Централизация и децентрализация. Для осуществления своих функций на местах государство может принять одно из двух решений:
- Государство может само осуществлять местное само
управление. Оно назначает чиновников, предоставляет кре
диты, дает указания. В этих случаях нет вопроса о местных
финансах. Вместе с тем нет и свободы управления па местах.
Это режим централизации, который Франция унаследовала
от старого режима, и особенно от управления времен Напо
леона. Достоинством такой системы является единство орга
низации управления. Однако недостатком ее является то,
что не учитываются местные особенности, а это часто влечет
за собой авторитарную бюрократию. - Государство может избрать либеральное решение -
политику децентрализации. Она заключается в том, чтобы
предоставлять осуществление государственных функций
местным органам, то есть лицам, избранным населением
данной местности, как, например, муниципальные советы.
В этом случае государственные функции осуществляются
органами, представляющими местные интересы и не зави
сящими от центральной власти. Достоинство этой системы
заключается в более полном учете местных интересов при
осуществлении государственных функций.
центральной власти. Поэтому и децентрализация может нметь различную степень в зависимости от большей или меньшей автономии местных органов. Независимость местных органов, а следовательно, и уровень децентрализации, в значительно большей мере определяется их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом. Децентрализацию можно считать подлинной, если население данной местности действительно распоряжается своими финансами. Несомненно, во французской системе население на местах по внешним признакам является хозяином своих финансов. Местные органы власти - юридические лица, а избираемые населением коллективные органы (муниципальный совет, генеральный совет) принимают решения о бюджете, подготовленные исполнительной властью (мэром, префектом). Но автономия является реальной, если население имеет достаточно доходов, например таких, как доходы от государственного имущества или свободно взимаемые налоги, которыми оно может свободно распорядиться, совершая не только обязательные расходы, но и запрещенные или подлежащие утверждению. И наоборот, децентрализация является чисто внешней, если население не имеет достаточных финансовых возможностей, хотя бы в законе за местными органами и была закреплена широкая компетенция. Если местное население не имеет собственных ресурсов, если оно не может производить расходы без разрешения, если на нем лежит тяжелое бремя обязательных расходов, то для подлинной самостоятельности места нет. В этом случае местное население имеет свободы не больше, чем частное лицо, не обладающее личным имуществом, основными средствами существования которого служит добрая воля кредитора, жестко контролирующего использование переданных в заем средств. Так, совершенно незначительна самостоятельность района, пределом налоговых ресурсов которого являются 25 франков на человека по закону о финансах от 5 июня 1972 года, или 5% местных налогов и 0,5% общегосударственных налогов.
Децентрализация и финансовая независимость. Таким образом, независимость местных финансов определяет подлинный уровень децентрализации. Размер местных финансов и степень самостоятельности в распоряжении ими дают возможность установить соотношение центральной власти и местных органов.
В Швейцарии в связи с развитием централизации по мере усиления федеральной власти существенно повышался удельный вес федеральных финансов в общей массе государственных финансов.
Таблица I
Таблица 1 показывает рост обеих категорий расходов в соответствии с законом Вагнера. Следует учесть, что за это время была проведена девальвация швейцарской валюты в соотношении 1: G. Однако таблица показывает значительный рост процентного соотношения федеральных расходов по отношению к кантональным, что выражает процесс централизации в Швейцарии в течение века.
Подобное же явление можно увидеть в Соединенных Штатах Америки, где усиление федеральной власти по отношению к местным властям выражается в росте федеральных расходов, а также общегосударственных налогов по отношению к местным налогам (табл. 2).
Точно так же во Франции сопоставление доходов департаментов и коммун показывает, что децентрализация департаментов менее развита, чем децентрализация на уровне
; 143
Таблица 2
коммун. Это подтверждается также и юридическим анализом положения органов власти на соответствующих уровнях (табл. 3).
Таблица 3
для коммун
Доходы в млрд. франков в 1954 году
для департаментов
603
315(52% общей суммы)
48 (8% общей суммы)
94(15% общей суммы) 146
Общая сумма доходов Налоговые доходы Доходы от государственного имущества Дотации Другие доходы
307
137 (45% общей суммы)
6,5 (2% общей суммы)
101 (33% общей суммы)| 62,5
Можно заметить, что общая сумма доходов коммун почти вдвое превышает доходы департаментов. Это свидетельствует о том, что коммуны более живой организм, чем департаменты. Нетрудно также увидеть, что процент доходов от государственных имуществ намного выше для коммун, чем для департаментов. Эти доходы дают возможность коммунам пользоваться максимальной самостоятельностью. А это значит, что децентрализация на уровне коммун более развита, чем на уровне департаментов. Наконец, из таблицы можно убедиться в том, что доходы департаментов от государственной дотации более высоки и по сумме, и в процентном отношении, чем доходы коммун. Последнее также свидетельствует о том, что самостоятельность департаментов меньше, чем самостоятельность коммун.
