(В ред. Постановления ВС РФ от 27.01.1993 N 4375-1, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 N 15-П)
I. Объекты, составляющие основу национального богатства страны
3. Объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.
II. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач:
1. Государственная казна Российской Федерации (средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды).
2. Имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета Российской Федерации, а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР.
3. Высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской Академии наук, отраслевых академий наук, Министерства образования Российской Федерации, Министерства науки и технической политики Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, государственных научных центров.
4. Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов.
5. Предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений.
6. Предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны.
7. Государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение.
8. Предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел Российской Федерации. (п. 8 введен Постановлением ВС РФ от 27.01.1993 N 4375-1)
III. Объекты оборонного производства:
1. Все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие обслуживание, запуск и сопровождение космических аппаратов, осуществляющие НИР и ОКР в указанных областях - независимо от доли военных заказов.
2. Защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период.
IV. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства
1. Предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья (определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации).
Пункт 2 признан не соответствующим Конституции Российской Федерации Постановлением Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 N 15-П в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики. В соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
2. Предприятия топливно-энергетического комплекса.
Пункт 3 признан не соответствующим Конституции Российской Федерации Постановлением Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 N 15-П в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики. В соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
3. Предприятия и объекты электроэнергетики, за исключением вошедших в Приложение 3. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности пункта 4 раздела IV см. определение Конституционного Суда РФ от 08.10.1999 N 172-О.
4. Предприятия и объекты отраслей железнодорожного, воздушного и трубопроводного транспорта, речного и морского флота, предприятия газификации (кроме вошедших в Приложение 3).
5. Федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации.
6. Предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры.
7. Государственные племенные и конные заводы и совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадромных видов рыб, серпентарии.
V. Прочие объекты:
1. Предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов.
2. Предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.
31.Объекты права государственной и муниципальной собственности. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности. Государственная и муниципальная казна.
Гражданским законодательством закреплено, что Российская Федерация может иметь на нраве собственности любое имущество, в том числе ограниченное и изъятое из оборота, а ее субъекты - любое имущество, за исключением имущества, отнесенного к исключительной собственности РФ.
К объектам, которые могут находиться в собственности только государства , относятся недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения, предприятия по изготовлению государственных знаков, железные дороги, атомные станции и предприятия по производству ядерных и радиоактивных материалов, ядерного оружия и другое имущество. Перечисленное имущество не может переходить в частную собственность, оно изъято из гражданского оборота.
Субъекты муниципальной собственности могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут быть собственниками вещей, изъятых из оборота. Кроме того, законом могут быть определены виды имущества, которые находятся исключительно в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212 ГК РФ).
Государственное имущество подразделяется на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и государственную казну Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 ст. 214 ГК РФ).
К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Муниципальное имущество подразделяется на имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, и казну муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Ответственность по обязательствам муниципального образования ограничена лишь имуществом, составляющим его казну, и не распространяется на имущество муниципальных предприятий и учреждений (ст. 126 ГК РФ).
Государство само определяет правовой режим принадлежащего ему имущества. Пределы осуществления прав собственника устанавливаются законом, государственной и местной программами приватизации.
Приватизация - отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц, а также переход к названным лицам принадлежащих публичным правовым образованиям акций открытых акционерных обществ.
К объектам приватизации относятся:
§ предприятия и другие имущественные комплексы;
§ здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строительством объекты;
§ земельные участки;
§ жилые помещения;
§ акции открытых акционерных обществ.
Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности :
1) Объекты, составляющие основу национального богатства страны – ресурсы континентального шельфа и территориальных вод; особые природные объекты (заповедники, природные парки, курорты); объекты историко-культурного наследия и художественные ценности;
2) Объекты, необходимые решения общероссийских задач – государственная казна РФ, имущество Вооруженных сил РФ, органов безопасности, ВУЗы;
3) Объекты оборонного производства – предприятия ВПК, объекты связи и инженерной инфраструктуры;
4) Объекты отраслей, обеспечивающих функционирование отраслей экономики России – предприятия и объекты электроэнергетики, телевизионные и радиопередающие центры, федеральные автомобильные трассы; с/х предприятия;
5) Прочие объекты – предприятия фармацевтической промышленности, предприятия по производству спиртовой и ликероводочной продукции.
Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов РФ :
1) Крупнейшие предприятия экономики;
2) Предприятия атомного и энергетического машиностроения;
3) Предприятия рыбопромысловой промышленности;
4) Государственные санаторно-курортные учреждения, гостиницы;
5) Учреждения здравоохранения, образования;
6) Научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные организации;
7) Предприятия автомобильного транспорта;
8) Предприятия телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия, издательства, информационные и телеграфные агентства;
Объекты, относящиеся к муниципальной собственности :
1) Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти РФ и расположенные на территории муниципальных образований:
Жилищный и нежилой фонд;
Ремонтно-строительные предприятия;
Объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства;
2) Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и находящиеся на территории муниципальных образований:
Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
Учреждения здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), культуры и спорта.
3) Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.
В РФ: федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
В Красноярском крае: агентство по управлению гос.имуществом Красноярского края.
В Красноярске: департамент муниципального имущества и земельных отношений.
Казна как элемент и механизм государственного и общественного устройства, известна с древних времен, выполняя функции хранилища государственных ценностей, используемых для обеспечения властных полномочий и хозяйственных целей.
В гражданском законодательстве понятие казны определяется по «остаточному принципу» как средства соответствующего бюджета и иное государственное (или муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (или муниципальными) предприятиями и учреждениями.
В соответствии с Конституцией РФ, ГК РФ государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части:
а) государственную и муниципальную казну;
б) имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.
Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права.
Казна выступает источником обеспечения государственного долга и возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Необходимость нормативного регулирования процессов формирования и управления казной определяется расширяющимся вовлечением государственной собственности в хозяйственный оборот, с отчуждением и приобретением объектов собственности. Субъект федерации и муниципальное образование могут выступать в хозяйственном обороте в качестве должника в кредитных отношениях, в других гражданско-правовых сделках только в объеме имущества казны.
Использование хозяйствующими субъектами (в том числе унитарными предприятиями) имущества казны на основе аренды позволяет в случае неэффективной деятельности сохранить его от нецелевого отчуждения и защитить интересы государственного собственника. Казна служит одним из показателей эффективности органов государственной власти и управления. Цель организационного формирования казны - повышение эффективности управления государственной собственностью, вовлечение ее в гражданский оборот, совершенствование системы учета собственности и ее сохранности.
Казна ведет учет объектов собственности, организует поиск, восстановление в учете ранее утраченной интеллектуальной и иной собственности, регистрацию прав собственности, обеспечивает хранение имущества, перешедшего в государственную собственность, и ее рациональное содержание. Объекты собственности, зачисленные в казну, не подлежат обложению налогом на имущество.
Муниципальную казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права.
В состав муниципальной казны входит имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и не закрепленное за муниципальными учреждениями и предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.
Функции собственника в отношении имущества, входящего в состав казны, муниципальные образования осуществляют непосредственно. Эти положения закреплены в пункте 3 статьи 214 и пункте 2 статьи 215 ГК РФ и в пунктах 1, 2 статьи 125 ГК РФ.
Органы местного самоуправления при использовании и управлении имуществом муниципальной казны решают следующие задачи:
а) пообъектный учет имущества, входящего в муниципальную казну, своевременное отражение его движения;
б) сохранение и приумножение в составе муниципальной казны имущества, управление и распоряжение которым обеспечивает привлечение в доход местного бюджета дополнительных средств, а также сохранение в составе муниципальной казны имущества, необходимого для исполнения вопросов местного значения, возложенных законом на муниципальное образование;
в) выявление и применение наиболее эффективных способов использования муниципального имущества;
г) контроль сохранности и использования муниципального имущества по целевому назначению.
Учет имущества, составляющего муниципальную казну, и контроль его движения осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления путем занесения соответствующей информации в специальный раздел Реестра муниципальной собственности. Для проверки фактического наличия и состояния недвижимого имущества муниципальной казны в муниципальных образованиях должны проводиться его плановые и внеплановые инвентаризации.
