Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община <*>. В законодательстве о местном самоуправлении термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

Выбор термина "муниципальное право", видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления - "муниципальное образование" и тем, что иноязычное слово "муниципальное" не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть) <*>.

Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные ("дозволено все, кроме прямо запрещенного") и разрешительные ("запрещено все, кроме прямо разрешенного") правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права - основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин "муниципальное образование" впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную "начинку" местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве "площадки" соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>. Однако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательству о местном самоуправлении.

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования <*>. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование <*>, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права - совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Приведенные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

• 1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права.
• 2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. Система муниципального права. Субъекты и источники муниципального права.
• 3. Муниципальное право как наука. Задачи науки муниципального права. Методологические основы муниципального права.
• 4. Муниципальное право как учебная дисциплина. Система учебной дисциплины муниципального права.

Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права

Понятие «муниципальное право» является новым в отечественном государствоведении. С начала 1990-х гг. в российской юридической науке активно обсуждается тема обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль.

В известной мере возникновение проблемы в сфере муниципального права обусловлено развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на изменения, происходящие в обществе. Кроме того, в обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, происходит количественное и качественное наращивание системы правовых норм, что, естественно, требует соответствующей регламентации.

Выделение отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования в решении вопросов местного значения, связано с тем, что, во-первых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а значит, их деятельность не охватывается осуществляемым государственным строительством .

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, чем же обусловлено объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов .

Предметом муниципального права России как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

• 1) территориальных, финансово-экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
• 2) организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления;
• 3) полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
• 4) отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Под методом правового регулирования муниципального права РФ следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

При регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используются различные методы. Так, метод субординации (императивный метод) - это способ властного воздействия на участников общественных отношений. Он заключается в подчинении одного субъекта другому. Деятельность органов местного самоуправления в данной сфере регулируется диспозитивным методом. Органы местного самоуправления реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки и т. д. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления .

Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 34). В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 4).

Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, банковская и др.).

Ряд общественных отношений, участниками которых могут быть субъекты муниципального права, урегулированы нормами различных отраслей права, прежде всего конституционного и административного. Нормы конституционного права закрепляют основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, общественными объединениями. Нормами административного права устанавливаются правовое положение и функции аппарата органов местного самоуправления.

Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они выступают в качестве норм основных отраслей права и в то же время принадлежат к муниципальному праву. Все это определяет комплексный характер муниципального права

Муниципальное право как отрасль российского права

1. Понятие, предмет, метод;

2. Муниципально-правовые нормы и институты;

3. Муниципально-правовые отношения;

4. Субъекты муниципальных правооношений;

5. Источники муниципального права.

Понятие, предмет, метод

Муниципальное право как отрасль права появилось в 1993 году, когда была принята Конституция Российской Федерации.

До 1996 года велись дискуссии о необходимости выделения отрасли муниципального права, т.к. отрасль законодательства может существовать и без отрасли права. Например, существует отрасль воздушного законодательства в виде Воздушного кодекса РФ, но отрасли воздушного права не существует. Тем не менее данная теория несостоятельна, т.к. о воздушном праве, в отличие от муниципального, в Конституции не говорится. Кроме того, местное самоуправления, как результат децентрализации власти, является частью российской государственности. Оно должно гарантировать такой тип управления, при котором населению предоставляется автономия в определенных видах деятельности. На основе МС должно функционировать как государство, так и общественные институты.

МС представляет собой определенную совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе определенной деятельности группы людей на определенной территории. Появление таких отношений вызвало необходимость их нормативного регулирования. Нормы различных отраслей права, регулировавшие эти отношения, объединились в одну отрасль, образовав муниципальное право.

Особенности метода муниципального права заключаются в участии в регулировании отношений территориального коллектива и органа.

Наряду с традиционными критериями выделения отрасли права – предметом и методом – дополнительным критерием выделения муниципального права как отрасли выступили положения Конституции о том, что самоуправление есть самодеятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения, и которые выполняют роль системообразующего начала в муниципальном праве. С учетом чего муниципальное право объединяет (функционально) нормы различных отраслей права, которые реализуются населением и образуемыми им органами. Соответственно, МП таким образом представляет собой комплексное образование, призванное регулировать базовые начала в тех или иных сферах общественной жизни, не поглощая при этом других отраслей права.

МП – определенная микромодель национальной правовой системы, которая действует на местном уровне.

Предметом МП являются отношения местного самоуправления, субъектами которых выступают население и образуемые им органы. Данные отношения реализуются на местном, локальном, уровне и ограничены рамками соответствующих территорий – территорий муниципальных образований (МО).