Можно установить и нижеследующую динамику местных и государственных расходов во Франции (табл. 4):
В данном случае нетрудно заметить снижение уровня децентрализации, поскольку процент местных расходов падает с 32 до 26%, и уменьшение самостоятельности департаментов по отношению к коммунам. Однако нужно опасаться слишком прямолинейных выводов, поскольку правила государственного учета, в соответствии с которыми исчислялись расходы, изменялись, и многие местные расходы покрывались государственными дотациями, вследствие чего они учитывались дважды. И все-таки, за исключением последнего обстоятельства, приведенная таблица подтверждает положение о том, что административная власть усиливается по мере расширения финансовой компетенции. Можно также констатировать, что во Франции децентрализация была скорее видимой, чем реальной, поскольку муниципалитеты с различной политической ориентацией имели одинаковые доходы и расходы.
Но значение финансовой компетенции будет выражено наиболее ярко, если рассмотреть положение бухгалтера во французской администрации.
Другие материалы по предмету Юриспруденция, право, государство
b>Основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.
Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяется современными особенностями организации государственной власти РФ, закреплёнными в её Конституции 1993 г.
Тем не менее, используя конституционную базу в качестве исходной, можно рассмотреть проблему основных принципов организации и деятельности исполнительных органов государственной власти с позиций их соотношения с субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма, законности, ответственности.
- Самостоятельность органов исполнительной власти.
Основополагающее значение для исполнительной власти в её современном виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ она представляет собой оснащённую необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо. Конечно, речь не может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организации РФ создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти. С другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороны органов судебной власти.
С этих позиций очевидно, что осуществление государственной власти на основе её разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что неизбежно привело бы к полной независимости её ветвей, т.е. фактически к вторжению одной ветви власти в iеру другой. Поэтому самостоятельность органов исполнительной власти - первый принцип их совместного бытия. Как следствие его - необходимость тесного взаимодействия исполнительной ветви власти с её другими ветвями.
К этому следует добавить некоторые особенности проявления самостоятельности органов исполнительной власти. Имеется в виду, прежде всего значительный объём президентского влияния на организацию и деятельность этих органов, а также недостаточно развитый институт парламентского контроля за ними.
- Единство системы органов исполнительной власти.
Одним из принципов современной организации и деятельности органов исполнительной власти является то, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и её субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Из этого вытекает, что система органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. На подобной же основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.
Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с иными органами государственной власти федеральные органы исполнительной власти с исполнительными органами любого иного внутригосударственного уровня. Но это единство не носит на себе отпечаток административной подчинённости как цементирующего всю систему начала, хотя, разумеется, изолировать одного звена системы от других исключается.
Практика пока ещё даёт примеры отхода от требований данного принципа, выражающиеся в известной "самостийности" мест, что следует оценивать в первую очередь как неумение правильно использовать широкую оперативную самостоятельность, каковая предоставлена каждому звену единой по своей сути системы исполнительных органов, равно как и следствие незавершённости законодательного процесса.
Именно в силу этого особую актуальность в современных условиях приобрела проблема конкретизации конституционного понятия единой системы исполнительной власти в РФ. Иначе говоря, речь идет о законе, посвященном системе и механизму исполнительной власти в стране.
Руководитель следственного органа – должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение (п. 38.1 ст. 5 УПК РФ).
Полномочия руководителя следственного органа
По контролю за расследованием уголовных дел (процессуальные)
По процессуальному руководству следственным подразделением (организационные)
Ознакомительные
Властно-распорядительные
Поручать предварительное расследование следователю или нескольким следователям;
Изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
Создавать следственную группу, изменять ее состав.
Отстранять следователя от производства расследования.
Отменять незаконные и необоснованные постановления следователя.
Продлевать сроки расследования.
Давать согласие следователю при обращении с ходатайствами в суд.
Давать указания:
О направлении расследования;
О производстве отдельных следственных действий;
О привлечении в качестве обвиняемого;
Об избрании меры пресечения
О квалификации преступления;
Об объеме обвинения;
Проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела
Кроме того, руководитель следственного органа лично возбудить уголовное дело, принять его к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя и (или) руководителя следственной группы.
