В предыдущей главе был сделан вывод о возможности преобразования муниципального района в форму городского округа. Для осуществления такого преобразования предлагаются следующие критерии:

• 1) численность постоянно проживающего населения в районе более 20 тысяч человек;
• 2) доля численности населения в городском поселении, являющемся административным центром района, - не менее 50% от общей численности населения района;
• 3) доля отгрузки продукции промышленного производства в общем объеме отгрузки продукции по району - свыше 75%.

Данные критерии разработаны исходя из того, что стать городскими округами и успешно функционировать как единое муниципальное образование могут достаточно крупные районы, тяготеющие к городскому укладу, с ярко выраженным административным центром, в котором сосредоточена большая часть населения района и основное промышленное производство.

Предлагаемые критерии подтверждает и практика преобразований в Пермском крае: преобразования в городские округа, прежде всего, были проведены в территориях, соответствующих всем трем обозначенным критериям - Лысьвенском и Губахинском муниципальных районах. Создание городского округа позволило органам местного самоуправления указанных муниципальных образований более качественно и эффективно исполнять свои полномочия, значительно сократит управленческие штаты, расходы на содержание аппарата управления. Объединение в единый городской округ дает возможность сконцентрировать финансовые средства для решения проблем населения: водоснабжения, капитального ремонта многоквартирных домов, дорог, благоустройства территории и т.д.

Как было указано ранее, преобразование муниципального района в городской округ не обозначено среди форм преобразований муниципальных образований, предусмотренных статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ. Принимая во внимание, что частями 3.1 и 7 статьи 13 указанного федерального закона среди форм преобразования обозначены как объединение поселений с городским округом, так и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, применение данных двух форм преобразования позволяет фактически преобразовать муниципальный район в городской округ.

Однако при реализации конструкции преобразования муниципального района в городской округ существуют юридические риски. В связи с тем, что процедура преобразования из муниципального района в городской округ не предусмотрена положениями Федерального закона № 131-ФЗ, нельзя полностью исключить риск отмены соответствующего закона субъекта Российской Федерации в судебном порядке. Кроме того, в случае присоединения всех поселений муниципального района к городскому округу, в границах муниципального района образуется городской округ. Вместе с тем, процедура упразднения муниципального района действующим федеральным законодательством не предусмотрена.

В настоящее время наибольшую известность получили два варианта преобразования муниципального района в городской округ, один из которых был реализован в Губахинском муниципальном районе Пермского края (преобразование осуществляется в два этапа), другой - в Нижегородской области (преобразование осуществляется в один этап).

1. Преобразование муниципального района в городской округ в два этапа предполагает, во-первых, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, во-вторых, объединение иных поселений, входящих в состав муниципального района, с вновь образованным городским округом.

Возможным риском на пути создания городского округа в пределах муниципального района в два этапа является то, что после преобразования городского поселения в городской округ представительный орган городского поселения может и не принять решение об объединении с «проблемными» сельскими поселениями. Не следует исключать и отсутствие со стороны представительных органов предполагаемых к объединению поселений согласия на объединение поселений с городским округом.

Таким образом, прежде чем инициировать первый этап создания городского округа в пределах муниципального района, необходимо заручиться согласием представительных органов всех муниципальных образований, входящих в состав муниципального района. Для закрепления таких договоренностей может быть составлен и согласован всеми сторонами соответствующий протокол, либо могут быть подготовлены письма от представительных органов всех поселений о намерении после изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа инициировать процедуру объединения поселения с городским округом. муниципальный преобразование самоуправление законодательный

После проведения первого этапа, итогом которого является вступление в силу закона Пермского края по изменению статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, следует незамедлительно инициировать следующий этап по объединению всех входящих в состав муниципального района поселений с вновь созданным городским округом.

При реализации данного варианта создания городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания выносится вопрос изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, а также вопрос о преобразовании поселений путем объединения с городским округом. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы поселений и муниципального района.

После проведения публичных слушаний по вопросу изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа представительные органы городского поселения и муниципального района принимают решения о назначении даты голосования по вопросу преобразования городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Голосование по вопросу преобразования городского поселения в городской округ назначается представительными органами городского поселения и муниципального района и проводится в порядке, установленном частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пункта 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Процедура голосования проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение, что предусмотрено частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пунктом 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Реализация представительным органом городского поселения законодательной инициативы и принятие Закона Пермского края об изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа возможно только при наличии выявленного по итогам голосования согласия населения как городского поселения, так и муниципального района. Текст законопроекта и пакет документов к нему оформляются в соответствии с Законом Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края», Регламентом Законодательного Собрания Пермского края, утвержденного постановлением Законодательного собрания Пермского края от 01.02.2007 № 41. Следует обратить внимание на то, что в силу части 8 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ процедура преобразования городского поселения в городской округ не влечет создания вновь образованного муниципального образования, в связи с чем в соответствующем Законе Пермского края невозможно будет определить переходный период.