В предмете МП можно выделить три группы отношений, которые связаны:

1. Со способностью населения непосредственно решать вопросы местного значения;

2. С организацией деятельности органов территориального коллектива, т.е. органов, образуемых населением;

3. С функционированием различных отраслей местного хозяйства, в которых выявляется статус различных объектов муниципального имущества и полномочия местных органов по управлению данными объектами. При этом нормы муниципального права регулируют не всю совокупность отношений третьей группы, а только лишь их основы, это означает, что наряду с нормами МП данные отношения регулируются и нормами других отраслей права – гражданского, семейного, экологического, жилищного.

Муниципальное право, таким образом, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения местного самоуправления, составляющих предмет МП.

Комплексный характер отрасли МП определяется следующим:

1. Предметом и его содержанием – три группы элементов. Первая и вторая группы связаны с осуществлением властных полномочий, а значит, они характеризуют муниципальное право как отрасль публичного права. Третья же группа говорит об управлении хозяйством, которое осуществляется на основе договоров, характерных для частного права. Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что муниципальное право является комплексной отраслью.

2. Характером норм МП. Достаточно большое число норм обладает двойственной правовой природой – МП пересекается с такими отраслями права как гражданское, земельное, водное и т.д.

3. Отсутствием конкретного метода правового регулирования. Для МП характерно сочетание императива и диспозитива в правовом регулировании.

Муниципально-правовые нормы и институты

Норма МП – общеобязательное формально определенное правило поведения общего характера, исходящая от имеющих на то право субъектов и обеспечиваемое мерами убеждения и принуждения.

В зависимости от того, в каких источниках содержатся данные нормы и кто их издал, они могут быть объединены в две большие группы:

a. Принимаются только уполномоченными на то субъектами местного самоуправления;

b. Данные нормы принимаются в пределах полномочий муниципальной власти;

c. Действуют только в границах МО;

d. Обязательны для исполнения всеми субъектами;

e. Данные нормы могут быть отменены только самой местной властью, либо решением суда;

f. Они всегда регулятивные.

Муниципальные правоотношения

Муниципальные правоотношения – фактические отношения в сфере местного самоуправления, участники которого наделены муниципально-правовыми нормами соответствующими правами и обязанностями и реализуют их в рамках того или иного отношения.

Черты муниципальных правоотношений:

1. Данные отношения представляют собой отношения местного самоуправления (МС);

2. Они осуществляются в локальных границах, установленных законодательным путем;

3. Муниципальные правоотношения носят властный характер. Это объясняется тем, что эти отношения возникают между населением и образуемыми им органами.

4. Особый субъектный состав. Субъектами МПО выступают отдельные граждане, проживающие на территории МО, всё население МО, органы местного самоуправления соответствующего МО, органы государственной власти и иные субъекты, способные осуществлять полномочия в интересах МО и населения.

Виды МПО:

1. По субъектам

2. По основаниям возникновения

Субъекты МПО

Субъекты МПО – физическое или юридическое лицо, наделенное нормами МП субъективными правами и обязанностями и реализующее их в конкретном правоотношении.

1. Граждане РФ, обладающие муниципальной правосубъектностью. В соответствии с Конституцией РФ гражданам гарантируется вся полнота прав по участию в местном самоуправлении и не допускаются какие-либо ограничения данных прав по каким-либо основаниям. Конкретное содержание права на участие в местном самоуправлении гражданина состоит в возможности:

a. Участвовать в решении вопросов местного значения непосредственно в составе территориального коллектива;

b. Избирать и быть избранным в ОМС;

c. Доступа к государственной службе;

d. Получать информацию о деятельности ОМС и депутатов;

e. Принимать участие в деятельности ОМС;

f. Обращаться с иском в суд о восстановлении нарушенного права.

2. Иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, с государством гражданства которых у РФ имеется соответствующий договор.

3. Территориальный коллектив. Им признается определенная социальная общность, объединяющая на основе общих интересов граждан, проживающих на территории МО и осуществляющих полномочия в различных сферах жизнедеятельности. В этот коллектив входят: граждане РФ, постоянно проживающие в данном МО, ИГ, постоянно проживающие в данном МО, с государством гражданства которых у РФ заключен соответствующий договор, а также граждане, преимущественно проживающие в данном МО.

Черты территориального коллектива:

1. Это социальная общность …

2. В основе формирования территориального коллектива находятся местные интересы и обусловленные ими вопросы местного значения;

3. Территориальные коллективы образуются с учетом экономических, социально-исторических и природно-географических факторов;

4. ТК выполняют в обществе специфические функции, т.к. в них присутствуют все элементы структуры общества.

1. Первичный, складывающийся на части территории МО.

2. ТК, объединяющий жителей всего МО и являющийся основным субъектом местного самоуправления.

