Проблема возмещения вреда окружающей среде является актуальной и важной для многих природопользователей, о чем свидетельствует многочисленная судебная практика и публикации в научной литературе . В настоящей статье рассмотрим положения Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» о возмещении вреда окружающей среде и проанализируем риски применения разработанного Минприроды России проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде» .
Федеральный закон № 7-ФЗ:
действующее регулирование
Согласно ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ вред окружающей среде — негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.
Однако до настоящего времени четкие критерии деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов, по которым можно объективно оценить степень или тяжесть вреда, не установлены .
В силу ч. 1 ст. 77 Федерального закона № 7-ФЗ юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Согласно ч. 3 ст. 77 Федерального закона № 7-ФЗ вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в т.ч. упущенной выгоды.
При этом абз. 2 ч. 1 ст. 78 Федерального закона № 7-ФЗ устанавливает совершенно иную последовательность возмещения вреда. Так, определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в т.ч. упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
КСТАТИ
Как следует из действующего регулирования, гражданско-правовая ответственность (или имущественная) в случае нарушения требований природоохранного законодательства вовсе не является такой уж «гражданской». Согласимся с мнением М.М. Бринчука о том, что ответственность за причинение вреда окружающей среде нормами Федерального закона № 7-ФЗ существенно скорректирована, можно даже сказать — трансформирована в институт «эколого-правовой ответственности», поскольку некоторые элементы гражданско-правовой ответственности здесь не срабатывают .
Для определения размера вреда (размера компенсации) необходимо применение как норм гражданского законодательства, так и норм природоохранного законодательства, а также многочисленных подзаконных актов. Кроме того, в Федеральном законе № 7-ФЗ речь идет не только о таксах и методиках исчисления размера вреда окружающей среде и фактических затратах на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, но и об убытках. Вместе с тем убытки — это абсолютно гражданско-правовая категория, применимость которой к указанным правоотношениям в действующих законодательных конструкциях представляется весьма сомнительной практикой.
В соответствии с ч. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред. от 03.07.2016; далее — ГК РФ) под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Таким образом, формулировки ст. 77-78 Федерального закона № 7-ФЗ некорректны, поскольку в логике Гражданского кодекса под «фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния окружающей среды» следует понимать «реальный ущерб», а под «убытками» — «реальный ущерб» и «упущенную выгоду». Дважды упоминать о реальном ущербе, как это терминологически сделано в ст. 77-78 Федерального закона № 7-ФЗ, нет никакого смысла.
Более того, непонятно, какие «недополученные доходы» законодатель требует возместить с учетом возможного ограничения или полного изъятия природного объекта или комплекса из гражданского оборота . Сама постановка вопроса о возмещении убытков представляется некорректной.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Относительно исчисления размера вреда согласно таксам и методикам можно отметить, что уполномоченными органами на сегодняшний день принято шесть нормативных правовых актов, позволяющих рассчитать размер соответствующей компенсации:
. Постановление Правительства РФ от 08.05.2007 № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» (в ред. от 11.10.2014);
. Постановление Правительства РФ от 25.05.1994 № 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов» (в ред. от 10.03.2009);
. Приказ Минприроды России от 13.04.2009 № 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (в ред. от 26.08.2015);
. Приказ Минприроды России от 08.07.2010 № 238 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды» (в ред. от 25.04.2014);
. Приказ Минприроды России от 08.12.2011 № 948 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам» (в ред. от 22.07.2013);
. Приказ Минприроды России от 01.08.2011 № 658 «Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причиненного объектам растительного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования».
Кроме того, ч. 2 ст. 78 Федерального закона № 7-ФЗ указывает, что на основании решения суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Указанное требование означает, что в ряде случаев по решению суда на правонарушителя может быть возложена обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды в натуре (например, рекультивация земель) в дополнение к уплате компенсации вреда .
Алгоритм возмещения вреда окружающей среде согласно законопроекту
Законопроектом определяются понятия «ущерб окружающей среде», «восстановление нарушенного состояния окружающей среды», «проект работ по рекультивации земель, проект работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды», признается утратившей силу ст. 78 Федерального закона № 7-ФЗ, предлагается новая редакция ст. 77 Федерального закона № 7-ФЗ . Кроме того, законопроектом устанавливается, что предписания о возмещении вреда окружающей среде, иски о возмещении ущерба окружающей среде, причиненных в результате нарушения требований законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.
К СВЕДЕНИЮ
Проектируемая дата вступления в силу законопроекта — 01.01.2018 .
Предлагаем разобраться, как поменяется привычный, но противоречивый порядок возмещения вреда окружающей среде в случае принятия законопроекта.