Второй этап создания городского округа в пределах муниципального района предполагает объединение всех входящих в состав муниципального района поселений с городским округом в порядке, предусмотренном частью 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающей возможность объединения поселения с городским округом при наличии согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района. При этом объединенное с городским округом поселение утрачивает статус муниципального образования.

Представительный орган муниципального района при наличии предусмотренного пунктом 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ согласия населения объединяемых поселений, городского округа и муниципального района, выраженного их представительными органами, принимает решение об обращении в представительный орган субъекта Российской Федерации с законодательной инициативой. При подготовке проекта закона Пермского края об объедении входящих в состав муниципального района поселений с городским округом следует установить границы вновь образованного муниципального образования, переходный период, порядок формирования органов местного самоуправления, правопреемство органов местного самоуправления поселений.

Таким образом, вариант преобразования муниципального района в городской округ в два этапа является длительным, предусматривает принятие двух законов субъекта Российской Федерации - о преобразовании городского поселения в городской округ и о преобразовании иных поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения с городским округом.

Так, на практике решение от 09.03.2011 № 376 «О выдвижении инициативы об изменении статуса Губахинского городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и назначении голосования» принято Думой Губахинского городского поселения в марте 2011 года, а заключительный этап - принятие Закона Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК «О преобразовании Северо-Уральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха» состоялось только в августе 2012 года, то есть по истечении почти полутора лет.

2. Еще один способ преобразования муниципального района в городской округ был реализован на практике в Нижегородской области (преобразование в один этап), результатом которого стало принятие Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области».

Отличительной особенностью данного варианта образования городского округа из муниципального района является объединение всех поселений, входящих в состав района, в одно новое муниципальное образование и наделение полученного муниципального образования статусом городского округа.

При реализации рассматриваемого способа началом преобразования муниципального района в городской округ является выдвижение представительным органом городского поселения инициативы о преобразовании входящих в состав муниципального района поселений в городское поселение с наделением его статусом городского округа.

Вопрос о преобразовании поселений, входящих в состав муниципального района, в городское поселение с наделением его статусом городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ в обязательном порядке выносится на публичные слушания. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы каждого из поселений.

Для создания городского округа в пределах муниципального района необходимо получение согласия населения соответствующего городского поселения, а также согласия населения муниципального района, выявляемых путем голосования, проводимого в случае преобразования на территории Пермского края в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ и Законом Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района. Итогом создания городского округа является принятие и вступление в силу соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Реализованный Нижегородской областью вариант преобразования муниципального района в городской округ являлся предметом судебного разбирательства. Так, житель села Хмелевицы, входящего в состав Шахунского муниципального района Нижегородской области, Находкин В.Л. обратился в Нижегородский областной суд с заявлением об оспаривании принятого Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области», ссылаясь на то, что оспариваемый Закон противоречит положениям Федерального закона № 131-ФЗ и нарушает права заявителя как жителя района на участие в местном самоуправлении.

Решением Нижегородского областного суда от 05.03.2012 по делу № 3-25/2012 в удовлетворении заявления Находкину В.Л. было отказано. Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации данное решение Нижегородского областного суда оставлено без изменения. При этом суды пришли к выводу, что преобразование в городской округ поселений, входящих в состав муниципального района, возможно, поскольку было получено согласие населения данных поселений, выраженного на голосовании, а также решениями соответствующих представительных органов. Определением Верховного суда Российской Федерации от 06.06.2012 № 9-АПГ12-3 решение Нижегородского областного суда от 05.03.2012 оставлено без изменения.

Вне зависимости от варианта создания городского округа в границах муниципального района, органы местного самоуправления городского округа в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления объединенных с ними поселений в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами городского округа. При этом до урегулирования муниципальными правовыми актами городского округа вопросов правопреемства в отношении местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами МСУ, которые на день вступления Закона Пермского края о преобразовании муниципального района в городской округ осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие местные администрации, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Исполнение бюджетов объединенных с городским округом поселений обеспечивается органами местного самоуправления указанных муниципальных образований раздельно по каждой территории. Вместе с тем, начиная с нового финансового (бюджетного) года в межбюджетных отношениях с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации бюджет городского округа учитывается как бюджет единой территории.

В связи с преобразованием муниципального района в городской округ ликвидируются в порядке статьи 63 Гражданского кодекса РФ Земское Собрание муниципального района, администрация муниципального района. Для организации и проведения процедур ликвидации указанных учреждений в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации создаются ликвидационные комиссии и утверждается их состав.