Правовой статус ТК – его место в системе местного самоуправления, определяемое нормами МП.

Элементы статуса ТК:

1. Права и обязанности (полномочия, правомочия) – они составляют основное содержание правового статуса и могут быть реализованы либо непосредственно самим коллективом, либо опосредованно через образуемые органы.

2. Гарантии ТК – определенные условия, обеспечивающие правомерную реализацию прав и обязанностей данного коллектива. Гарантии могут быть финансовыми, юридическими и др.

3. Ответственность ТК выражается в осознании им и принятии на себя возможных, в т.ч. неблагоприятных, последствий, которые могут возникнуть вследствие неправомерности, нецелесообразности экономической или социальной неоправданности тех или иных решений.

Источники МП

Понятие источника в материальном и юридическом смыслах.

Выделить особенности источников (комплексный характер и достаточно высокий уровень децентрализации).

Выделить виды источников, дать характеристику (не забыть про обычай).

В формально-юридическом смысле под источниками МП понимаются формы внешнего выражения и существования норм МП.

Особенности источников МП заключаются в том, что на природу и содержание источников МП оказывают существенное влияние как минимум два обстоятельства:

1. Комплексный характер МП;

2. Высокий уровень юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере, а соответственно и в системе источников.

Виды источников:

1. Нормативно-правовые акты;

2. Нормативные договоры;

3. Юридические прецеденты (судебные, административные и др.);

4. Правовые или муниципальные обычаи.

Требования, предъявляемые к НПА как источникам МП:

1. Формальная определенность;

2. Общеизвестность и доступность данных актов. Муниципальные НПА, как и любые другие, должны быть обнародованы для всеобщего сведения. КС РФ в Определении от 04.10.2004 указал, что обнародование может быть не только по каналам официального опубликования, но и иными способами;

3. Обязательность муниципальных НПА, вне зависимости от их уровня;

Можно выделить 4 группы источников МП с учетом уровней регулирования отношений МС:

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры (например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированная РФ в 1998 г.);

2. НПА, принимаемые на федеральном уровне (Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»):

a. Нормы Конституции (ст.12, гл.8);

b. Федеральные законы, содержащие нормы муниципального права;

c. Иные федеральные НПА (подзаконные);

3. НПА, принимаемые на уровне субъектов РФ:

a. Устав субъекта РФ;

b. Иные законы субъекта;

c. Иные региональные НПА (подзаконные);

4. Муниципальные правовые акты – письменные документы, принятый непосредственно населением МО и (или) органом МО или ДЛ по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ или РЗ, обязательные для исполнения всеми субъектами права на территории МО, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила.

Иные классификации

По юридической силе;

По предметам ведения МС, которые в данных источниках регламентируются;

По кругу субъектов, принявших эти акты;

Теория свободной общины

Суть этой теории состоит к тому, что община имеет две группы дел:

1. Дела собственно общины;

2. Дела, передаваемые общине государством.

Право общины на самостоятельное решение собственных дел столь же естественно и неотчуждаемо как права человека. Таким образом, согласно естественно-правовой теории права общины являются приоритетными над правами государства, как права человека главенствуют над правами государства.

Данная теория в вопросах организации местного самоуправления основывалась на следующих принципах:

1. Принцип разделения дел на собственно дела общины и передаваемые государством;

2. Принцип самостоятельности решения собственных дел;

3. Принцип негосударственной природы органов, образуемых общиной для решения собственных вопросов.

Государственная теория

Сторонники данной теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного государственного управления.

Государственная теория местного самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом своими собственными делами, а реализацию возложенных на них государством определенных задач управления.

В основе местного самоуправления по этой теории лежат следующие принципы:

1. Принцип подконтрольности и подотчетности местных органов государства, а следовательно, наличие специального субъекта контроля за деятельностью местных органов;

2. Принцип наделения местного сообщества определенными вопросами государством;

3. Принцип государственной природы ОМС.

Реформы Александра II

Земская реформа

Городская реформа

Правовое регулирование МС

В соответствии с ФЗ №131 правовую основу МС составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, МД РФ, Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ №131, иные ФЗ и принимаемые в соответствии с ними иные НПА РФ, НПА субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ

Законы, касающиеся местного самоуправления, можно объединить в три группы:

1. Систематизированные ФЗ – часто эти законы называются статутными, базовыми, рамочными, т.к. они объединяют нормативные предписания различных отраслей права, подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений, определения статуса местного самоуправления и режима его функционирования. Такому закону принадлежит важное значение в распространении императивных установок, определяющих параметры местного самоуправления на территории страны в целом. Таким ФЗ является ФЗ №131.;

2. Специализированные ФЗ – законы, касающиеся отдельных сторон организации местного самоуправления;

3. Отраслевые ФЗ – законы, устанавливающие полномочия местных органов в различных сферах общественных отношений.