Согласно предлагаемой законопроектом редакции ст. 77 Федерального закона № 7-ФЗ алгоритм возмещения вреда окружающей среде выглядит следующим образом:
1. Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде (далее — причинители вреда) в результате нарушения требований законодательства в области охраны окружающей среды будут обязаны возместить его в полном объеме либо возместить соответствующий ущерб окружающей среде .
2. Возмещение вреда окружающей среде осуществляется посредством проведения работ по восстановлению нарушенных свойств и характеристик компонентов природной среды и природных объектов в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами работ по рекультивации земель, проектами работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды в сроки, установленные данными проектами.
3. В случаях, когда восстановление нарушенного состояния окружающей среды физически не может быть осуществлено , причинители вреда возмещают соответствующий ущерб окружающей среде, исчисляемый по таксам и методикам исчисления ущерба окружающей среде. Такие случаи устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды.
Отметим, что законопроектом на уполномоченные органы возложена обязанность по организации проведения работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, а также проведение природоохранных мероприятий в случаях зачисления в бюджет денежных средств на возмещение ущерба окружающей среде, когда восстановление нарушенного состояния окружающей среды физически не может быть осуществлено.
Не совсем понятно, каким образом будут проводиться указанные мероприятия и в чем их целесообразность, если объект или компонент природной среды фактически уничтожен или деградировал до состояния, после которого восстановление невозможно . Если восстановление нарушенного состояния окружающей среды физически не может быть осуществлено причинителем вреда, то оно не может быть осуществлено и уполномоченным органом. При этом проведение природоохранных мероприятий может быть возложено и на причинителя вреда.
4. Таксы и методики исчисления ущерба окружающей среде утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Таксы и методики исчисления ущерба редким и находящимся под угрозой исчезновения видам (подвидам, популяциям) диких животных и дикорастущих растений и грибов, занесенным в Красные книги субъектов Российской Федерации, утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. В случае, если причинитель вреда отказался от работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, он возмещает соответствующий ущерб окружающей среде добровольно или по решению суда .
Примечательно, что для п. 3, т.е. в случаях, когда восстановление нарушенного состояния окружающей среды физически не может быть осуществлено, судебный порядок возмещения ущерба окружающей среде законопроектом не предусмотрен. Другими словами, причинители вреда в указанном случае, по логике разработчика, всегда будут согласны возместить ущерб добровольно.
6. Добровольное возмещение ущерба окружающей среде осуществляется причинителем вреда в срок, не превышающий 90 рабочих дней со дня получения предписания о возмещении вреда окружающей среде или о возмещении ущерба окружающей среде.
7. Вред окружающей среде считается возмещенным при наличии акта о приемке работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (далее — акт о приемке работ), подписанного в установленном порядке. Акт о приемке работ подписывается причинителем вреда, исполнителем контракта, должностным лицом органа государственной власти, органа местного самоуправления, согласовавших проект работ по рекультивации земель, проект работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.
При этом в законопроекте отсутствуют положения о том, когда ущерб окружающей среде считается возмещенным (с момента перевода денежных средств, с момента получения от органа государственной власти или органов местного самоуправления соответствующей расписки или уведомления).
8. Приемка работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды осуществляется в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты поступления в орган государственной власти, орган местного самоуправления от причинителя вреда, исполнителя контракта письменного извещения о завершении работ.
9. Письменное извещение от причинителя вреда о завершении работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды должно быть направлено в орган государственной власти, орган местного самоуправления в течение 30 рабочих дней с даты завершения работ.
К извещению о завершении работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды прилагается акт о приемке работ, составленный и подписанный причинителем вреда, исполнителем контракта, а также следующие материалы:
Пояснительная записка о проведенных работах по рекультивации земель, работах по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды;
Копии договоров с подрядными и проектными организациями, в случае если работы были выполнены такими организациями полностью или частично, акты приемки выполненных работ по договору;
Финансовые документы, подтверждающие закупку материалов, оборудования, материально-технических средств;
Данные о фактическом состоянии рекультивированных земель, окружающей среды, в т.ч. достигнутых значениях физических, химических, биологических и иных показателей и (или) их совокупности;
Иные документы, подтверждающие выполнение работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.
10. При выявлении органом государственной власти, органом местного самоуправления несоответствия или недостатков выполнения работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды утвержденным проектам таких работ, органом государственной власти органом местного самоуправления составляется акт о проведении доработки работ по рекультивации, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (далее — акт о доработке), в котором указываются недостатки и устанавливаются сроки их устранения. Акт о доработке подписывается уполномоченным должностным лицом органа государственной власти, органа местного самоуправления, согласовавших проект рекультивации земель, проект восстановления нарушенного состояния окружающей среды.