Формирование представительного органа городского округа и органов местного самоуправления городского округа осуществляется в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством.

Организация и проведение выборов депутатов Думы городского округа первого созыва осуществляются в соответствии с Законом Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае», а в части, им не урегулированной, - в порядке, устанавливаемом действующим федеральным законодательством.

До формирования органов местного самоуправления городского округа полномочия по решению вопросов местного значения городского округа на соответствующей территории в соответствии со статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания городского округа осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этой территории.

Органы местного самоуправления городского поселения, за исключением представительного органа указанного поселения, осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа до дня вступления в должность главы городского округа. Представительный орган городского поселения осуществляет полномочия представительного органа городского округа до первого заседания Думы городского округа.

Структура органов местного самоуправления городского округа определяется Думой городского округа после ее избрания.

После выборов Главы и Думы городского округа, в день проведения первого заседания Думы городского округа представительные органы всех существовавших на территории муниципальных образований прекращают своё существование. Юридические лица и аппараты представительных органов продолжают работать. Дума городского округа является их полным правопреемником. Администрации поселений продолжают работать до окончания финансового года до принятия на новый финансовый год бюджета городского округа.

Из нормативных документов, прежде всего, необходимо буквально на втором заседании Думы городского округа инициировать процесс по разработке и принятию Устава городского округа, а также генерального плана городского округа. В самое ближайшее время необходимо принять все положения о функциональных органах в составе администрации, являющихся юридическими лицами.

Несмотря на возможные правовые риски при образовании городского округа в пределах муниципального района подобное преобразование было реализовано в различных субъектах Российской Федерации, итогом которых стали соответствующие законы (Закон Белгородской области от 07.09.2007 № 137 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Губкин и Губкинский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа»; Закон Белгородской области от 07.09.2007 № 138 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Старый Оскол и Старооскольский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа»; Закон Тульской области от 24.10.2008 № 1102-ЗТО «Об объединении поселений, входящих в состав территории муниципального образования Новомосковский район, с муниципальным образованием город Новомосковск Новомосковского района, о внесении изменений в Закон Тульской области «О преобразовании муниципального образования город Новомсоковск Новомосковского района и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Тульской области»; Закон Нижегородской области от 02.03.2010 № 21-З «О преобразовании муниципальных образований Борского муниципального района Нижегородской области»; Закон Пермского края от 28.08.2011 № 865-ПК «Об образовании нового муниципального образования Лысьвенский городской округ»; Закон Республики Коми от 11.05.2012 № 37-РЗ «Об объединении муниципальных образований городского поселения «Сосоногорск» и сельских поселений «Верхнеижемский», «Вис», «Ираель», «Керки», «Малая Пера», «Поляна», «Усть-Ухта», расположенных на территории муниципального образования муниципального района «Сосонгорск» в Республике Коми, и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми»; Закон Волгоградской области от 28.06.2012 № 65-ОД «Об объединении сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка Волгоградской области, внесении изменений в Закон Волгоградской области от 25.03.2005 № 1033-ОД «Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области» и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области»; Закон Пермского края от 06.06.2012 № 41 -ПК «О преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ «Город Губаха»; Закон Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК «О преобразовании Северо-Углеуральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха»; Закон Нижегородской области от 03.07.2012 № 8-3 «О преобразовании муниципальных образований Первомайского муниципального района Нижегородской области» [смотри соответствующие законы в списке литературы].

Итак, преобразование муниципального района в городской округ возможно, либо в один этап, либо в два этапа. Как думается, рассмотренный вариант преобразования муниципального района в один этап должен быть установлен в законодательстве Российской Федерации, что позволит при учете мнения населения не проводить громоздкие процедуры преобразования муниципальных районов в «два этапа».

КонсультантПлюс: примечание.

Ст. 13 не применяется при изменении границ между субъектами РФ. В этом случае изменение границ, преобразование, упразднение муниципальных образований осуществляются в соответствии с законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 10 данного документа).

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

(см. текст в предыдущей редакции)

3.1-1. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

3.2. Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

3.3. Объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Каждый из объединившихся городских округов, объединившиеся городской округ и муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования.

4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона.

(см. текст в предыдущей редакции)

5.1. Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа.

6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

6.1. Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.

6.2. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.

6.3. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.

7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

(см. текст в предыдущей редакции)

Вопрос 1. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна - причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют нормативного упорядочения.

Понятие образования, упразднения, преобразования муниципального образования . Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории "образование", "преобразование", "упразднение". Остальные категории, такие, как "объединение", "выделение", "разделение", служат их детализации.

Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в состав субъектов межбюджетных отношений.