Дознание – форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно (п. 8 ст. 5 УПК).
Органы дознания – государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК).
Начальник органа дознания – должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручение о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 17 ст. 5 УПК).
Начальник подразделения дознания – должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форрме дознания, а также его заместитель (п. 17.1 ст. 5 УПК РФ).
Дознаватель – должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 7 ст. 5 УПК).
Виды органов дознания
|
К органам дознания относятся (ч. 1 ст. 40 УПК): |
1) Органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в них управления (отделы, отделения) полиции. | |
|
2) Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе органы, входящие в их структуру. | ||
|
3) Иные органы, наделенные в соответствии с законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (ст. 13 Закона об оперативно-розыскной деятельности): |
Органы федеральной службы безопасности; Федеральные органы исполнительной власти в области государственной охраны; Таможенные органы РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба исполнения наказаний; |
|
|
4) Органы Федеральной службы судебных приставов | ||
|
5) Командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов; | ||
|
6) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы | ||
|
Органы, наделенные правом возбуждения уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий (ч. 3 ст. 40 УПК): |
1) капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; 2) руководители геологоразведочных партий и зимовок, начальников российских антарктических станций и сезонных полевых баз 3) главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ. |
Закон различает орган дознания и дознавателя. Органом дознания является либо учреждение в целом (органы внутренних дел, органы Государственной противопожарной службы), либо руководитель учреждения (командир воинской части, судебный пристав). Орган дознания сосредотачивает в своих руках все предусмотренные уголовно-процессуальным законом полномочия по производству дознания. Дознаватель – это должностное лицо, уполномоченное органом дознания на производство расследования по уголовному делу. Дознавателю орган дознания в соответствии с законом делегирует часть своих полномочий.
В предшествующей главе уже говорилось о том, что одним из элементов государственной политики по отношению к местному самоуправлению в Российской Федерации является учет самостоятельности местного самоуправления.
Принцип самостоятельности провозглашен на конституционном уровне. Не повторяясь, отметим, что в гл. 8 "Местное самоуправление" Конституции РФ, состоящей из четырех статей, три статьи содержат термин "самостоятельное" и производные от него слова: в ст. 130 говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; в ст. 131 закреплено право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Но высшая степень самостоятельности местного самоуправления, хотя и без употребления данного термина, вне всякого сомнения, подразумевается в третьем предложении ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".
Попытки реализовать названные и некоторые другие положения Конституции РФ, касающиеся самостоятельности местного самоуправления, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то абсолютно автономному, изолированному и независимому порождает не всегда положительный эффект.
Частично эта проблема затрагивалась в учебнике при рассмотрении взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти, а также основ государственной политики, адресованной к местному самоуправлению. Не повторяясь, отметим, что наиболее негативные последствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституционных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руководство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность местного самоуправления исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной власти и далеко не всегда учитывающую интересы субъекта РФ, государства в целом; зачастую это приводило к элементарному пренебрежению к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.
Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти - вместо построенных на нормах права и цивилизованных отношений стали развиваться различные завуалированные формы подчиненности органов местного самоуправления государственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.
Печальный опыт реализации гипертрофированного представления о самостоятельности местного самоуправления, который выявляем при применения Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволил сделать определенные выводы: неограниченная самостоятельность местного самоуправления не имеет ничего общего с муниципальной демократией.
В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного самоуправления. Ранее нами высказывалась озабоченность по поводу того, не взят ли в стране курс на ограничение самостоятельности местного самоуправления, его встраивание во властную вертикаль как уровня, подчиненного государственной власти. Для таких опасений, конечно, есть основания - в том плане, что по такому пути может пойти практика.
Позицию федерального законодателя при установлении характера самостоятельности местного самоуправления можно сформулировать в нескольких тезисах.
Во-первых, объем самостоятельности местного самоуправления должен определяться в соответствии со вторым предложением ст. 12 Конституции РФ: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Таким образом, самостоятельность местного самоуправления должна соотноситься с его полномочиями в рамках предметов ведения и быть достаточной для выполнения этих полномочий; в свою очередь, полномочия и их реализация служат обеспечению самостоятельности местного самоуправления.
Во-вторых, самостоятельность в определении организационных форм местного самоуправления может иметь место только в той части, где присутствуют его особенности, причем любого свойства - исторические, национальные, географические, демографические и т.п.
В определенной мере это положение применимо и к вопросу о способах реализации полномочий местного самоуправления.