11. При установлении соответствия выполненных работ утвержденному проекту рекультивации земель, проекту восстановления нарушенного состояния окружающей среды и (или) устранении недостатков в соответствии с актом о доработке подписывается акт о приемке работ .
12. Отказ от подписания уполномоченным должностным лицом органа государственной власти, органа местного самоуправления, согласовавших проект рекультивации земель, проект восстановления нарушенного состояния окружающей среды, акта о приемке работ может быть оспорен в судебном порядке .
Стоит отметить, что основания для отказа уполномоченного должностного лица органа государственной власти, органа местного самоуправления подписать акт о приемке работ в законопроекте не указаны.
Понятийный аппарат законопроекта
Согласно законопроекту под ущербом окружающей среде следует понимать стоимостное выражение вреда окружающей среде, исчисленное по таксам и методикам, утвержденным в установленном порядке. Другими словами, термин «вред окружающей среде » из Федерального закона № 7-ФЗ не исключается, но дополняется новой категорией, которая обозначает стоимостное выражение вреда окружающей среде .
При этом в соответствии с законопроектом «восстановление нарушенного состояния окружающей среды» представляет собой комплекс мероприятий, проведение которых направлено на восстановление благоприятной окружающей среды.
Напомним, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
Стоит отметить, что указанное определение можно считать частично противоречащим определению термина «окружающая среда» , которая, помимо компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, включает антропогенные объекты (ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ).
Впервые появляется дефиниция термина «проект работ по рекультивации земель», к которому приравнен новый термин «проект работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды». Так, указанные проекты представляют собой утвержденные в установленном порядке комплекты документов и материалов (тексты, карты, схемы, расчеты, данные инструментальных измерений), в соответствии с составом, содержанием которых проводятся работы по рекультивации земель, восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.
Обращаем внимание на то, что совсем недавно появилось определение понятия «рекультивация земель»: в силу ч. 5 ст. 13 ЗК РФ рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в т.ч. путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений. Кроме того, согласно ч. 6 ст. 16 ЗК РФ должен быть разработан и утвержден порядок проведения рекультивации земель.
При этом полагаем, что принятые до вступления в силу Земельного кодекса Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (утв. Приказом Минприроды России № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995; далее — Основные положения о рекультивации) и Постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» должны быть отменены одновременно с утверждением нового порядка проведения рекультивации земель .
На основании ч. 11 ст. 77 Федерального закона № 7-ФЗ в предлагаемой законопроектом редакции в состав проекта работ по рекультивации земель, проекта работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды включаются:
Пояснительная записка, содержащая результаты предварительного натурного обследования территории (акватории), включая полевые обследования, лабораторные исследования, сведения о фактических значениях физических, химических, биологических показателей состояния компонентов природной среды и их фоновых значениях на прилегающей территории, сведения о месторасположении, площади, источнике и характере нарушения окружающей среды, сведения о целевом назначении земель и разрешенном использовании земель, информацию о правообладателе земельного участка, на котором произошло нарушение окружающей среды;
Эколого-экономическое обоснование предлагаемых мероприятий и технических решений по рекультивации земель, восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, описание требований к параметрам и качественным характеристикам работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, обоснование достижения запланированных значений физических, химических, биологических показателей состояния окружающей среды по окончанию восстановительных работ;
Сметные расчеты (локальные и сводные) затрат на проведение работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (каждого этапа работ), финансируемых с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Мероприятия по обеспечению безопасности производства работ и охране труда.
ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ
Финансирование проведения работ по рекультивации земель, работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (каждого этапа работ) из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации действующим законодательством не предусмотрено, а законопроектом не разъясняется.
Кроме того, законопроектом предусмотрено согласование проектов работ по рекультивации земель, проектов работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Причем срок согласования указанных проектов не должен превышать 30 рабочих дней с даты их поступления на согласование. Считаем, что в законопроекте стоит указать орган государственной власти и органы местного самоуправления через союз «и/или» , чтобы природопользователям не пришлось согласовывать указанные проекты на федеральном/региональном и муниципальном уровне одновременно.
Основанием для отказа в согласовании указанных проектов является их несоответствие установленным требованиям к проектам работ по рекультивации земель, проектам работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.
Следует отметить, что действующим законодательством не установлены требования к проектам работ по рекультивации земель , хотя в настоящее время действуют Основные положения о рекультивации. Термин «проект работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды» впервые появляется только в рассматриваемом законопроекте и в действующих нормативных правовых актах Российской Федерации не употребляется, а значит, и соответствующие требования к таким проектам в настоящее время отсутствуют. При этом в законопроекте отсутствуют положения о необходимости принятия требований к составу и содержанию проектов работ по рекультивации земель и проектов работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, что представляется некорректным, поскольку возможны ситуации как безосновательного отказа в согласовании данных проектов, так и злоупотребления со стороны заявителей — причинителей вреда.