Источниками образования муниципальной казны может быть имущество :
а) вновь созданное или приобретенное за счет средств бюджета муниципального образования;
б) переданное в муниципальную собственность муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством о разграничении государственной и муниципальной собственности;
в) переданное безвозмездно в муниципальную собственность юридическими и физическими лицами;
г) изъятое на законных основаниях из хозяйственного ведения муниципальных унитарных предприятий и оперативного управления муниципальных учреждений;
д) оставшееся после ликвидации муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений;
е) полученное в результате совершения гражданско-правовых сделок;
ж) переданное в муниципальную собственность в случаях, если это имущество в силу закона не может принадлежать лицу, в собственности которого оно оказалось;
з) приобретенное по давности владения;
и) полученное после расторжения сделок приватизации в порядке, предусмотренном действующим законодательством;
к) полученное по решению суда в случаях применения последствий недействительности сделок с недвижимым имуществом, относящимся к муниципальной казне;
л) полученное в результате совершения органами местного правления иных действий, предусмотренных действующим законодательством..
Включение в состав муниципальной казны имущества, образованного за счет вышеперечисленных источников осуществляется на основании решения уполномоченного органа местного самоуправления, устанавливающего источник и порядок образования имущества.
Недвижимое имущество выбывает из муниципальной казны в результате :
Внесения в уставные фонды создаваемых муниципальных унитарных предприятий либо передачи в хозяйственное ведение действующим муниципальным унитарным предприятиям;
Передачи в оперативное управление создаваемым или действующим муниципальным учреждениям;
Внесения в качестве взносов в фонды и автономные некоммерческие организации;
Внесения в качестве вкладов в акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
Отчуждения по гражданско-правовым договорам;
Обращения взыскания на недвижимое имущество (в том числе являющееся предметом залога);
Потерь, возникших вследствие причинения вреда недвижимому имуществу, а также его уничтожения либо повреждения и при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях при родного и техногенного характера;
Совершения иных действий, предусмотренных действующим законодательством.
Недвижимое имущество, выбывающее из муниципальной казны, отчуждается муниципальными образованиями в лице уполномоченных органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага населению муниципального образования Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании.
Основными способами использования имущества, находящегося в муниципальной казне по сложившейся практике являются:
Передача имущества во временное владение и пользование или во временное пользование юридическим или физическим лицам по договорам аренды (имущественного найма);
Передача имущества в безвозмездное временное пользование юридическим или физическим лицам по договорам безвозмездного пользования имуществом (ссуды);
Передача имущества на определенный срок для осуществления управления им в интересах муниципального образования коммерческим организациям по договору доверительного управления имуществом.
Условия и порядок передачи имущества, составляющего муниципальную казну, в аренду, безвозмездное пользование, залог и распоряжение им иными способами регулируются действующим законодательством и правовыми актами органов местного управления, принятыми в пределах их компетенции, а также соответствующими договорами.
Государство со времен своего зарождения представляет публичный институт, создаваемый с целью выполнения определенных функций и задач. Выступая гарантом общественных процессов, государство не может выполнять свои полномочия без имущественного обеспечения. Одновременно, государство есть форма территориальной организации населения, что делает его уникальным собственником на определенные виды имущества, в отношении которых невозможно установить иные права собственности в процессе общественных отношений.
Государственная собственность представляет одну из форм общественной собственности. В соответствии с российским законодательством под государственной собственностью можно понимать имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. Таким образом, в Росси, как и в других федеративных государствах, государственная собственность делится на два уровня.
С социально-экономической точки зрения государственная собственность есть выражение отношений между людьми по поводу присвоения благ в целях реализации государственных и публичных интересов.
Отдельно следует выделить имущество, чье разделение не возможно между федерацией и ее субъектами. Вопросы разграничения государственной собственности относятся, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72), к предметам совместного владения Российской Федерации и субъектов Федерации.
В государственной собственности Российской Федерации находятся имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды.
Согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеральной собственности отнесены:
1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны:
Ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ;
Охраняемые природные объекты историко-природного и культурного наследия;
Художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения.
