой охраны окружающей среды. В 1991 г. принят Закон РФ об охране окружающей природной среды. В 1995 г. - Законы об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Применяются ЛК РФ 1997 г., Законы РФ о недрах в редакции 1995 г., об использовании атомной энергии 1995 г. и другие законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды.

Концепцией развития экологического законодательства предусматриваются обновление (внесение изменений и дополнений, принятие новой редакции) Закона об охране окружающей среды, приведение в соответствие с реалиями природоресурсного законодательства, экологизация других отраслей законодательства России.

Контуры совершенствования законодательства об охране окружающий среды в основном определяются. Начата работа над проектом нового Закона РФ об охране окружающей среды. Основные изменения этого Закона видятся в следующем:

в усилении экологических прав граждан с расширением их возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;

в расширении сферы свободы экологической и иной информации;

в создании стройной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;

в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;

во введении в текст Закона нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);

в расширении экологических функций самоуправления.

По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства - другие законы, а также указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.

Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства должно осуществляться сочетание специфики природопользования с гражданско-правовыми установлениями, предусмотренными Гражданским кодексом.

Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.

Аналогично перестраиваются другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс России об административных правонарушениях может быть дополнен:

а) рядом новых составов экологических проступков;

б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;

в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.

Все больше возможностей у субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции и прежде всего со ст. 73. Но самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование экологических отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию экологического законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.

Активизируется правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты по вопросам окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства формулируются следующим образом:

уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы - в соответствии с Конституцией РФ;

большее придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;

открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т. е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;

устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;

повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;

учет и использование регионального, экосистемного принципа в управлении и контроле;

первоочередность использования природных ресурсов для рекреационных и иных гуманитарных целей.

Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно осуществляется пользование природными ресурсами - от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.

В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов Российской Федерации, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Последнее не менее важно, чем остальное, так как Россия систематически консультируется со своими субъектами: все проекты законодательных актов Российской Федерации направляются до принятия в субъекты Российской Федерации, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации - по два от каждого - присутствуют в Совете Федерации - верхней палате российского парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.

Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов является не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъекта Российской Федерации, у органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правовой реформы в России вообще и в экологии в частности.

Общие принципы реформирования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:

к признанию приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно в период экономического кризиса);

к полному открытию экологической информации, причем не только формальному: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;

к созданию экономического механизма охраны окружающей природной среды (сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей, как это практикуется и в достаточной степени в других странах, например, в США);

к комплектованию системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;

к соединению всех звеньев организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;

к публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий;

к признанию реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей среды;

к законодательному размежеванию исполнительной и судебной властей, обеспечению их самостоятельности и независимости.

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.

Коротко перечислим их, это:

недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте - Федеральном Собрании РФ;

ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;

множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;

отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;

погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.

Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

Соблюдение требований законодательства и роль правовой службы

Особенно актуальным представляется вопрос о реформировании блока природоохранных органов - специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды. Указом Президента России от 14 августа 1996 г. произведена их частичная реорганизация: упразднено Минприроды - создан федеральный Комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии); упразднены Роскомвод и Роскомнедра - на их базе образовано федеральное Министерство природных ресурсов (МПР); Госсанэпиднадзор включен в систему Министерства здравоохранения РФ.

За Госкомэкологии оставлены основные функции и штатное расписание бывшего Минприроды. Но что дальше? Регулирование лесных, земельных, рыбных, охотничьих ресурсов осталось за самостоятельными ведомствами, не входящими в систему нового Министерства природных ресурсов, оно вобрало в себя лишь управление двумя природными ресурсами - недрами и водами.

Прежнее Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов активно использовало свои координационные полномочия в области охраны окружающей среды, по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Поскольку большинство актов Министерства касалось экологических прав и обязанностей граждан, акты подлежали обязательному официальному опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и регистрации в Министерстве юстиции России.

В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства в министерствах, ведомствах, а затем и в Минюсте должна осуществляться постоянная работа по каждому проекту акта, затрагивающего свободы человека и гражданина, включающая рассмотрение вопросов:

принимается ли акт в рамках полномочий министерства, ведомства;

не является ли регулируемый вопрос предметом ведения другого государственного органа;

не урегулирован ли данный вопрос другим актом, если да, то какова его сила, имеется ли возможность и необходимость его изменения или отмены, полной или частичной;

соответствует ли проект акта законодательству и иным нормативным правовым актам большей силы, международным договорам России, общепризнанным международным принципам;

каковы формы доведения содержания акта до всеобщего сведения.