В-третьих, соблюдение приоритетов населения муниципального образования, в том числе и в вопросах самостоятельности, не должно вести к местничеству, отгораживанию местного самоуправления от интересов государства, большего по размерам территориального образования, куда входит муниципальная единица, к ущемлению интересов жителей других поселений. Системообразующий фактор для объединения и определения последовательности учета обозначенных условий состоит в том, что надо четко представлять: местное самоуправление является неотъемлемым элементом в системе публичной власти России, предполагающем наличие взаимодействия, координации и соподчиненности в зависимости от места во властной иерархии.
Что же касается собственно самостоятельности местного самоуправления, то в пределах необходимой достаточности в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" она присутствует и в формах непосредственной демократии, и в организации местного самоуправления, и в его полномочиях.
Так, Законом закреплено право жителей лично участвовать во всех формах непосредственной демократии, отраженных в данном Законе, а кроме того, и в иных формах - при условии, что это не будет противоречить законодательству (ст. 33). В частности, такие формы могут применяться в виде наказов избирателей выборным лицам, заслушивания их отчетов о проделанной работе, выражения недоверия не только выборным, но и муниципальным служащим определенного уровня.
Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, когда речь идет об органах местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей.
Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований - по одномандатным или многомандатным округам; в отказе от прямых выборов и делегировании в представительный орган муниципального района глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона). Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации и вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования - председателя представительного органа или главы муниципального образования - главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит норма ч. 5 ст. 34 Закона, предусматривающая возможность определения структуры органов местного самоуправления населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преобразовании существующего муниципального образования.
Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.
Муниципальные образования, за исключением внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, самостоятельно определяют источники доходной части местного бюджета в части собственных доходов. Все муниципальные образования самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет. Многие другие вопросы местного значения, и не только те, что закреплены в гл. 3 Федерального закона 2003 г., решаются органами местного самоуправления и непосредственно жителями муниципального образования самостоятельно.
Что касается взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, общие линии такого взаимодействия известны, о них говорилось в предшествующих главах учебника. Более насущной является другой аспект проблемы - как конкретно строить такое взаимодействие?
В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодействие - это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаимной поддержки*(135), то в Федеральном законе 2003 г. механизмов сотрудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.
Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.
На федеральном уровне пока не принят закон о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, хотя о необходимости такого акта давно идет речь. В ряде субъектов РФ подобные законы приняты. Но сложность состоит в том, что при отсутствии соответствующего федерального закона трудно решать аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ.
Кроме того, недавно появилась еще одна проблема, непосредственно относящаяся к сфере взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и передаче полномочий последних муниципальному уровню. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" масштабно решает вопросы передачи в ведение субъектов РФ многих полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации. При этом в Законе используется формулировка: "Полномочия Российской Федерации в области... (следует указание на сферу), переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ". Следовательно, соответствующие полномочия все-таки остаются полномочиями Российской Федерации. Но отсюда возникают вопросы: вправе ли органы государственной власти Российской Федерации передавать соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления в ведение или для осуществления, если осуществление этих полномочий Федеральным законом поручено органам государственной власти субъектов РФ?
Таким образом, принцип сочетания самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью должен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях нормативного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране.
Пока же на федеральном уровне в качестве примера закрепления такого взаимодействия следует привести Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 (с изм. и доп.). Применительно к местному самоуправлению в соответствии с Правилами налоговые органы с 1 января 2006 г. представляют в финансовые органы каждого муниципального образования информацию о начислениях и уплаченных суммах по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами, а также о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (просроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию соответствующих налогов, сборов, пеней и штрафов. С 2007 г. налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим доходы местных бюджетов, не только финансовым органам субъектов РФ (в целом по субъекту и по муниципальным образованиям), но и финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе по финансовым органам муниципальных районов - по поселениям). В свою очередь, финансовые органы местных администраций подают в налоговые органы информацию о предоставленных налоговых льготах по категориям налогоплательщиков, а также о территориальном составе муниципальных образований, включая поселения.
На уровне субъектов РФ принцип взаимодействия государственной власти и местного самоуправления получил более широкое распространение, нежели на уровне федеральном. Ряд субъектов принял законы о принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, относящимися к ведению субъектов РФ.
Во многих регионах получили нормативное закрепление различные формы и способы совместного решения общих для государственной власти и местного самоуправления задач. В этих целях созданы различные консультативно-совещательные органы при законодательных собраниях и главах исполнительной власти субъектов РФ.