2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач:
Государственная казна;
Имущество Вооруженных Сил, органов и учреждений, финансируемых государством;
Объекты РАН, Министерства и ведомства России;
Предприятия и объекты геологической, гидрометеорологической, геодезической, экологической служб, стандартизации и метрологии;
Полигоны;
Государственные запасы, мобрезервы и т.п.
3. Объекты оборонно-промышленного комплекса.
4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства Российской Федерации в целом и развитие других отраслей (инфраструктура добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта и др.).
5. Прочие объекты, например предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, спиртовой и ликероводочной продукции.
6. Бесхозные объекты (в случае невозможности установить собственника имущества в качестве такового признается Российская Федерация, в дальнейшем в зависимости от вида имущество может быть передано в собственность субъекта федерации или муниципального образования).
Таким образом, среди всех возможных субъектов отношений собственности только Российская Федерация не имеет ограничений на возможные объекты собственности. В целом объекты федеральной собственности можно структурировать по следующим группам функционального использования.
В государственной собственности Российской Федерации и субъектов Федерации находятся средства производства, предприятия транспорта, связи, информации, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и имущество, необходимое для выполнения задач Российской Федерации, включая государственную казну и казну субъектов Федерации.
В собственности субъектов федерации может находиться все остальное имущество, не отнесенное к исключительному ведению Российской Федерации. Основу государственной собственности на уровне субъектов составляют имущество: необходимое для выполнения основных функций и задач данного уровня государственной власти (объекты сферы культуры, здравоохранения, детские дома, имущество государственных учреждений и т.д.); средства бюджета субъекта федерации; транспортная и иная инфраструктура, имеющая общее региональное значение; земельные ресурсы под объектами государственной собственности субъекта федерации и т.д.
Субъектом государственной собственности в соответствии с российским законодательством признается Российская Федерация как государство. Процесс управления объектами государственной собственности возложен на органы государственной власти. На уровне Российской Федерации полномочия по управлению государственной собственностью осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом в структуре Министерства экономического развития и торговли. Субъекты Российской Федерации вправе сами создавать структурные единицы по управлению своим имуществом.
В том и ином случае любое управленческое решение принимается путем издания нормативно-правового акта законодательным органом власти, его утверждением главой Российской Федерации или субъекта федерации. Органы исполнительной власти осуществляют процесс управления на местах, реализуя комплекс мероприятий в рамках установленных законом полномочий.
Первая группа . Объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу относятся объекты, прямо связанные с:
Обеспечением обороны и безопасности;
Защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства;
Проведением внешней политики и поддержанием международных отношений;
Управлением государственными экономическими службами, включая Центральный банк Российской Федерации;
Функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной);
Проведением фундаментальных научных исследований;
Контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;
Охраной памятников истории и культуры;
Хранением государственных запасов и резервов;
Эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.
В эту группу должна быть включена большая часть природных ресурсов – недра, земля, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.
На данную группу должно распространяться исключительное право государственной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.
Вторая групп а. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия:
Базовых отраслей экономики (электроэнергетика, предприятия связи и почтовая служба, нефте- и газодобыча, транспортная инфраструктура);
По добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов;
Предприятия наукоемкого (стратегического) машиностроения (авиакосмической техники, атомного машиностроения, военно-промышленных изделий).
Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе государственной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев государственной эффективности.
Для объектов второй группы наряду с государственной допустимо существование совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики государство должно обладать большим объемом функций по управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого блокирующим пакетом акций.
Третья группа . Объекты, через которые государство реализует экономическую политику и социальную защиту населения. В их числе могут быть:
Учреждения и организации здравоохранения;
Высшие учебные заведения;
Учреждения культуры и искусства;
Федеральные органы социального страхования и социального обеспечения и др.
На большинство объектов этой группы, как правило, должно распространяться полное право государственной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на соответствующие цели. В рамках рассмотренных групп, на наш взгляд, целесообразно провести более детальную классификацию объектов федеральной собственности.
В современной России государство делегировало многие полномочия в социальной сфере на уровень субъектов федерации и местного самоуправления. Процесс делегирования полномочий сопровождался передачей объектов собственности. В результате на федеральном уровне остался относительно не большой круг имущественного комплекса, обеспечивающий функционирование социально-экономической, культурной сферы: ВУЗы, федеральные памятники культуры, архитектуры и музеи, и относительно узкий перечень других объектов.