В силу отрицательных ответов на некоторые из указанных вопросов ряд актов не был зарегистрирован в Минюсте РФ, что потребовало дополнительных проработок, изменения Положения о Минприроде, дополнительных согласований. Некоторые акты Минприроды обрели лишь рекомендательный, методический характер, стали применяться лишь внутри Министерства (например, приказ Минприроды об утверждении временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации от 6 февраля 1995 г.).

Немало сделано для опубликования нормативных актов по вопросам экологии: в журналах и газетах министерств, ведомств и экологических общественных объединений, путем выпуска специализированных сборников, обеспечения потребителей информации электронной почтой. Положительную роль играло создание и функционирование Российского экологического федерального информационного агентства, упрочение связей с экологической общественностью, обсуждение с ней проектов готовящихся актов, ознакомление на пресс-конференциях и семинарах с принятыми актами.

В деле правового обеспечения экологических отношений трудно переоценить роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов экологических законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:

тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;

анализ практики их применения органами министерства, другими специально уполномоченными государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;

выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой экологической системе;

полную реализацию собственных правоприменительных функций.

Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в природоохранном управлении связаны с недооценкой правовой службы в природоохранных органах. Задача состоит в создании авторитетной и полномочной юридической службы в министерстве и ведомстве: правовое реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в министерстве и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение на правовую службу визирования документов министерства, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому и экологическому всеобучу со всеми работниками министерства.

Правовая реформа в организации применения экологического законодательства, в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало повседневной нормой поведения, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.

Правовая реформа исполнительской деятельности в области экологии может означать:

соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, постановлений самой исполнительной власти (например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов);

обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;

спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства;

обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов в области экологии;

стимулирование, награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей;

осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства;

правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии;

массовый выпуск литературы по указанным вопросам для широкого читателя;

реформирование природоохранных органов в сторону сосредоточения внимания на узловых вопросах, повышении компетентности и профессионализма аппарата, его правовом воспитании (находящемся в настоящее время на уровне, близком к нулевому).

Судебная реформа

Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффективной: суды и арбитражные суды не повернулись лицом к экологическим делам, мало проводится их обобщений, не осуществляется должная экологическая специализация судей, экологические дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, экологические иски граждан годами притормаживаются в судебных инстанциях. Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность многих других неэкологических дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), общественное недостаточное внимание к вопросам экологии,. экономический кризис в стране.

Ликвидация этих недостатков будет означать продвижение правовой реформы в экологии. Это может быть достигнуто путем:

дачи судам со стороны вышестоящих судов руководящих разъяснений по вопросам экологии (достаточно много накопившимся);

организации обучения судей экологическим приемам, специализации судей;

привлечения общественного внимания к судебной практике, формирования общественного мнения вокруг этой категории дел;

организации показательных выездных судебных процессов по экологическим делам;

усиления контактов и взаимодействия судебных и природоохранных органов в смысле обмена информацией, нормативными актами и т. д. при сохранении независимости и самостоятельности властей.

Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит вне экологии - обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой вплоть до обеспечения исполнения решений, принятых судом (об этом проблема также стоит в настоящее время).

Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан, у населения, особенно это относится к проблемам экологии. Законодательство предоставило гражданам обширные права в области защиты окружающей среды: требовать назначения экологической экспертизы, экологической информации, в судебном или административном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, возмещения причиненного здоровью и имуществу вреда, закрытия или приостановления экологически вредных производств. Однако таких требований предъявляется немного, несмотря на ухудшающуюся окружающую среду, понижение ее качества.

Основные причины видятся в следующем:

в не осознании гражданами того, что их экологические права не дарованы им кем-то, а принадлежат им от рождения;

в боязни вступать в конфликт с государством, отчужденным от гражданина;

в слабости структур гражданского общества, подавленного испокон веку Российским государством;

в отсутствии профессиональных и общественных массовых образований в поддержку экологических прав граждан;

в пренебрежении к закону; привычке подчинения начальнику, а не праву;

в нежелании тратить время, нервы, средства на судебные и административные тяжбы;

в отсутствии собственности, страдающей от загрязнения окружающей среды;

в наличии более актуальных экономических и житейских проблем;

в недостатке экологического образования и воспитания, глобального, планетарного мышления;

в состоянии правового сознания.