Вместе с тем общие требования к содержанию проектов, перечисленные в законопроекте, являются недостаточными по своей полноте и требуют раскрытия в подзаконных актах. Кроме того, в целях формирования единых требований ко всем причинителям вреда считаем возможным утвердить ведомственным приказом форму данных проектов.
Положительным требованием законопроекта является то, что в решении об отказе в согласовании проектов работ по рекультивации земель, проектов работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды должны приводиться обоснование отказа и рекомендации по доработке таких проектов. После устранения причин отказа проекты работ по рекультивации земель, проекты работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды представляются на повторное согласование. Отказ в согласовании проектов работ по рекультивации земель, проектов работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может быть оспорен в судебном порядке.
Вместе с тем указанные проекты до их согласования органами государственной власти и органами местного самоуправления подлежат государственной экологической экспертизе (далее — ГЭЭ) в соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 29.12.2015; далее — Федеральный закон № 174-ФЗ), что существенно затормаживает процесс возмещения вреда окружающей среде по следующим основаниям.
Во-первых, причинитель вреда обязан разработать проект по рекультивации земель и/или проект работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды в отсутствие установленных требований.
Во-вторых, причинитель вреда обязан разработать необходимую документацию для проведения ГЭЭ указанных проектов, что означает финансовые (исчисляемые в миллионах рублей) и временные (три месяца плюс один месяц по заявлению заказчика) затраты. Так, стоимость проведения ГЭЭ рассчитывается согласно Порядку определения сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы, утвержденному Приказом Минприроды России от 12.05.2014 № 205, и нередко составляет 1-2 млн руб. При этом согласно ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 174-ФЗ в случае получения отрицательного заключения ГЭЭ данную экспертизу можно (а в случае причинения вреда окружающей среде — нужно) проводить повторно, что означает дополнительные финансовые затраты заявителя.
Извлечение
из Федерального закона № 174-ФЗ
Статья 14. Порядок проведения государственной экологической экспертизы
[…]
2. Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты
заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме
и в порядке, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
[…]
4. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать три месяца
и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика, если иное не предусмотрено федеральным законом.
[…]
В-третьих, проекты необходимо согласовать с органами государственной власти и/или органами местного самоуправления, что снова займет в лучшем случае не менее 30 дней.
И только после указанных процедур причинитель вреда может приступить собственно к рекультивации земель и восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, т.е. не ранее чем через 5-6 месяцев после факта причинения вреда окружающей среде.
Кроме того, в законопроекте не указано, каким образом заявителю необходимо поступить с заключением ГЭЭ, ведь законопроект не требует представить ее на согласование в орган государственной власти или орган местного самоуправления. Следовательно, фактически уполномоченный орган не вправе потребовать от заявителя заключение ГЭЭ на проект работ по рекультивации земель, проект работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. Более того, уполномоченный орган даже не вправе запросить результаты указанной экспертизы.
В соответствии с ч. 6 ст. 18 Федерального закона № 174-ФЗ заключение ГЭЭ направляется заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении ГЭЭ направляется территориальным органам федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный экологический надзор (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, — кредитным организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.
Следовательно, совершенно неясно, какие именно органы публичной власти будут проинформированы о результатах ГЭЭ.
Также непонятно, как заключение ГЭЭ может повлиять на судьбу проектов работ. По логике вещей, реализация проекта возможна только при наличии положительного заключения ГЭЭ. Однако в законопроекте не указано, что реализация проектов без положительного заключения ГЭЭ запрещена. Указанное правило становится очевидным только при обращении к абз. 9 ч. 5 ст. 18 Федерального закона № 174-ФЗ, согласно которому правовым последствием отрицательного заключения ГЭЭ является запрет реализации объекта ГЭЭ.
В то же время наличие положительного заключения ГЭЭ не гарантирует согласование проекта работ в органах публичной власти, поскольку уполномоченные органы не обязаны принимать во внимание результаты экспертизы (кроме отрицательного). Так, например, обязанность органов государственной власти рассмотреть заключение ГЭЭ установлена только абз. 11 ч. 5 ст. 18 Федерального закона № 174-ФЗ и только в отношении принимаемых ими проектов нормативных правовых актов Российской Федерации.
Считаем, следует дополнить законопроект положениями о том, что реализация проектов работ без положительного заключения ГЭЭ запрещена, а также предусмотреть необходимость указания результатов ГЭЭ заявителем при подаче документов о согласовании проектов работ. Отсутствие информации о ГЭЭ полагаем необходимым сделать основанием для отказа в согласовании проектов работ.