Упразднение муниципальных образований - процесс прекращения существования муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования новых муниципальных образований. Однако порядок упразднения принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, видимо, вправе принимать органы государственной власти субъектов РФ.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Думается, что возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию. Разделение - разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям. Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего. Присоединени е - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования. Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

Порядок преобразования . Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Закона от 6 октября 2003 г. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, также выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования-правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику.

Муниципальными образованиями-правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований-правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре. В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.

Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования-правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Статья 13. Преобразование муниципальных образований.

1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа .

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим ФЗ. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниц. образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ о преобразовании муниц. образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муницип. образования, в период кампании местного референдума.

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Статья 13.1. Упразднение поселений (введена ФЗ от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

1. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

2. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим ФЗ. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований:

Из обозначенных в таблице «отсутствующих» форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

Муниципальное образование может быть создано различными способами. Исторически большинство муниципальных образований возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”. Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления, и виды этих органов, в зависимости от уровня территориальной единицы.

Так, в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек местное самоуправление должно было осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В городских и сельских поселениях с населением до 50000 человек выборными органами местного самоуправления являлось собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). В городах и других поселениях с населением свыше 50000 человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. В городах, имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

После принятия Федерального закона 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” эти положения были выведены за рамки указного регулирования.

В настоящее время муниципальное образование создается в соответствии с законодательством субъекта РФ, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосредственно либо в форме решения соответствующего представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. гласит, что создание муниципальных образований, наделение их статусом конкретного вида муниципальной единицы осуществляется Законом субъекта РФ (п. 2 ст. 11). Создание (образование) нового муниципального образования в современных условиях может происходить следующими путями:

• 1) выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования;
• 2) объединение существующих муниципальных образований в одно новое муниципальное образование;
• 3) преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом.

По существу, все эти варианты Федеральный закон 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” характеризует как преобразование. Под преобразованием муниципального образования ст. 13 Закона понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ. Право инициирования данного процесса Федеральный закон предоставляет:

населению муниципального образования;

органам местного самоуправления муниципального образования;

органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование;

федеральным органам государственной власти.

Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Территория и границы преобразуемого муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ, неотъемлемыми составными частями которого являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории.

Изменение территории и границ муниципального образования осуществляется путем внесения изменений в закон субъекта РФ о территории (границах) соответствующего муниципального образования.

Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с дифференцированными в зависимости от места расположения, численности и плотности населения, демографической ситуации, экологической обстановки и иных обстоятельств нормативами обеспеченности муниципальных образований землями различного целевого назначения. В составе подобных нормативов выделяются нормативы обеспеченности землями общего пользования, рекреационными зонами, землями, необходимыми для развития отдельных населенных пунктов и муниципального образования в целом, а также землями иного целевого назначения. При определении территории муниципального образования необходимо сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю.

Вопрос о ликвидации муниципального образования до последнего времени специально не отражалась в нормах Федерального закона 2003 г. Очевидно, что ликвидация муниципального образования может произойти лишь в том случае, если оно утрачивает такой свой важнейший признак, как населенность. Как неоднократно подчеркивалось в учебнике, население - главный субъект муниципального права и именно население, совокупность местных жителей, решающих вопросы местного значения, делают муниципальное образование таковым. Поэтому в случае если муниципальное образование утрачивает население, оно перестает быть муниципальным образованием.

Весьма важен вопрос о том, где находится количественный предел этого понятия - “населенность”. В нормах Федерального закона 2003 г. для его определения применяется дифференцированный подход. Для этого все территории разграничиваются Законом на территории “обычные”, территории с высокой плотностью населения, территории с низкой плотностью населения (к ним также приравниваются труднодоступные местности) и межселенные территории. Последние не являются муниципальными образованиями, поскольку в них отсутствует население. Для “обычных” территорий установлено, что минимальная численность населения для признания данной территории поселением (муниципальным образованием) должна составлять не менее 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения эта цифра должна составлять не менее 3000 человек, а для территорий с низкой плотностью населения, а также труднодоступных местностей - не менее 100 человек.

В соответствии с нормами Федерального закона 2003 г. ликвидация муниципального образования может быть осуществлена посредством изменения границ муниципальных образований, т.е. территория упраздняемого муниципального образования передается в состав территорий одного или нескольких соседних муниципальных образований. Однако согласно логике Федерального закона такое возможно, если она уменьшится более чем на 50% относительно минимальной численности населения муниципальных образований. В этом случае органы местного самоуправления или органы государственной власти вправе инициировать процедуру изменения границ, итогом которой станет лишение поселения статуса муниципального образования и включение его в состав другого или других муниципальных образований.

В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) “Упразднение городских и сельских поселений” (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении, а инициатива органов - их решениями. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.