Устранение этих причин будет означать продвижение реформы и на этом, главном направлении. Трудно сказать, сколько для этого понадобится времени, но перспективы должны быть намечены и движение начато; правовая реформа в экологии должна быть осуществлена.

Из книги Обеспечение безопасности образовательного учреждения автора Петров Сергей Викторович

Из книги Правоведение автора Шалагина Марина Александровна

Из книги Семейное право автора Карпунина Е В

39. Правовое регулирование имущественных отношений супругов. Брачный договор Семейным кодексом РФ определено два режима имущества супругов – законный и договорный.Законным режимом имущества супругов является режим их совместной собственности, т. е. имущество, нажитое

Из книги Шпаргалка по международному праву автора Лукин Е Е

20. Правовое регулирование имущественных отношений супругов Правовое регулирование имущественных отношений супругов имеет большое значение не только в период существования брака, но и после его расторжения. Нормы о защите частной собственности, установленные в

Из книги Шпаргалка по семейному праву автора Щепанский Роман Андреевич

85. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ВАЛЮТНЫХ И ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ Основное регулирование валютно-финансовых отношений между государствами и другими участниками международных финансовых отношений осуществляется двусторонними договорами. Основные

Из книги Шпаргалка по информационному праву автора Якубенко Нина Олеговна

87. Правовое регулирование отношений супругов при наличии иностранного элемента Права и обязанности супругов определяются законодательством того государства, на территории которого они имеют совместное (общее) место жительства. Следовательно, к личным неимущественным

Из книги Всеобщая история государства и права. Том 2 автора Омельченко Олег Анатольевич

37. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ И РАСПРОСТРАНЕНИИ ПРОГРАММ ДЛЯ ЭВМ И БАЗ ДАННЫХ Законом РФ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» регулируются отношения, связанные с созданием, правовой

Из книги Международное частное право: Шпаргалка автора Автор неизвестен

60. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СВЯЗИ И ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ Информационные правоотношения в области связи регулируются Федеральным законом от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи».Связь является неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры

Из книги Муниципальное право. Шпаргалки автора Ольшевская Наталья

§ 78. Правовое регулирование экономики и социально-хозяйственных отношений в США Становление капиталистической экономики и в целом характерной для Нового времени системы социально-хозяйственных связей в США протекало в правовом смысле свободно, без значимого

Из книги Новый Закон «Об образовании в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2013 г. автора Автор неизвестен

45. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БРАЧНО-СЕМЕЙНЫХ ОТНОШЕНИЙ Важнейшую роль в урегулировании брачно-семей-ных отношений с иностранным элементом играют договоры о правовой помощи. В качестве примера возьмем Конвенцию 1993 г. о правовой помощи и правовых

Из книги Право Европейского Союза автора Кашкин Сергей Юрьевич

10. Правовое регулирование муниципальных отношений Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью правовых приемов (предписание, дозволение, запрет), сочетание которых и определяет характер правового регулирования.В зависимости от преобладания в

Из книги Ипотечный кредит: как получить квартиру автора Шевчук Денис Александрович

Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования 1. Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской

Из книги Правоведение автора Мардалиев Р. Т.

127. Как осуществляется правовое регулирование трудовых отношений на предприятиях в ЕС? Согласно ст. 140 Договора о ЕС Сообщество содействует координации социальной политики государств-членов в вопросах трудового законодательства и условий труда. Опираясь на полномочия,

Из книги Правоведение. Шпаргалка автора Афонина Алла Владимировна

Из книги автора

Правовое регулирование алиментных отношений между членами семьи Сразу уточним, что к членам семьи относятся супруги, родители и дети, бабушки, дедушки и внуки, братья и сестры.Алиментные отношения связаны с обязанностью одними членами семьи содержать других в

Из книги автора

56. Правовое регулирование имущественных отношений супругов. Брачный договор Имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью, если договором между ними не установлен иной режим этого имущества. Семейный Кодекс РФ (далее – СК РФ) вводит

Правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства

Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.

в расширении сферы свободы экологической и иной информации;

в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;

в расширении экологических функций самоуправления.

а) рядом новых составов экологических проступков;
б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;
в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.