Дела о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, рассматриваются по искам прокурора, государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, граждан и юридических лиц, во владении и пользовании которых находятся природные ресурсы, администрации государственных заповедников и национальных природных парков.
ГК РФ предусматривает два способа возмещения вреда - в натуре (реальный) и в денежном выражении . Что касается реального возмещения вреда в натуре, при различных видах экологических правонарушений встает вопрос о пределах возможностей такого возмещения. К примеру, применительно к охране земель возмещение вреда в натуре может быть реализовано посредством восстановления прежнего состояния земли. Так, при неправомерном нарушении рельефа земельного участка - участок покрыт траншеями, котлованами и т.п. - восстановление может заключаться в устранении этих недостатков. Восстановление лесных массивов может быть осуществлено посредством новых посадок древесных культур.
Решение о восстановлении прежнего состояния земли, других природных ресурсов как способ реального возмещения вреда, причиненного нарушением правил рационального использования и охраны природных богатств, принимается в каждом конкретном случае судом. Очевидно, такое требование может быть предъявлено к правонарушителю, если:
Восстановление объективно возможно и
Правонарушитель в силу своей специальной правосубъектности в состоянии в течение некоего оптимального срока провести необходимые работы. При невозможности возмещения вреда в натуре решается вопрос о денежном возмещении.
Возмещение причиненного природной среде вреда в денежном выражении определяется рядом способов, предусмотренных законодательством об окружающей среде. В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" возмещение причиненного окружающей среде вреда в результате экологического правонарушения производится: в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами, а также с методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Иногда размер причиненного вреда исчисляется в смешанном порядке, т.е. используется комбинация способов.
Таксы представляют собой условные единицы оценки ущерба с учетом затрат, понесенных на содержание хозяйства (лесного, рыбного, охотничьего), а также с учетом необходимости наказания виновного. Такса как бы состоит из двух частей: одна имеет целью возмещение затрат, другая - на наказание виновного. При невысоких уровнях платы за пользование дикими животными по разрешениям, утвержденных распоряжением Правительства РФ, таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный объектам животного мира, во много раз превосходят размеры платы.
Таксы как инструмент исчисления вреда применяются не по всем видам ресурсов. Они утверждены по лесному хозяйству. По охотничьим животным таксы установлены на отдельные виды животных, определена таксовая стоимость каждого незаконно уничтоженного животного. По рыбным запасам - также по отдельным видам. Таксы устанавливаются уполномоченными государственными органами.
Методики подсчета ущерба применяются в случае возмещения вреда, причиненного загрязнением вод, атмосферного воздуха, почв.
По фактическим затратам возмещается ущерб , когда отсутствуют соответствующие таксы или методики подсчета. В частности, в таком порядке определяется ущерб, причиненный невыполнением обязанностей по рекультивации земель и другими правонарушениями.
В смешанном порядке применяются все способы определения размера ущерба.
При рассмотрении дела суд может назначить экспертизу для определения подлинного размера ущерба. Однако отсутствие таксы или методик подсчета ущерба не должно служить основанием для отказа в рассмотрении иска в суде или арбитражном суде.
Право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонарушениями , - конституционное право (ст. 42). По имеющимся данным, 20 - 30% заболеваемости населения непосредственно связано с провоцирующим действием загрязнения окружающей среды. Приведенные данные свидетельствуют об остроте и актуальности проблемы защиты этого конституционного права каждого.
О возмещении вреда здоровью людей, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды, как и вреда самой природе, можно говорить условно. Такой вред не может быть возмещен. Он может быть лишь компенсирован.
Механизм защиты соответствующего права регулируется Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Гражданским кодексом РФ, процессуальным законодательством, Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан, Законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", другими законами.
В соответствии с действующим законодательством вред здоровью и имуществу человека, причиненный неблагоприятным воздействием окружающей среды, может быть возмещен (компенсирован) разными способами, включая:
а) оформление листка временной нетрудоспособности работника в случае заболевания, в том числе в связи с загрязнением окружающей среды;
б) оформления инвалидности по причинам, связанным с воздействием на здоровье человека неблагоприятной окружающей среды;
в) предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия окружающей среды, мер социально-экономической защиты, льгот и компенсаций;
г) страхование риска причинения вреда здоровью или имуществу граждан от загрязнения окружающей среды;
д) возмещение вреда здоровью и имуществу граждан по решению суда.
Законодательство устанавливает принцип полного объема возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с законодательством.
Предшествующий Закон "Об охране окружающей природной среды" указывал конкретные факторы, которые должны учитываться при определении величины причиненного здоровью граждан вреда: степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией.