ПКС по «читинскому делу»

ПКС по «удмуртскому делу»

ПКС по «делу Республики Коми»

ПКС по «курскому делу»

Муниципально-правовые акты

Правовой акт – документ, содержащий подзаконное официальное решение, принятое органом власти или ДЛ в одностороннем властном порядке с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

МПА, принятые ОМС, подлежат обязательному исполнению на всей территории МО. За неисполнение этих актов соответствующие субъекты несут ответственность в соответствии с ФЗ и законами субъектов.

В ФЗ №131-ФЗ нормативно закреплена дефиниция муниципально-правового акта, под которым понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМС ФЗ и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, ОМС и (или) ДЛ местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории МО, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

С учетом этого всё МПА как официальные письменные документы подразделяются на два вида: нормативные и ненормативные.

Нормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения, полномочного органа МС, ДЛ МС по установлению, изменению или отмене норм права – общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу субъектов.

Ненормативный МПА – принятый в определенном порядке официальный письменный документ, принимаемый по определенному кругу вопросов и таковым может являться только в том случае, если на его основе у соответствующих лиц (субъектов) возникают права и обязанности.

Если ОМС полагает, что тот или иной НПА ОГВ РФ или субъекта РФ по вопросам местного самоуправления не соответствует Конституции, действующему законодательству, то он вправе по этому вопросу обратиться в суд.

Классификация:

1. По субъектам, принимающим акт:

a. Населением;

b. ОМС и их ДЛ;

2. По объекту воздействия:

a. По вопросам местного значения;

b. По отдельным государственным полномочиям;

3. В зависимости от юридической природы:

a. Нормативные;

b. Индивидуальные;

4. По порядку вступления в силу:

5. По наименованию акта:

a. Уставы;

b. Регламенты;

c. Решения;

d. Положения;

e. Постановления;

f. Распоряжения;

g. Приказы;

Все МПА образуют единую систему. Говоря о системе актов в действующем законодательстве, законодатель как бы подчеркивает, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для обеспечения их доступности, эффективности и разрешения юридических коллизий. Данная система устанавливается ст.43 ФЗ №131-ФЗ.

Устав муниципального образования

Устав обладает признаками учредительного документа.

Как акт учредительного характера устав призван придать фактически сложившимся отношениям самоорганизации населения правовой характер.

Устав МО принимается представительным органом при участии населения: проект устава МО в обязательном порядке выносится на публичные слушания…

Устав по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Это означает, что он регулирует общественные отношения во всех основных сферах жизнедеятельности местного сообщества и его членов.

Особенность устава МО состоит в том, что он выступает основой для дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного МО.

Устав МО призван быть носителем наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.

Определяя методологически концептуальный подходы к анализу особенностей содержания устава МО, необходимо учитывать, что он регулирует наиболее важные отношения, в которых МО выступает как субъект и одновременно как объект местного нормотворчества и является сложной социальной системой.

Основными компонентами данной системы как объекта муниципально-правового регулирования являются:

1. Население как важный человеческий компонент всякой социальной системы;

2. Территория со всеми её характеристиками, которая выступает материальной основой существования и развития социальной системы;

3. Власть как функциональной выражение социальной системы, характеризующее степень упорядоченности, уровень и качественные характеристики управляемости данной системы.

Признаки устава:

1. Обязательность принятия устава в любом муниципальном образовании;

2. Высшая юридическая сила в отношении муниципальных актов;

3. Ограниченность действия по территории;

4. Особое действие;

5. Особый субъект принятия;

6. Обязательность государственной регистрации;

7. Универсальность характера устава;

Понятие и соотношение с АТУ

1. Сельсоветы;

2. Поселки;

3. Города;

4. Районы в городах.

Закон РФ от 1991 г. понятие первичного территориального уровня местного самоуправления не закреплял.

Данный закон определял, что МС осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселках и сельсоветах.

Начиная с 1993 г. предпринимаются попытки по иному подойти к решению вопроса о муниципально-территориальном устройстве. В УП РФ от 26 сентября 1993 г. был установлен поселенческий принцип, согласно которому территориальными основами МС выступали прежде всего такие территории, как городские и сельские поселения. По данному пути пошли авторы-разработчики Конституции РФ 1993 г. Она не дает однозначного вопроса о том, что является основой МС.

Конституция РФ напрямую не связывает организацию МТУ с АТУ, но и не исключает такой возможности.

ФЗ №131 ввел двухуровневую систему муниципальных образований:

1. Первый уровень – городские и сельские поселения – предусмотрен в Конституции РФ;

2. Второй уровень – муниципальные районы и городские округа.