Круг объектов права государственной собственности неограничен. В собственности государства может находиться любое имущество, в том числе и то, которое не входит в круг объектов права частной собственности: имущество, составляющее исключительную собственность государства. Это имущество, которое находится в исключительном обладании общества и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд.
Объекты исключительной государственной собственности функционируют в особом правовом режиме, который на законодательном уровне до конца не определен. Режим имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность (ст. 233 ГК). Перечень имущества, которое может находиться в исключительной государственной собственности, должен стать определяющим и по отношению к перечню имущества, не подлежащего приватизации.
Круг объектов, составляющих исключительную государственную собственность, определен законодательно. Перечень таких объектов содержится, в частности, в ст. 71 Конституции РФ, в Приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <*>.
В Российской Федерации к ним отнесены: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, а также иные природные объекты, объекты историческо-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения; имущество государственной казны, Вооруженных Сил; объекты оборонного производства, ядерной энергетики; расщепляющиеся материалы; ядовитые и наркотические вещества; другие объекты и имущества.
Данный перечень объектов исключительной государственной собственности не является исчерпывающим. Он может дополняться, конкретизироваться, из него могут исключаться те или иные объекты.
Стремление к сохранению устойчивого статуса объектов с режимом исключительной государственной собственности не должно противоречить основным принципам осуществления права собственности: максимального использования полезных свойств имущества и извлечения наибольшей прибыли.
Намерением достичь наибольшего экономического эффекта от их использования продиктованы изменения отношений собственности на природные ресурсы. Однако расширение сферы частной собственности на природные ресурсы нуждается в глубоком анализе возможных негативных экономических, экологических последствий. Решение вопроса об отнесении природных объектов к объектам частной собственности возможно в том случае, когда прибыль, доход от использования объекта прежде всего зависят от наиболее эффективного и рационального его использования. Данная зависимость наблюдается при использовании земли.
Что касается других объектов природных ресурсов (вод, недр, лесов), то передача их в частную собственность неоправданна (по крайней мере сегодня, когда механизм государственного контроля является недейственным), хотя использование этих объектов частными лицами в режиме иных прав не исключается (например, на условиях аренды).
Наряду с категорией "исключительная государственная собственность" имеет место и другая категория объектов государственной собственности, отнесенных к "неотъемлемому достоянию народов". По мнению некоторых ученых, имущество, объявленное достоянием народов, является разновидностью объектов, составляющих исключительную государственную собственность <*>.
Согласно точке зрения других ученых, категория "достояние народов" употребляется по отношению к имуществу, установление права собственности на которое вообще невозможно (оно не может быть объектом права собственности). Государство как юридический собственник (фактическим собственником является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народа, обладает лишь компетенцией управления в общенародных интересах, использования в ограниченных пределах и передачи в ограниченное пользование другим лицам (юридическим или физическим) <*>.
Иными словами, на правомочие распоряжаться этим имуществом налагаются строжайшие запреты. Право распоряжаться имуществом, объявленным достоянием народов, настолько ограничено, что позволяет сравнить его с правомочиями распоряжения в иных ограниченных вещных правах. Отсюда делается вывод о том, что данное имущество не имеет собственника. Оно находится в ведении избранных народом органов государственной власти.
Именно такой смысл заложен в категорию "достояние народов", используемую в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. "Об особо ценных объектах национального наследия России", в котором ряд объектов объявляется "достоянием народов России", а государство гарантирует "их сохранность в интересах настоящего и будущих поколений россиян" <*>, т.е. исключается возможность их выбытия за пределы российского государства.
В связи с отсутствием правового определения категории "достояние народов" используемый в некоторых нормативных актах термин "достояние народов" имеет подчас иное содержание. Например, в преамбуле Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <*> говорится о том, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается право государственной собственности на те же объекты.
В Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <*> такие территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время в п. 6 ст. 2 данного Закона говорится, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого особо охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.В названных Законах утрачивается смысл категории "достояние народов", заложенный в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. "Об особо ценных объектах национального наследия России". Термин "достояние народов", проживающих на соответствующей территории, отождествляется с государственной собственностью и употребляется для обозначения принадлежности соответствующего имущества (в частности, природных ресурсов) Российской Федерации либо ее субъектам.
Позиции ученых относительно категории "достояние народов" не столь противоречивы, поскольку признание имущества, объявленного достоянием народов, разновидностью исключительной государственной собственности, на чем настаивают авторы одной из точек зрения, допускает признание за ними особого правового режима, по сравнению с общим режимом имущества, составляющего исключительную государственную собственность. Стоит согласиться с теми, кто полагает, что эти объекты требуют к себе особого внимания, поэтому с целью обеспечения "их сохранности в интересах настоящего и будущих поколений россиян" следует ограничить или совсем исключить возможность собственника ими распоряжаться. Объявление общенародным достоянием тех или иных объектов, в том числе объектов, относящихся к природным ресурсам, должно происходить в индивидуальном порядке на основе законодательного определения, после чего они должны находиться под особой защитой и функционировать в особом правовом режиме, определенном законом.
Что же касается вопросов отнесения государственной собственности либо к федеральной собственности, либо к собственности субъектов Федерации, то в соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статус объектов государственной собственности, касающийся их субъектной принадлежности, определяется согласно Федеративному договору по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Определение субъектной принадлежности государственного имущества на основании взаимной договоренности органов государственной власти РФ и субъектов РФ касается не только объектов, находящихся в федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ, указанных в упоминавшемся Приложении N 2 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. Возможен и обратный процесс перехода государственной собственности из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность, как и в первом случае находящийся за пределами гражданско-правового регулирования.
Особенно часто возникают проблемы установления субъектной принадлежности земли и других природных ресурсов, которые следует особо выделить среди других объектов государственной собственности.
В Конституции РФ (ст. 9) устанавливается, что земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В п. 2 ст. 214 ГК определен особый режим земли и природных ресурсов, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муниципальную собственность. Таким образом, устанавливается своеобразная презумпция государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК).
Правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется также Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
Особо следует сказать о правовом режиме государственного имущества, находящегося за рубежом. Его правовой статус определяется прежде всего требованием об иммунитете государственного имущества, находящегося за рубежом. Этот принцип закреплен в ст. 401 ГПК, которая исходит из концепции судебного иммунитета имущества иностранного государства и требует соответствующего подхода к имуществу нашего государства.
Иммунитет имущества государства означает, что без согласия компетентных органов соответствующего государства не могут быть обращено взыскание на имущество, обеспечен иск за счет имущества, находящегося за рубежом, либо предприняты иные меры, действия, связанные с ограничением права собственности.
В настоящее время в Российской Федерации принят ряд законов об ограничении иммунитета государства, выступающего в качестве субъекта в гражданско-правовых отношениях. Данные ограничения не распространяются на имущество, используемое в дипломатических и иных некоммерческих целях (см. § 3 гл. 7 учебника).
Особенности управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, до принятия специального закона определяются Постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" <1>, Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. N 1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями" <2>, Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2001 г. N 672 "Об утверждении Порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" <3>, Постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 10 "Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" <4>.
В соответствии с указанными нормативными актами Управление делами Президента РФ и Министерство иностранных дел РФ в пределах своей компетенции являются полномочными представителями Российской Федерации в отношении расположенного за пределами Российской Федерации недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в том числе недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций РФ и осуществляют организацию поиска, защиту названного имущества, надлежащее оформление прав собственности РФ на него.
Находящееся в собственности РФ, а также в собственности субъектов РФ имущество подразделяется на две части. Одна часть государственного имущества закрепляется за государственными юридическими лицами на ограниченных вещных правах: праве хозяйственного ведения или оперативного управления (см. гл. 16 учебника).
Это "распределенное" государственное имущество является базой для участия организаций в гражданском обороте и основой их имущественной самостоятельности. Оно не может использоваться для обеспечения покрытия возможных долгов государства, поскольку предприятия и учреждения, как юридические лица, не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника - государства.