Так, в Калужской области в 2002 г. создан Консультативный совет Законодательного Собрания Калужской области и представительных органов местного самоуправления Калужской области. Постановлением Законодательного Собрания от 19 сентября 2002 г. утверждено Положение о совете. Его основная задача - организация взаимодействия Законодательного Собрания с представительными органами местного самоуправления в осуществлении правотворческих, контрольных и иных функций. В состав Консультативного совета входят Председатель Законодательного Собрания области и его заместитель, по одному представителю от постоянных комиссий Законодательного Собрания и по одному депутату от каждого из представительных органов муниципальных образований области.
В этой же области создан еще один консультативный орган - Консультативный совет глав муниципальных образований области, он призван обеспечивать взаимодействие в исполнительно-распорядительной сфере. Положение о совете утверждено постановлением губернатора Калужской области от 16 апреля 2003 г. Основной целью создания совета являются разработка и осуществление общих для области задач социально-экономического развития, координация и взаимодействие исполнительных органов государственной власти Калужской области и органов местного самоуправления. Совет готовит предложения и рекомендации по вопросам координации и взаимодействия Правительства области, его департаментов, федеральных служб, расположенных на территории области, с органами местного самоуправления. В состав совета входят губернатор области, его заместители и главы муниципальных образований.
В Архангельской области действует Совет руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований области. Положение о нем утверждено постановлением главы администрации Архангельской области от 11 марта 1998 г. Основные задачи Совета: координация действий органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечение сбалансированного учета интересов муниципальных образований при подготовке областных правовых актов; разработка согласованного подхода по вопросам межбюджетных отношений и механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; подготовка предложений по совершенствованию административно-территориального устройства области и установлению границ муниципальных образований. Членами Совета являются глава администрации области, его заместители, начальник отдела организационной работы и взаимодействия с органами местного самоуправления, а также главы муниципальных образований и председатели представительных органов муниципальных образований.
Взаимодействие исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Республике Карелия обеспечивает Совет Республики (Совет глав местного самоуправления), Положение о котором утверждено Указом главы Республики Карелия от 24 июля 2002 г. Основное назначение Совета: содействие развитию местного самоуправления; урегулирование разногласий между органами государственной власти и муниципальных образований; обсуждение проектов нормативных актов местного самоуправления по вопросам размещения трудовых ресурсов на территории республики, рассмотрении вопросов экономической основы местного самоуправления и др. Членами Совета являются глава Республики Карелия и главы муниципальных образований.
Помимо консультативно-совещательных органов общего назначения в некоторых субъектах РФ образованы органы, призванные заниматься спецификой отдельных уровней местного самоуправления. Так, в Ивановской области особое внимание уделено обеспечению взаимодействия государственных органов с муниципальными образованиями низового уровня. Для этого создано постоянно действующее Совещание глав сельских и поселковых администраций муниципальных образований области. Постановлением Администрации Ивановской области от 16 октября 2002 г. утверждено Положение об этом Совещании. В состав Совещания входят представители населения сел и поселков, назначаемые управлением государственной службы и организационной работы Администрации Ивановской области по представлению глав соответствующих муниципальных образований при наличии согласия губернатора области. Цели и задачи Совещания: содействие реализации программ развития местного самоуправления; решение проблем деятельности сельских и поселковых администраций; изучение, обобщение и распространение опыта их работы.
В некоторых субъектах РФ создаются совещательные органы специально для рассмотрения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, согласно Положению о совете при губернаторе Астраханской области по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления, утвержденному постановлением губернатора от 1 марта 2004 г., названный Совет создан в целях разработки и внесения предложений и рекомендаций губернатору по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями власти. Он обеспечивает взаимодействие федеральных органов, расположенных на территории области, органов исполнительной власти Астраханской области и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и заключением договоров и соглашений о разграничении полномочий. Совет участвует в разработке проектов нормативных правовых актов в указанной сфере. В состав Совета наряду с главами муниципальных образований входят губернатор области, его заместители и руководители подразделений областного Правительства и Думы Астраханской области, включая начальника управления по организационной работе и взаимодействию с органами местного самоуправления аппарата губернатора области и председателя комитета Думы по бюджетно-финансовой и экономической политике.
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом - суть местного самоуправления.
Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.
1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.
2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.
И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).
3. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.
4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются КонституциейРФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, их законами.
При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.
Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).
Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций
Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы, местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение Должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст. 1);
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).
Принцип организационного обособления местного самоуправления призван обеспечить возможность муниципальным образованиям, “не нарушая более общих законодательных положений”, самим “определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление” (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации.
Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.
Закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.
Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.