Обычной для России практикой возмещения вреда здоровью граждан в результате загрязнения окружающей среды (как частный случай повреждения здоровья вообще) является получение пособия по временной нетрудоспособности. В соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан соответствующее решение принимается на основе специальной экспертизы. Экспертиза временной нетрудоспособности производится лечащими врачами государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Они единолично выдают гражданам листки нетрудоспособности сроком до 30 дней, а на больший срок листки нетрудоспособности выдаются врачебной комиссией, назначаемой руководителем медицинского учреждения.
При экспертизе временной нетрудоспособности определяются необходимость и сроки временного или постоянного перевода работника по состоянию здоровья на другую работу, а также принимается решение о направлении гражданина в установленном порядке на медико-социальную экспертную комиссию, в том числе при наличии у гражданина признаков инвалидности.
При наличии признаков инвалидности , то есть нарушении здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленным заболеванием или другими причинами, приводящим к ограничению жизнедеятельности и вызывающим необходимость социальной защиты, соответствующее решение принимается по результатам медико-социальной экспертизы. В соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан медико-социальная экспертиза проводится учреждениями медико-социальной экспертизы системы Министерства социальной защиты населения РФ по письменному заявлению лица, имеющего признаки ограничения жизнедеятельности, либо его законного представителя.
Наряду с материальным обеспечением инвалидов, включающим денежные выплаты по разным основаниям, законодательство предусматривает льготы по медицинской помощи, получению жилья, льготы на условия труда, социально-бытовое и транспортное обслуживание, санаторно-курортное лечение.
Предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия окружающей среды, мер социально-экономической защиты, льгот и компенсаций получило нормативное оформление после аварии на Чернобыльской АЭС. Такие меры, льготы и компенсации предусмотрены, в частности, Законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", иными законами.
Так, гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, Закон гарантирует:
Бесплатное оказание медицинской помощи (в стационаре и амбулаторно), бесплатное приобретение лекарств (по рецептам врачей), бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), бесплатное ежегодное обеспечение санаторно-курортным лечением или получение денежной компенсации в размере средней стоимости путевки, др.;
Выплату работающим инвалидам пособия по временной нетрудоспособности до четырех месяцев подряд или до пяти месяцев в календарном году в размере 100% фактического заработка без ограничения двумя тарифными ставками (окладами);
Оплату занимаемой жилой площади (в пределах норм, предусмотренных действующим законодательством), в том числе и членам их семей, проживающим с ними, в размере 50% квартирной платы, исчисленной по ставкам, установленным для рабочих и служащих, а также предоставление скидки в размере 50% с установленной платы за пользование телефоном, радио и за их установку, за пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией, а проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - предоставление скидки в размере 50% со стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, включая транспортные расходы;
Бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в сельской местности, а также на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов, бесплатный проезд с правом первоочередного приобретения билетов по железной дороге или на судах транзитных и местных линий речного флота один раз в год (туда и обратно), а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - воздушным, водным или междугородным автомобильным транспортом;
Другие существенные льготы.
Вопросы страхования риска причинения вреда здоровью или имуществу граждан от загрязнения окружающей среды в некоторой степени рассмотрены в рамках экологического страхования в разделе "Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды". Экологическое страхование является гарантией того, что гражданин, застраховавший свое здоровье и имущество от риска причинения вреда вследствие непредвиденного загрязнения или иного неблагоприятного изменения окружающей среды, получит соответствующую компенсацию.
Можно ожидать, что в России будет решен вопрос об обязательном экологическом страховании граждан от риска неблагоприятных воздействий на здоровье человека экологически опасных объектов. В настоящее время обязательное бесплатное страхование личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии предусмотрено Федеральным законом "Об использовании атомной энергии".
В других случаях граждане могут застраховать свою жизнь, здоровье и имущество в инициативном порядке, получив при наступлении страхового случая соответствующую компенсацию. Таким случаем является лишь аварийное (внезапное, непреднамеренное) загрязнение окружающей среды, т.е. авария на техническом объекте с экологическими последствиями, или, по оценкам специалистов, экологическая авария.
Если гражданин, пострадавший от неблагоприятного воздействия окружающей среды, претендует на полное возмещение вреда здоровью или имуществу, в установленном в законодательстве порядке он должен заявить свои претензии в суде. С иском в суд может обратиться сам потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то органом государственного управления, общественной организации (объединения), представляющий интересы потерпевшего. При этом потерпевший должен обосновывать свои требования и представить доказательства причинения вреда здоровью или имуществу, наличия причинной связи между причиненным вредом и загрязнением окружающей природной среды, а также причинной связи между загрязнением окружающей природной среды и деятельностью загрязнителей - предприятий, учреждений, организаций и граждан.