Другая часть имущества, принадлежащего РФ, субъектам РФ на праве собственности, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями, образует соответственно государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе РФ, казну края, области, автономного округа, автономной области, города федерального значения.
Статья 214 ГК исключает из государственной казны имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Надо полагать, что из государственной казны исключается не только имущество предприятий, закрепленное за ними изначально, но и имущество, приобретенное субъектами в процессе их хозяйственной деятельности.
Казна Российской Федерации, казна субъекта Федерации состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного имущества.
В Приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. перечисляется имущество, составляющее казну РФ: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютный фонды.
Современное законодательство рассматривает государственную казну как объект гражданского права, отождествляя ее с определенным имуществом, находящимся в государственной собственности.
Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями ("нераспределенное" государственное имущество) и не относящееся к объектам исключительной государственной собственности, может быть объектом взыскания кредиторов государства-собственника по его обязательствам.
Реальным объектом взыскания являются прежде всего бюджетные средства. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами, а также по долгам предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, в случае его банкротства, если несостоятельность юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо имеют возможность иным образом определять его действия (п. 3 ст. 56 ГК).
Имущество, составляющее государственную собственность, подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной государственной собственности (собственности субъекта РФ). Порядок учета государственного имущества определен многочисленными нормативными актами, в том числе Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" <*>, распоряжением Мингосимущества РФ от 21 декабря 1998 г. "Об утверждении Правил ведения документации по учету федерального имущества" и др.
Государственная собственность состоит из всего имущества, которое на праве собственности принадлежит Российской Федерации и ее отдельным субъектам.
Государственная собственность обладает рядом особенностей. такой собственности выступает само государство, а управление имуществом сосредоточено в ведении органов госуправления и специально уполномоченных юридических, а также физических лиц.
Государственное образование полномочия собственника может осуществлять посредством издания правовых актов. Так, РФ имеет право собственности на любое имущество, включая изъятое из оборота, а субъекты РФ - на любое имущество, кроме такого, которое относится к исключительной собственности Российской Федерации.
Государственная собственность может приобретаться только способами, характерными исключительно для государства (реквизиция, национализация, принудительное изъятие имущества на возмездной основе, конфискация, налоги и пр.). Госсобственности присуще такое основание прекращения существования этого права как приватизация (отчуждение имущества из муниципальной и государственной собственности в частную собственность юрлиц и граждан в соответствии с положениями законодательства).
Государственная собственность состоит из двух частей. Первой является распределенное государственное имущество, под которым нужно понимать собственность государства, закрепленную за унитарными госпредприятиями и учреждениями на правфх либо хозяйственного ведения. В этом случае имущества по распоряжению, пользованию и владению являются частично ограниченными. Ко второй относится нераспределенное государственное имущество, называемое казной.
Особое положение госсобственности обусловлено самой ее природой, определяющей существование государства. Необходимые для государственных расходов средства приобретаются различными способами. Два основных сводятся к следующему: выделение госимущества из народного достояния, требование от граждан выделения части их имущества государству.
Имущество государства состоит из разных видов доходной собственности: поземельной, промышленной и т.д.
Законодательство называет объектами федеральной государственной собственности объекты, которые являются достоянием государства; объекты оборонной производственной сферы; объекты, которые необходимы для обеспечения деятельности федеральных органов власти и решения общегосударственных задач; объекты, от которых зависит обеспечение жизнедеятельности народного хозяйства; другие объекты стратегической важности (фармацевтические, медико-биологические, спиртопроизводящие предприятия).
По закону ряд объектов, относящиеся к федеральной собственности, может передаваться в собственность отдельных субъектов Российской Федерации. К ним относятся крупные хозяйства, учреждения здравоохранения, учреждения народного образования, предприятия энергетического и атомного машиностроения, научно-исследовательские организации, предприятия радиовещания и телевидения и др.
Защита государственной собственности в политике страны является одним из важнейших факторов обеспечения ее экономической самостоятельности и независимости. Система собственностью нацелена на создание мощных экономических стимулов для рациональной организации использования и дальнейшего воспроизводства госсобственности. На сегодняшний день в России имеется проблема отсутствия ответственности за эффективность организации и контроля за использованием, преобразованием и воспроизводством госсобственности.