МТУ может существовать и как институт, и как совокупность

Понятие и виды МО

МО – городское, сельское поселение, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и ОМС.

Признаки МО:

1. Определенная территория в конкретных границах;

2. Наличие населения;

3. Осуществление МС в пределах МО;

4. Наличие ОМС;

5. Наличие муниципальной собственности;

6. Наличие устава МО.

1. МО общего типа:

a. Городское поселение;

b. Сельское поселение;

c. Муниципальный район;

d. Городской округ;

2. МО специального типа:

a. Внутригородские территории городов федерального значения;

c. Наукограды;

d. Приграничные территории.

Отличие поселений от районов и округов (т.е. МО 1-го уровня от МО 2-уровня):

1. Поселения образованы по поселенческому признаку, а районы – по территориальному;

2. За разными видами МО закрепляются собственные вопросы местного значения;

3. Городские и сельские поселения решают вопросы только местного значения, а муниципальные районы и городские округа решают также и вопросы государственного значения, полномочиями по решению которых они наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ;

4. За каждым из видов МО закрепляется собственный перечень объектов муниципальной собственности.

Каждое МО должно получить свое официальное наименование, обрести свои границы и иметь власть, ответственную за благополучие жителей МО.

Каждое МО, имеющее официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность, а значит, обладает правоспособностью ЮЛ.

Масштаб территорий, на которых осуществляется МС, их наименование и все вопросы, связанных с их образованием, преобразованием, изменением границ, решаются ОГВ субъекта РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией и действующим законодательством.

Наименование МО довольно часто имеет древние корни (с учетом исторических и иных местных традициях). Изменение наименования возможно в случае изменения границ или преобразования МО или же просто в случае необходимости.

Применительно к территории и мировая, и отечественная практика свидетельствует о том, что МС может осуществляться как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по размера территорий. Территории являются совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения МО. В состав территории МО входят все земли в его границах, независимо от формы собственности и целевого назначения.

Территории МО образуют земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и иных формах собственности.

В состав территорий поселений как МО в соответствии с законом включаются исторически сложившиеся территории населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территория традиционного природопользования данного населения, рекреационные земли, а также земли для развития поселений.

КАКАЯ-ТО ТЕМА

Виды вопросов местного значения:

1. В зависимости от видов МО:

a. Вопросы местного значения городских и сельских поселений;

b. Вопросы местного значения муниципальных районов;

c. Вопросы местного значения городских округов;

a. Финансово-экономические вопросы;

b. Вопросы хозяйственного характера;

c. Социальные вопросы;

d. Вопросы охраны общественного порядка;

3. В зависимости от источника и характера закрепления:

a. Обязательные вопросы местного значения, закрепляемые в законах;

b. Факультативные вопросы, закрепляемые в уставах МО;

Для осуществления соответствующих функций ФЗ №131 наделяет ОМС комплексом полномочий.

Данные полномочия могут быть объединены в различные группы:

1. По форме закрепления:

a. Конституционные;

b. Законодательные;

c. Уставные;

d. Регламентные;

a. Представительские;

b. Нормотворческие;

c. Организационно-распорядительные;

d. Контрольные;

Общая характеристика ПО МО

Численный состав ПО устанавливается ФЗ №131 при минимальной численности от 7 до 35 депутатов (больше можно – меньше нельзя) с учетом численности населения, проживающего в соответствующем МО.

ПО МР по закону не может быть менее 15 депутатов.

Численность ПО внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

Порядок формирования ПО: ПО МО, по общему правилу, формируется на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании с применением либо мажоритарной избирательной системы относительного большинства, либо пропорциональной, либо смешанной избирательных систем. При этом ПО с численностью депутатов от 20 и более формируются на основе смешанной избирательной системы.

Особенности формирования ПО МР установлены в ФЗ №131. Он устанавливает два способа формирования данного органа:

1. Может избираться на муниципальных выборах, при этом от одного поселения может быть избрано не более, чем две пятых от установленной численности ПО;

2. Может состоять из глав поселений, входящих в состав района и депутатов представительных органов поселений с равной численностью.

ПО является правомочным при избрании в его состав не менее двух третей от общего числа депутатов.

Структура ПО МО:

1. Руководящие органы ПО (председатель и его заместители);

2. Функционально-отраслевые структурные элементы (комиссии);

3. Объединения депутатов (фракции, депутатские группы);

4. Аппарат.

Руководящие органы:

1. Председатель – либо избранный на заседании ПО депутат, либо глава МО, если уставом предусмотрено, что он по должности входит в представительный орган и является его председателем; полномочия смотреть в законе;

2. Председатель и его заместители, как правило, работают в составе ПО на освобожденной основе и получают вознаграждение за счет средств местного бюджета;

3. Статья 35 устанавливает, что ПО может иметь в своем составе не более 10% депутатов, работающих на освобожденной основе.