В случае признания лица инвалидом по причине экологически обусловленного заболевания источник заболевания, а также причинно-следственные связи могут быть установлены посредством проведения медико-социальной экспертизы. В других случаях все это должен документально подтвердить сам потерпевший, представив в суд справку о состоянии здоровья, акт (справку) государственного органа экологического контроля о факте загрязнения окружающей среды в определенное время и на определенной территории и справки с места работы, места жительства (органа местного самоуправления, паспортного отдела милиции или домоуправления), подтверждающие, что потерпевший в данное время находился в данном месте и, следовательно, подвергался вредному воздействию окружающей среды <97>. Практически доказывание причинно-следственной связи в рассматриваемой сфере - дело чрезвычайно сложное.
При подготовке материалов для предъявления иска о возмещении вреда, причиненного здоровью загрязнением окружающей среды, истец обосновывает размеры вреда и размеры компенсации. Суд при рассмотрении дела заслушивает доводы сторон, проверяет законность, правильность и обоснованность расчетов, а также всех других юридических и фактических обстоятельств дела и на этой основе принимает решение.
Субъектами ответственности за причинение вреда здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями могут быть как юридические лица и граждане-предприниматели, так и государственные органы и их должностные лица. Согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц. При этом ГК РФ устанавливает, что вред, причиненный гражданину (а также юридическому лицу) в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Он возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 1069).
Важно также знать, что наряду с возмещением вреда здоровью и имуществу, причиненного экологически правонарушением, гражданин имеет право на возмещение потерь, связанных с моральными травмами, или морального вреда.
84. Государственные природные заказники могут быть отнесены к категории особо охраняемых природных территорий а) федерального или местного значения; б) федерального и регионального значения; в) регионального и местного значения. 85. Дендрологические парки и ботанические сады могут быть отнесены к категории особо охраняемых природных территорий а) федерального или местного значения; б) федерального и регионального значения; в) регионального и местного значения. 86. Обеспечение установленного режима санитарной охраны курорта в первой зоне осуществляется а) пользователями; б) пользователями, землепользователями; в) пользователями, землепользователями и местными жителями. 87. Участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, признаются а) зонами экологического бедствия; б) зонами отчуждения; в) зонами чрезвычайной экологической ситуации. 88. Решение об учреждении государственного природного заповедника принимается а) Правительством РФ; б) Президентом РФ; в) Федеральным Собранием РФ. 89. В целях туризма и отдыха образуются а) памятники природы; б) национальные парки; в) ботанические сады. 90. Официальный документ, содержащий свод сведений о редких и находящихся по угрозой исчезновения растений и животных, называется а) Красной книгой; б) Летописью природы; в) Земельным кадастром. 91. Одним из правовых средств предупреждения аварий является а) оперативное определение места, времени и параметров происшедших землетрясений; б) экспертиза промышленной безопасности; в) осуществление контроля за своевременным и качественным выполнением противопаводковых мероприятий. 92. Участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, 21 разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны, объявляются а) зонами экологического бедствия; б) зонами чрезвычайной экологической ситуации; в) зонами отселения. 93. К объектам международно-правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования относится а) околоземное космическое пространство; б) международные правительственные и неправительственные организации; в) соглашение об охране морских котиков. 94. К общепризнанным принципам международного права относится принцип а) право каждого на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой; б) предотвращение трансграничного ущерба окружающей среде; в) добросовестного выполнения международных обязательств. 95. Аббревиатура «ЮНЕП» является сокращением от названия межправительственного органа и переводится как а) Программа ООН по окружающей среде; б) Всемирная метеорологическая организация; в) Международное агентство по атомной энергии. 96. Наступление для субъекта международного права окружающей среды, нарушившего предусмотренные им требования, неблагоприятной последствий, называется а) международной ответственностью; б) международным преступлением; в) международным отношением. 97. Формой нематериальной ответственности является а) сатисфакция; б) репарация; в) ресторация. 98. Восстановление нарушенного состояния природной среды называется а) сатисфакцией; б) ресторацией; в) репарацией. 99. Рассмотрение дел в Международном экологическом суде основано на а) международном праве окружающей среды, национальном законодательстве, на прецедентах; б) национальном законодательстве, на прецедентах; в) международном праве окружающей среды, на прецедентах. 100. Деятельность Международного экологического суда регулируется а) соглашением спорящих сторон; б) уставом; в) учредительным договором. 22 Вопросы для подготовки к экзамену. 1. Понятие, предмет и метод экологического права. 2. Принципы экологического права. 3. Объекты экологического права. 4. Система экологического права. Соотношение экологического права с другими отраслями права. 5. Понятие и особенности источников экологического права. 6. Конституционные основы экологического права. 7. Общая характеристика Закона РФ “Об охране окружающей среды” от 10 января 2002 г. 8. Законы как источники экологического права. 9. Подзаконные нормативные правовые акты (кроме законов) как источники экологического права. 10. Государственное управление в области охраны окружающей среды. 11. Понятие и особенности права собственности на природные объекты. 12. Право государственной собственности на природные объекты. 13. Право природопользования: понятие и виды, основные черты. 14. Правовые формы использования природных ресурсов. 15. Понятие и виды экологических прав граждан. 16. Право на обращение с целью получения информации о состоянии окружающей среды. 17. Полномочия общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды. 18. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды. 19. Плата за негативное воздействие на окружающую среду. 20. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. 21. Нормирование и виды нормативов в области охраны окружающей среды. 22. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Цели, объекты и принципы ОВОС. 23. Экологическая экспертиза: понятие, виды. 24. Порядок проведения государственной экологической экспертизы. 25. Объекты государственной экологической экспертизы. 26. Общественная экологическая экспертиза и порядок ее проведения. 27. Понятие и виды экологического мониторинга. 28. Экологический контроль: понятие, система и задачи. 29. Виды и способы экологического контроля. 30. Государственный экологический контроль. 31. Права и обязанности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды 32. Производственный экологический контроль 33. Понятие и виды ответственности за экологические правонарушения. 34. Административная ответственность за экологические правонарушения. 35. Административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды. 36. Уголовная ответственность за экологические преступления. 37. Имущественная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования. 38. Порядок определения размера вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования. 39. Недра как объект использования и охраны. 23 40. Виды права пользования недрами. 41. Основания возникновения права пользования недрами. 42. Основания прекращения права пользования недрами. 43. Ответственность за нарушение законодательства о недрах. 44. Лес как объект использования и охраны. 45. Виды прав на лесные участки. 46. Виды использования лесов. 47. Порядок предоставления лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. 48. Ответственность за нарушение лесного законодательства. 49. Понятие и виды водных объектов. 50. Водные объекты общего пользования. 51. Права на водные объекты 52. Право водопользования и его виды 53. Основания и порядок возникновения права пользования водным объектом. 54. Основания и порядок прекращения права пользования водным объектом. 55. Ответственность за нарушение водного законодательства. 56. Атмосферный воздух как объект правовой охраны. Законодательство об охране атмосферного воздуха. 57. Организация деятельности в области охраны и использования атмосферного воздуха. 58. Ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха. 59. Животный мир как объект охраны и использования. 60. Право пользования животным миром и его виды. 61. Правовое регулирование рыболовства. 62. Правовое регулирование охоты. 63. Ответственность за нарушение законодательства об охране животного мира. 64. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления. 65. Понятие и виды особо охраняемых природных объектов. 66. Правовой режим государственных природных заповедников. 67. Правовой режим государственных природных заказников. 68. Правовой режим национальных и природных парков. 69. Правовой режим курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и зеленых зон. 70. Правовая охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных. 24 Содержание. Введение 3 Тематика лекционного курса 4 Задания к семинарским занятиям 9 Литература для изучения дисциплины 11 Темы рефератов 13 Банк тестовых заданий 14 Примерные вопросы для подготовки к экзамену 27 25 Канищев Сергей Николаевич. Кандидат географических наук. Доцент кафедры Экологии и природопользования ВГИ (филиала) ВолГУ. Автор более 30 научных работ, в том числе 3 учебных пособий для студентов ВУЗов. В круг научных интересов входят природные, техногенные и техноплагенные ландшафты, их состояние и перспективы развития. Подготовил более 30 дипломников. Педагогический стаж – 18 лет. Осуществляет научное руководство аспирантами. Имеет опыт зарубежной работы. Подколзин Михаил Михайлович. Зам. зав. кафедрой ОГиЕНД ВФ Международного Юридического Института. Член Союза Журналистов России. Практический стаж работы в городских СМИ 5 лет. Автор более 40 научных работ, в том числе 5 учебно- методических пособий для студентов. Область научных интересов затрагивает вопросы зеленого строительства урбанизированных территорий, интеграции новых информационных технологий в современное природопользование, экологии социальных систем. Канищев Сергей Николаевич Подколзин Михаил Михайлович Правовые основы природопользования Методические рекомендации по изучению дисциплины для студентов направления подготовки 020800.62 – "экология и природопользование". Редактирование и верстка Е.А. Чумакова Подписано в печать 1.10.2009. Формат 60×84/16 Бумага писчая. Гарнитура Таймс. усл. печ. л. 2,00. Уч.-изд. л. 2. Тираж 100 экз. Заказ Отпечатано в Волжском гуманитарном институте (филиале) ВолГУ. 404132, Волжский, ул. 40 лет Победы, 37. 26