Функционально-отраслевые органы – постоянные или временные комиссии (порядок формирования, полномочия, состав – смотри в Законе).

Компетенция ПО МО

Компетенция ПО МО определяется видом МО и характером вопросов местного значения (ст.35 ФЗ №131).

С учетом этого компетенцию можно разделить на две группы:

1. Исключительная компетенция, в которую входят те вопросы, которые могут быть решены только представительным органом и только на его заседаниях. Перечень данных вопросов содержится в статье 35;

2. Полномочия общего характера, которые определяются характером и содержанием вопросов местного значения и могут осуществляться как представительным органом, так и исполнительным, на основе принципа разграничения полномочий.

Функции ПО МО – основные направления деятельности представительного органа по решению вопросов местного значения.

1. Нормотворческая функция: порядок принятия муниципальных НПА представительным органом закрепляется в соответствии с Уставом МО и ФЗ №131 регламентом ПО МО;

2. Представительская функция;

3. Контрольная функция;

4. Исполнительно-распорядительная, реализующаяся вовне.

Формы деятельности представительного органа:

1. Заседание (сессия): бывают очередные и внеочередные; открытыми и закрытыми; кроме того, они могут быть выездными; порядок проведения заседаний определяется регламентом представительного органа;

2. Заседания постоянных комиссий. Порядок формирования и деятельности данных комиссий определяется регламентом, а также может быть принято положение о постоянных комиссиях. Действующее законодательство допускает возможность одному депутату участвовать в деятельности не более чем в двух комиссиях;

3. Заседания депутатских групп (фракций);

4. Деятельность самого депутата.

Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в порядке роспуска в следующих случаях:

1. Если соответствующим судом установлено, что ПО МО принят НПА, противоречащий Конституции, ФЗ, основным и текущим законам субъектов РФ, а также уставу МО;

2. В случае принятия решения о самороспуске в порядке, установленном уставом МО;

3. Вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов ПО МО;

4. Преобразования МО.

Муниципальная должность

Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом МО, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения и ответственностью, а также должность с установленным кругом обязанностей по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, муниципальных органов и ответственностью за ненадлежащее исполнение этих полномочий.

С учетом этого выделяются МД:

1. Выборные;

2. Замещаемые в соответствии с ФЗ N 25 путем заключения ТД или контракта.

Муниципальный служащий – гражданин, исполняющий в порядке, определенным муниципальными правовыми актами, в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

По действующему законодательству муниципальный служащий – это гражданин РФ или гражданин иностранного государства, с которым у РФ заключен соответствующий договор (6, но действующих 4, а самых действующих – вообще парочка), достигший возраста 18 лет, дееспособный, по состоянию здоровью может находиться на муниципальной службе, исполняющий обязанности на постоянной основе путем заключения ТД или контракта, получающий денежное вознаграждение, не связанный близким родством или свойством с муниципальным служащим, в отношении которого существует непосредственная подчиненность или подконтрольность.

Ядром правового статуса муниципального служащего выступают его права и обязанности.

Перечень основных прав муниципальных служащих сформулирован в ФЗ.

Обязанности:

1. Активного поведения – соблюдать Конституцию, соблюдать законные интересы граждан и организаций, соблюдать ПВТР, поддерживать уровень квалификации;

2. Пассивного поведения;

3. Претерпения мер дисциплинарного принуждения.

Местный референдум

В соответствии с действующим законодательством на МР не могут быть вынесены следующие вопросы:

1. Местный бюджет;

2. Местные налоги и сборы;

3. О чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению безопасности и здоровья граждан;

4. Вопросы изменения статуса МО и его границ;

5. Вопросы досрочного прекращения полномочий представительного органа, а также о продлении или прекращении срока полномочий депутатов, главы МО, а также о проведении досрочных выборов либо отмене проведения установленных законом выборов.

Кроме того, МР не проводится:

1. В условиях режима военного и чрезвычайного положения;

2. Если на референдуме уже было принято какое-то решение, то повторно по данному вопросу МР может быть проведен лишь через 2 года;

3. Если референдум признан несостоявшимся, то повторно не проводится;

4. Если документы по проведению референдума были представлены с нарушением действующего законодательства.

МР назначается в соответствии с ФЗ №131 ПО МО по инициативе следующих субъектов:

1. Граждан РФ, имеющих право на участие в выборах и референдумах.
Граждане создают инициативную группу в количестве не менее 10 человек. После проведения собрания документы (ходатайство, протокол собрания и др.) направляются в избирательную комиссию МО с просьбой рассмотреть и принять решение о регистрации инициативной группы. ИК в течение 15 дней проверяет соблюдение порядка формирования инициативной группы после чего все поступившие материалы ИК направляет в ПО МО, который в течение 20 дней проверяет соответствие выдвигаемого требования действующему законодательству. В случае положительного решения ПО ИК выдает свидетельство о регистрации инициативной группы, которая начиная со следующего дня в течение 25 дней должна собрать подписи в поддержку проведения референдума (не более 5% от числа участников референдума, но не менее 25 подписей). По истечении данного срока инициативная группа составляет итоговый протокол сбора подписей и вместе с подписными листами направляет его в избирательную комиссию МО для проверки и составления заключения.

2. По инициативе избирательного или иного общественного объединения, устав которого предусматривает их участие в референдумах зарегистрирован в установленном законом порядке не менее чем за 1 год до дня выдвижения инициативы.
Процедура аналогична.

3. Представительный орган и глава местной администрации, выдвинувшие инициативу совместно и оформляемую соответствующими правовыми актами данных органов.

ПО МО, получив соответствующие документы из ИК, обязан назначит местный референдум в течение 30 дней со дня получения данных документов.

В случае, если ПО МО не назначил референдум в установленный срок, он назначается судом общей юрисдикции на основании обращения:

1. Граждан;

2. Избирательных объединений;

3. Главы МО;

4. ОГВ субъекта РФ;

5. ИК субъекта РФ;

6. Прокурора субъекта РФ.

На основании решения суда местный референдум проводит местная избирательная комиссия. Итого голосования и принятые на референдуме решения подлежат обязательному обнародованию.

МР считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме, а за принятое решение проголосовало более половины от принявших участие в референдуме.

Опросы граждан

2 разновидности:

1. Анкетирование – наличие письменного оформления всех вопросов, с которыми работает респондент;

Муниципальное право как комплексная отрасль права.

Темы семинара:

Понятие предмет и метод муниципального права

Муниципально-правовые нормы

Муниципально-правовые отношения и их субъекты

Система муниципального права

Источники муниципального права

Место муниципального права в системе Российского права

Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих и закрепляющих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Муниципальное право как комплексная отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. Предметом Муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при реализации, организации, функционирования местного самоуправления.

К отношениям, составляющим предмет муниципального права, можно отнести:

Отношения, возникающие в процессе реализации населением форм непосредственной демократии (самоуправления)

Отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления.

Отношения, возникающие в процессе обеспечения органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования.

Отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Отношения, связанные с реализацией гарантии на местное самоуправление (судебные гарантии и т.д.)

Отношения, вытекающие из ответственности органов местного самоуправления.

К методам муниципального права относятся:

Императивный

Диспозитивный

Метод гарантии

2) Муниципально-правовые нормы – это правовые нормы, регулирующие общественные отношения, установленные государством и обеспечиваемые его принудительной силой. Особенность муниципально-правовых норм заключается в том, что они регулируют исключительно муниципально-правовые отношения. То есть отношения, которые реализуются на территории муниципального образования. Спецификой муниципально-правовых норм заключается в том, что это нормы являются составной частью других отраслей права. В этом и заключается комплексность муниципального права.

Муниципальная норма права имеет свою структуру (гипотеза, диспозиция, санкция).

3) Муниципально-правовые отношения и их субъекты .

Муниципально-правовые отношения – это общественные отношения, регулируемые муниципально-правовыми нормами.

К субъектам муниципально-правовых отношений можно отнести:

Муниципальные образования

Органы местного самоуправления

Население муниципального образования

Государственные органы власти

4) Система муниципального права.

Как и любая отрасль права, муниципальное право имеет свою систему. Составными элементами являются:

Институты

Субинституты

5) Источники муниципального права .

В теории муниципального права источники делятся на международные и внутригосударственные национальные. Такое деление следует из пункта 4 ст.15 конституции РФ.

Среди международных соглашений, которые являются важнейшими источниками муниципального права можно отнести Европейскую Хартию о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., ратифицированный Парламентом РФ в 1998 г.

6) Место муниципального права в системе Российского права.

Муниципальное право это комплексная отрасль права, которая тесно взаимодействует с различными отраслями права: Конституционным, Административным, Налоговым, Земельным, Жилищным и тд.

7) Муниципальное право как наука и учебная дисциплина.

Если отрасль права – это совокупность правовых норм, то наука муниципального права – это совокупность идей, взглядов, теорий о развитии и функционировании самоуправленческих отношений.

Теоретическими источниками муниципального права являются научные труды таких известных Российских дореволюционных государствоведов, как В.П. Безобразов, А.И, Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазоревский, М.И. Коркунов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин.

Из современных ученых государствоведов, изучающих муниципальное право, можно отнести: С.А. Авакян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, В.В. Еремян, Ю.А. Тихомиров и т.д.

Учебная дисциплина Муниципальное право изучается в высшей школе и состоит из Общей и Особенной части.

Определение муниципального права. Термин «муниципальное право» появился в современной государствоведческой литературе в 1990-х гг., хотя еще русские ученые-юристы XIX в. уделяли вопросам муниципального права значительное внимание. Муниципальное право используется в разных смыслах - для обозначения отрасли права, науки и учебной дисциплины. Однако каждое из этих понятий имеет специфическое содержание, предмет.

Концепция муниципального права как комплексной отрасли права начала развиваться в середине 1990-х гг. Правовой основой этого процесса служит становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сам факт базирования муниципального права на местном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает основания отнести муниципальное право к самостоятельной отрасли права. Муниципальное право - отрасль права, для которой характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. Оно рождалось на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, хозяйственного права, финансового права, земельного права, экологического права и др.

Муниципальное право - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Отрасль права - это главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом правового регулирования и охватывающее участки, комплексы однородных общественных отношений . Одна правовая отрасль отличается от другой предметом, методом и законодательством .

В последнее время в научной литературе уделяется значительное внимание вопросам предмета и метода муниципального права. Более того, появляются исследования, посвященные комплексному анализу отрасли как целостной системы, обладающей специфической структурой. Сейчас можно констатировать, что муниципальное право обладает собственным кругом источников права, главным из которых является Федеральный закон № 131-ФЗ, собственным законодательством, которое в совокупности образует правовые основы местного самоуправления, хотя основой формирования отрасли является местное самоуправление как неприкосновенный демократический институт, основа конституционного строя, форма организации власти.

Предмет муниципального права. В соответствии с принципом народовластия народ является единственным источником власти в Российской Федерации и может осуществлять ее: а) непосредственно; б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Муниципальное право - отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии.

Ранее было показано множество подходов к определению термина «местное самоуправление». Каждому пониманию этого термина соответствует собственное определение предмета муниципального права. Так, под предметом муниципального права понимают общественные отношения в системе местного самоуправления ; общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления ; удовлетворение социально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями ; общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества ; отношения, возникающие в процессе реализации права населения на местное самоуправление ; местные самоуправленческие отношения .

Под предметом правового регулирования понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Можно классифицировать и выделить отношения:

• 1) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
• 2) возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
• 3) возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
• 4) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;
• 5) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к муниципальным органам; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;
• 6) связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
• 7) вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, населением, физическими и юридическими лицами;
• 8) связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка.

Метод муниципального права. Каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому правовое регулирование в ней основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования. В теории государства и права выделяют три способа правового регулирования: 1) дозволение - предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий; 2) запрещение - возложение на лицо обязанности воздерживаться от определенного поведения, от совершения тех или иных действий; 3) обязывание (предписание) - возложение на лицо обязанности определенного поведения, совершения тех или иных активных действий .

В целом главными признаками метода правового регулирования можно назвать следующие: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связываются возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений . Для метода муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обязывание. Большое значение имеет использование метода рекомендаций. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности .

В. И. Васильев обращает внимание на еще одну важную особенность метода правового регулирования - вариативность предлагаемых нормами муниципального права решений организационных и иных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.) .

Система муниципального права. Муниципальное право как отрасль права имеет систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как

«объединение муниципальных правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений »*.

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной частей. По этому пути идут большинство ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права была высказана и обоснована возможность выделения общей, особенной и специальной частей .

Специфика правовых институтов, их значение дают основание для отнесения их к общей или особенной части. В качестве главных критериев предлагаются следующие. «Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления» . Этот подход в целом соответствует традициям государствоведов. Отметим, что такому подходу соответствует и структура Федерального закона № 154-ФЗ.

Можно предложить и иной подход, взяв в качестве основы традиции административного права. В этом случае к особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и сфере обеспечения законности и правопорядка.

Тогда система муниципального права будет представлена следующим образом: общая часть (правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления) и особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и сфере обеспечения законности и правопорядка). Этому подходу соответствует структура Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ с учетом национальных, региональных, исторических, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, думается, было бы целесообразным выделение специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях.

В этом случае под определенными территориями можно понимать территории: 1) с особым правовым статусом (наукограды, ЗАТО, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие); 2) отдельных субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий); 3) других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления. Кстати, Федеральный закон № 131-ФЗ содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частности, в гл. 11 «Особенности организации местного самоуправления» рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (ст. 79); в ЗАТО (ст. 80); в наукоградах (ст. 81); на приграничных территориях (ст. 82).

К общей части относятся нормы, которые можно объединить в следующие правовые институты.